Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 15/4706 en AMS 15/4240
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juni 2016 in de zaken tussen
AMS 15/4706
de besloten vennootschap Damen Shiprepair Amsterdam B.V .,
eiseres 1 en vergunninghoudster,
statutair gevestigd te Amsterdam,
hierna te noemen: vergunninghoudster
(gemachtigde: mr. E. Broeren),
AMS 15/4240
de vennootschap onder firma Cortina Vof, eiseres 2,
de stichting Stichting Colorado, eiseres 3,
beide gevestigd te Amsterdam,
hierna tezamen: eiseressen
(gemachtigde: mr C.L. Knijff)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. H. Drupsteen).
Vergunninghoudster heeft als belanghebbende deelgenomen aan het geding tussen eiseressen en verweerder met zaaknummer AMS 15/4240. Eiseressen hebben als belanghebbenden deelgenomen aan het geding tussen vergunninghoudster en verweerder met zaaknummer
AMS 15/4706.
AMS 15/4706.
Procesverloop
Bij besluit van 22 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit milieu verleend.
Vergunninghoudster en eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 april 2016. De beroepen zijn gevoegd behandeld. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door [naam] , [functie] bij vergunninghoudster. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door [naam 1] , [functie] van eiseres 3 en voormalig [functie] van eiseres 2. Namens eiseressen is verder verschenen [naam 2] , deskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] , werkzaam bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Vergunninghoudster is een scheepswerf waar schepen groter dan 25 meter worden onderhouden, gereinigd, gestraald en gecoat. Aan vergunninghoudster is voor de locatie aan de Tt. Vasumweg 125-131 in Amsterdam op 30 november 1994 een oprichtingsvergunning verleend, die nadien meermaals, mede op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), (gedeeltelijk) is gereviseerd. Eiseres 2 is de gebruiker van het pand gelegen tegenover de scheepswerf van vergunninghoudster aan de Tt. Vasumweg 150 . Eiseres 3 is de eigenaar van dat pand.
2. Vergunninghoudster heeft op 23 januari 2013 een revisievergunning, eerste fase, aangevraagd voor de activiteit milieu. Bij het bestreden besluit heeft verweerder op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, in samenhang met artikel 2.6 van de Wabo een omgevingsvergunning eerste fase verleend. Aan deze omgevingsvergunning heeft verweerder specifieke milieuvoorschriften verbonden met betrekking tot de onderwerpen bedrijfsafvalwater, bodembescherming, geluid, luchtverontreiniging en stofhinder, lassen van metalen, externe veiligheid en duurzaamheid.
3. Vergunninghoudster komt in beroep tegen drie specifieke vergunningvoorschriften, E35, E36 en E37, die verband houden met emissies naar de lucht. Op grond van deze voorschriften is vergunninghoudster gehouden om een stofdetectiesysteem te plaatsen. Volgens vergunninghoudster bevatten deze drie voorschriften, kort gezegd, onredelijke en onnodig bezwarende voorzieningen die niet van haar kunnen worden gevergd.
4. Eiseressen zijn in beroep gekomen, omdat zij de vergunningvoorschriften met betrekking tot de emissies naar de lucht niet ver genoeg vinden gaan. Volgens eiseressen zijn de voorschriften, zeer kort samengevat, niet gebaseerd op de Best Beschikbare Technieken.
Tijdigheid van het beroep van vergunninghoudster
5.1.
De rechtbank ziet zich eerst voor de vraag gesteld of het beroep van vergunninghoudster tijdig is ingediend.
5.2.
Het bestreden besluit is met toepassing van Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot stand gekomen. Op grond van artikel 6:8, vierde lid, van de Awb vangt de beroepstermijn in dat geval aan met ingang van de dag na die waarop het besluit overeenkomstig artikel 3:44, eerste lid, onderdeel a, van de Awb ter inzage is gelegd. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit vanaf 28 mei 2015 zes weken ter inzage heeft gelegen als bedoeld in artikel 3:44, eerste lid, van de Awb. Dat betekent dat de beroepstermijn is geëindigd op 9 juli 2015. Het beroepschrift van vergunninghoudster is op 29 juli 2015 en dus te laat door de rechtbank ontvangen.
5.3.
Vergunninghoudster heeft ten aanzien van de vraag of deze termijnoverschrijding verschoonbaar is, aangevoerd dat haar redelijkerwijs niet kan worden verweten in verzuim te zijn geweest. Vergunninghoudster stelt dat zij er niet op bedacht hoefde te zijn dat het bestreden besluit al ter inzage was gelegd, omdat verweerder heeft verzuimd dit besluit (eerst) aan haar toe te zenden. Eiseres heeft ter ondersteuning van haar standpunt verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1436.
5.4.
