Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/2964
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 augustus 2016 in de zaak tussen
[eiser 1] (coffeeshop [bedrijf 1]), wonende te Amsterdam,
[eiser 2] (coffeeshop [bedrijf 2]), wonende te De Kwakel,
[eiser 3] (coffeeshop [bedrijf 3]), wonende te Amsterdam,
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [eiseres] (coffeeshop [bedrijf 4]), gevestigd te Amsterdam,
[eiser 4] (coffeeshop [bedrijf 5]), wonende te Amsterdam,
[eiser 5] (coffeeshop [bedrijf 6]), wonende te Zelhem,
[eiser 6] en [eiser 7] (vennootschap onder firma coffeeshop [bedrijf 7]),beiden wonende te Amsterdam,
[eiser 8] (coffeeshop [bedrijf 8]), wonende te Amsterdam,
[eiser 9] (Coffeeshop [bedrijf 9]), wonende te Amsterdam,
[eiser 10] en [eiser 11] (vennootschap onder firma Coffeeshop [bedrijf 10]), beiden wonende te Amsterdam,
hierna te noemen: eisers,
(gemachtigde mr. M. Veldman),
en
de burgemeester van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Osterwald).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 5, 10, 12 en 16 december 2013 (de primaire besluiten) heeft verweerder bepaald dat de openingstijden van de coffeeshops van eisers worden gewijzigd.
Bij besluit van 4 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2016. Eiser [eiser 3] (coffeeshop [bedrijf 3]) is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De overige eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door R. Nomden en Y. van Groenigen. De rechtbank heeft deze zaak gelijktijdig maar niet gevoegd met de zaken geregistreerd onder de nummers AMS 14/2860, AMS 14/2877, AMS 14/2966 en AMS 14/3989 ter zitting behandeld. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank ziet zich, ambtshalve, gesteld voor de vraag of eisers [eiser 5] (coffeeshop [bedrijf 6]), [eiser 6] en [eiser 7] (V.O.F. coffeeshop [bedrijf 7]), [eiser 8] (coffeeshop [bedrijf 8]), en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [eiseres] (coffeeshop [bedrijf 4]) voldoende procesbelang hebben bij een beoordeling van hun beroep, omdat hun coffeeshops inmiddels gesloten zijn. Ter zitting hebben deze eisers gesteld schade in de vorm van omzetderving te hebben geleden door de sluiting van hun coffeeshops en dat zij bij vernietiging van het bestreden besluit in een afzonderlijke gerechtelijke procedure om vergoeding van hun schade zullen verzoeken.
1.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan procesbelang bestaan indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Hiertoe dienen eisers tot op zekere hoogte aannemelijk te maken dat dergelijke schade is geleden door het besluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN2662). De rechtbank acht aannemelijk dat de onder 1.1. genoemde eisers gederfde inkomsten hebben en dus schade kunnen hebben geleden door de sluiting van de coffeeshops, zodat zij een belang hebben bij een inhoudelijke behandeling van het beroep.
2. Eisers zijn exploitanten van coffeeshops, gevestigd in Amsterdam.
3. In het primaire besluit heeft verweerder ambtshalve de exploitatievergunning en gedoogverklaring van eisers gewijzigd en daarbij met ingang van 1 januari 2014 de volgende openingstijden voor de coffeeshop vastgesteld:
- maandag tot en met vrijdag van 18:00 uur tot 01:00 uur,
- zaterdag en zondag van 07:00 uur tot 01:00 uur,
met uitzondering van de schoolvakantie, waarin de openingstijden gelden zoals vastgesteld voor de zaterdag en de zondag. Bij het bestreden besluit heeft verweerder vastgehouden aan zijn eerdere besluit en het bezwaar ongegrond verklaard.
4. De rechtbank constateert allereerst dat de besluiten en het beroep slechts zien op de wijziging van de openingstijden van de coffeeshop en niet op de voorgenomen (gefaseerde) sluiting van de coffeeshop. Beleidsmatig hangen het wijzigen van de openingstijden en de (gefaseerde) sluiting echter wel samen. Bij de beoordeling zal de rechtbank dan ook beide aspecten betrekken. De rechtbank overweegt verder dat de exploitatievergunning en de gedoogverklaring in het geval van het exploiteren van een coffeeshop onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, zodat beiden bij de beoordeling worden betrokken.
5.1.
Eisers hebben allereerst betoogd dat verweerder weliswaar bevoegd is tot het ambtshalve wijzigen van de openingstijden, maar in dit geval niet is voldaan aan de voorwaarden waaronder van die bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt.
5.2.
Op grond van artikel 3.15, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV) van de gemeente Amsterdam kan de burgemeester in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat de openingstijden van het horecabedrijf beperken.
5.3.
In de beleidsbrief coffeeshops van verweerder van 11 december 2012, besproken in de gemeenteraadsvergadering van 3 april 2013, heeft verweerder onder meer het beleid neergelegd dat ter voorkoming van softdrugsgebruik door jongeren een afstandscriterium van 250 meter loopafstand tussen coffeeshops en scholen voor voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs (afstandscriterium) wordt ingevoerd in Amsterdam. In de brief van verweerder van 11 november 2013 aan de gemeenteraad heeft verweerder de invoering van het afstandscriterium nader uitgewerkt, waarbij de beperking van de openingstijden vanaf 1 januari 2014, voorafgaand aan de definitieve sluiting, is opgevoerd als onderdeel van het ontmoedigen van softdrugsgebruik onder scholieren. Naar het oordeel van de rechtbank betreft beleid over softdrugs hoe dan ook het belang van openbare orde en woon- en leefklimaat als bedoeld in artikel 3.15, eerste lid van de APV. Dat deze bevoegdheid slechts kan zien op tijdelijke aanpassing van de openingstijden ten aanzien van concrete bedrijven in specifieke gebieden, zoals door eisers is aangevoerd, blijkt uit de bepaling niet. Ook uit de toelichting op dit artikel blijkt niet dat verweerder slechts in dergelijke gevallen van zijn bevoegdheid gebruik mag maken. Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder dan ook alleen al op grond van artikel 3.15, eerste lid van de APV bevoegd de openingstijden van de coffeeshop van eisers ambtshalve te wijzigen.
6.1.
Voorts hebben eisers de doelmatigheid van het beleid van verweerder bestreden. Aan het beleid is namelijk geen enkele motivering of wetenschappelijke onderbouwing ten grondslag gelegd. Verweerder heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat de maatregel effect sorteert. Daarbij heeft verweerder juist altijd benadrukt dat een afstandscriterium een zinloze maatregel is, die niet past in de gemeente Amsterdam. Uit (wetenschappelijk) onderzoek volgt verder onomstotelijk dat de invoering van het afstandscriterium niet zal leiden tot bescherming van de beoogde doelgroep, aldus eisers.
6.2.
Ten aanzien van het beleid dat door de gemeente Amsterdam met betrekking tot coffeeshops wordt gevoerd, overweegt de rechtbank het volgende. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het afstandscriterium onderdeel uitmaakt van een pakket aan maatregelen. De achterliggende reden van de invoering van het afstandscriterium is het ontmoedigen van softdrugsgebruik onder jongeren. In dat verband is het van belang dat de coffeeshops uit het zicht van scholieren worden gehaald. Bij brief van 11 december 2012 heeft verweerder de raadscommissie Algemene zaken geïnformeerd over de wijze waarop Amsterdam invulling gaat geven aan het lokale coffeeshopbeleid, waarbij het afstandscriterium als lokale maatregel is toegelicht. In april 2013 is dit beleid besproken in de gemeenteraad. Verweerder heeft daar van de gemeenteraad de opdracht gekregen om de maatregel gefaseerd in te voeren. De destijds ingediende motie, waarbij is verzocht het afstandscriterium als maatregel te schrappen, heeft de gemeenteraad verworpen. De gemeenteraad is vervolgens op 18 december 2013 akkoord gegaan met het beleid van verweerder. De rechtbank is van oordeel dat de democratische legitimatie van het beleid hiermee is gegeven. Voorts overweegt de rechtbank dat dit beleid moet worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid. Dit beleid ziet immers op regulering van verkoop van softdrugs, wat een gedoogsituatie betreft. Het gevolg daarvan is dat de rechtbank in deze procedure het gevoerde beleid terughoudend toetst, in die zin dat in beginsel slechts ter beoordeling voorligt of verweerder het beleid over het afstandscriterium consequent heeft toegepast.
6.3.
Dat wil zeggen dat de rapporten waarnaar door eisers is verwezen, om te onderbouwen dat het beleid niet wetenschappelijk is verantwoord en niet doelmatig is, alleen al om die reden niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Uitgangspunt van de Opiumwet is dat de verkoop van (soft)drugs verboden is vanwege de kwalijke gevolgen ervan voor de volksgezondheid. De doelmatigheid van die wettelijke keuze staat in deze zaak niet ter discussie. Voor wat betreft de vraag naar de juiste omvang van het beleid om in weerwil van de wet toch verkoop van softdrugs toe te staan – wel of niet overdag in de buurt van scholen – is met name van belang of die omvang binnen de gemeente politiek is gelegitimeerd. In casu is door de gemeenteraad gelegitimeerd dat de softdrugsverkoop wordt toegestaan onder voorwaarden, waaronder de voorwaarde van het afstandscriterium ten opzichte van scholen. De rechtbank acht deze keuze, ingegeven door de wens om gebruik van softdrugs door de jeugd te ontmoedigen, ongeacht de vraag of die keuze wetenschappelijk is onderbouwd, niet kennelijk onredelijk. Daarom kan deze keuze, uitgewerkt in het beleid van verweerder, ook de rechterlijke toets doorstaan. Het betoog van eisers faalt.
6.4.
Overigens overweegt de rechtbank dat zij uit de rapportages waarnaar is verwezen niet af heeft kunnen leiden dat moet worden aangenomen dat de nieuwe verkooprestrictie geen enkel gunstig effect op de jeugd zal hebben.
7.1.
Eisers hebben verder aangevoerd dat aan hen ten onrechte geen overgangstermijn is gegeven, de besluitvorming in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat de belangen van eisers onvoldoende zijn meegewogen. De brief van verweerder aan eisers van 17 november 2008, waarin het afstandscriterium voor het eerst is genoemd, kan namelijk niet als begin van een overgangstermijn worden aangemerkt. In de jaren daarna is immers steeds benadrukt dat het afstandscriterium alleen zou worden ingevoerd als Amsterdam daartoe door de landelijke overheid zou worden verplicht. Eisers mochten erop vertrouwen dat, nadat was gebleken dat de maatregel niet dwingend door de landelijke overheid zou worden voorgeschreven, deze in Amsterdam niet zou worden ingevoerd. Daarom konden zij aanpassingsmaatregelen in hun bedrijfsvoering nog achterwege laten. Pas bij de beleidsbrief van 11 november 2013 zijn eisers geïnformeerd over de gefaseerde invoering van het afstandscriterium en de daarmee samenhangende gewijzigde openingstijden die per 1 januari 2014 zou ingaan. Eisers hebben onvoldoende tijd gehad om hun bedrijfsvoering aan te passen.
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat eisers niet hebben onderbouwd voor welke noodzakelijke bedrijfsaanpassingen zij te weinig tijd hebben gekregen. De rechtbank is verder van oordeel dat eisers zich geruime tijd op de invoering van het afstandscriterium hebben kunnen instellen en dat hun daarbij voldoende de gelegenheid is geboden om de bedrijfsvoering aan te passen. Reeds in de brief van 17 november 2008 heeft verweerder immers het voornemen kenbaar gemaakt dat uiterlijk in 2011 een afstandscriterium zou worden ingevoerd. De aan de exploitanten van de coffeeshops verstrekte gedoogverklaring voor de verkoop van softdrugs eindigde daarom op 1 januari 2012. Zo ook die van eisers. Bij brief van 11 november 2011 heeft verweerder eisers vervolgens geïnformeerd dat hun coffeeshops één jaar langer zullen worden gedoogd, tot 1 januari 2013. Bij brief van 11 december 2012 heeft verweerder vervolgens kenbaar gemaakt op welke wijze Amsterdam invulling geeft aan het lokale coffeeshopbeleid. In de aan eisers gerichte brief van 11 november 2013 heeft verweerder eisers geïnformeerd wat de gefaseerde invoering van het beleid in hun situatie betekent. Daarna heeft verweerder de coffeeshops opnieuw één jaar uitstel geboden, tot 1 januari 2014. Daarbij wordt tevens in aanmerking genomen dat aan eisers ook steeds een bijbehorende exploitatievergunning is verleend voor een beperkte duur. Hoewel het politieke klimaat na de eerste brief uit 2008 is gewijzigd, is richting eisers als exploitanten steeds duidelijk gecommuniceerd dat sprake was van uitstel en niet van afstel van invoering van de maatregel. Dat eisers er verder op mochten vertrouwen dat het afstandscriterium niet in Amsterdam zou worden ingevoerd, omdat de maatregel op een gegeven moment door de landelijke overheid niet langer dwingend was voorgeschreven, volgt de rechtbank niet. In de brief van 7 november 2012 heeft verweerder immers bij het gegeven uitstel tot 1 januari 2014 uitdrukkelijk aangegeven dat “ontwikkelingen als gevolg van het Rijksbeleid dan wel het lokale beleid mij aanleiding kunnen geven om deze beslissing te herzien”. Daarmee heeft verweerder alle mogelijkheden opengehouden en is geen toezegging gedaan dat eisers niet aan het afstandscriterium zouden worden onderworpen. Daarbij komt, in navolging van de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1170, dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen meer gewicht toe te kennen aan het belang van de ontmoediging van drugsgebruik door jongeren dan aan de financiële belangen van eisers. Gelet op het voorgaande is er ook geen grond voor het bieden van een (nadere) overgangstermijn of nadeelcompensatie. Het betoog van eisers faalt.
8.1.
Ten aanzien van eiser [eiser 3], exploitant van coffeeshop [bedrijf 3], heeft de gemachtigde van eiser aangevoerd dat de [school 1] niet zou moeten worden aangemerkt als school, vanwege het bedrijfsmatige karakter ervan. Op de [school 1] wordt 10 % theorie gegeven en 90 % van de tijd bestaat uit knippen in de kapsalon. De [school 1] kent geen schoolvakanties en is ook op zaterdagen open. Verder heeft de gemachtigde van eiser aangevoerd dat de brief die de toenmalige exploitant van [bedrijf 3] in 2008 van verweerder heeft ontvangen geen betrekking had op de [school 1], maar op het [school 2]. Toen die school in februari 2013 de deuren sloot, mocht de exploitant van [bedrijf 3] er op goede gronden vanuit gaan dat het afstandscriterium op zijn coffeeshop geen betrekking meer had. Eerst in november 2013 heeft [bedrijf 3] vernomen dat het afstandscriterium eveneens met betrekking tot de [school 1] van toepassing was, zodat van een overgangstermijn geen sprake is.
8.2.
Gelet op het rapport ‘Staat van de instelling MBO. Stichting Nederlandse [school 1]’ van 10 januari 2014 van de Inspectie van het Onderwijs is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht is uitgegaan van de formele status van het instituut als MBO-instelling. Deze school waar middelbaar beroepsonderwijs wordt aangeboden is onbetwist gelegen op 220 meter loopafstand van [bedrijf 3], zodat het beleid van verweerder op de coffeeshop van eiser van toepassing is. Ten aanzien van het gegeven dat de school ook na 18:00 uur onderwijs aanbiedt, heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting toegelicht dat verweerder ervoor heeft gekozen om het beleid op dit punt uniform toe te passen. Nu het niet leveren van maatwerk door verweerder op dit punt voor eiser voordelig uitpakt – eiser had anders immers ook na 18:00 uur zijn deuren nog enige tijd gesloten moeten houden – kan deze grond niet leiden tot een gunstiger bestreden besluit voor eiser. Deze grond behoeft daarom geen nadere bespreking. De rechtbank overweegt voorts dat de voormalige exploitant van [bedrijf 3] middels de brief uit 2008 op de hoogte is gesteld van het afstandscriterium. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat aan de exploitanten van de coffeeshops steeds alleen de dichtstbijzijnde school is gemeld. Tussen partijen is niet in geschil dat na het sluiten van het [school 2] het afstandscriterium nog steeds op de coffeeshop van toepassing is gebleven door de aanwezigheid van de [school 1]. Alleen al hierom is geen sprake van een overgangstermijn die afwijkt van het onder 7.2. overwogene. De rechtbank is voorts van oordeel dat eiser aan de brief uit 2008 aan de voorgaande exploitant van [bedrijf 3] niet het gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen ontlenen dat het [school 2] de enige school was binnen 250 meter loopafstand van de coffeeshop. Voor zover eiser door de sluiting van het [school 2] twijfelde over de toepasselijkheid van het afstandscriterium op zijn coffeeshop had het op zijn weg gelegen om contact op te nemen met verweerder om te verifiëren of het afstandscriterium als gevolg daarvan niet meer van toepassing was. Een dergelijke onderzoeksplicht gold eens te meer voor eiser, op het moment dat hij overwoog om de coffeeshop over te nemen. Het betoog van eiser faalt.
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. T.L. Fernig - Rocour, leden, in aanwezigheid van mr. M. den Toom, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2016.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.