Ter zitting is namens verweerder erkend dat is verzuimd het bestreden besluit aan vergunninghoudster toe te zenden. Verweerder heeft hiermee gehandeld in strijd met artikel 3:41, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat zij als aanvrager van de omgevingsvergunning er niet op bedacht hoefde te zijn dat het bestreden besluit niet overeenkomstig de wettelijke vereisten aan haar zou worden toegezonden. De rechtbank acht de termijnoverschrijding daarom verschoonbaar.
Procesbelang vergunninghoudster en eiseressen
6.1.
Verweerder stelt zich in beroep op het standpunt dat vergunninghoudster en eiseressen als gevolg van de invoering van de vierde tranche van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) per 1 januari 2016, met hun beroepen niet (meer) kunnen bereiken wat zij daarmee beoogden. Hoofdstuk E van de vergunningvoorschriften, dat ziet op emissies naar de lucht, is per 1 januari 2016 geheel komen te vervallen. Volgens verweerder zijn de beroepen van vergunninghoudster en eiseressen daarom niet-ontvankelijk wegens gebrek aan procesbelang. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
6.2.
Op 1 januari 2016 is het Besluit van 18 september 2015 tot wijziging van het
Activiteitenbesluit, het Besluit omgevingsrecht en enkele andere besluiten (nieuwe activiteiten) in werking getreden. Hierbij is - onder meer - het Activiteitenbesluit gewijzigd (ook wel de vierde tranche genaamd). Ter zitting hebben vergunninghoudster en eiseressen desgevraagd bevestigd dat hun beroepsgronden zich beperken tot de vergunningvoorschriften voor (activiteiten die zien op) emissies naar de lucht. Voor de voorliggende beroepsprocedures is daarom van belang dat het normatieve deel van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR) per 1 januari 2016 is ondergebracht in Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit. In Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit worden algemene lucht- en geurvoorschriften gesteld (emissies naar de lucht). Deze Afdeling geldt sinds 1 januari 2016 voor alle typen inrichtingen (zie de Nota van Toelichting, Staatsblad 2015, 337, p.111). De regels van Afdeling 2.3 zijn als algemene eisen van toepassing, ook op vergunningplichtige activiteiten. In de Nota van Toelichting is vermeld dat voor inrichtingen type C (zonder IPPC-installatie) de bepalingen in Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit gelden in plaats van de eisen die voorheen werden gesteld in de vergunning. De eisen in het Activiteitenbesluit zijn van toepassing en hoeven niet in de vergunning opgenomen te worden (zie p. 147). Bij maatwerkvoorschrift kan in het belang van de bescherming van de mens (gezondheid) en het milieu in sommige gevallen van de voorschriften worden afgeweken op basis van een integrale afweging (zie p.116). Afwijken van de eisen van het Activiteitenbesluit is mogelijk als het desbetreffende artikel de mogelijkheid geeft tot maatwerk.
6.3.
In artikel 6:1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is het (algemene) overgangsrecht geregeld. Dit artikel luidt als volgt: “Voor inrichtingen waarvoor onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen, een vergunning op grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer dan wel een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo in werking en onherroepelijk was, worden de voorschriften van die vergunning gedurende drie jaar na het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen, aangemerkt als maatwerkvoorschriften, mits de voorschriften van die vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag tot het stellen van maatwerkvoorschriften en voor zover dit besluit op de inrichting van toepassing is.”.
6.4.
Niet in geschil is dat vergunninghoudster een inrichting type C drijft zonder IPPC-installatie. Evenmin is in geschil dat het bestreden besluit voorafgaand aan de wijziging van het Activiteitenbesluit per 1 januari 2016 nog niet in werking was getreden (vergunninghoudster heeft immers nog geen omgevingsvergunning tweede fase aangevraagd) en nog niet onherroepelijk was. Dat betekent dat op grond van het overgangsrecht in artikel 6:1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit geen voorschriften met betrekking tot (de activiteit) emissies naar de lucht van het bestreden besluit als maatwerkvoorschrift kunnen worden aangemerkt.
6.5.
Vergunninghoudster beoogt met haar beroep te bereiken dat de voorschriften E35, E36 en E37 over het stofdetectiesysteem van de omgevingsvergunning worden geschrapt. Zoals namens verweerder ter zitting is bevestigd, gelden deze voorschriften als gevolg van de invoering van de vierde tranche van het Activiteitenbesluit niet meer. Op vergunninghoudster zijn met ingang van 1 januari 2016 namelijk de algemene regels van toepassing, zoals vervat in Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit. Daarvan kan enkel bij maatwerkvoorschrift worden afgeweken. Zoals onder 6.4 al is overwogen, bevat het bestreden besluit geen maatwerkvoorschriften. Aangezien de door vergunninghoudster bestreden voorschriften zijn komen te vervallen, kan vergunninghoudster met haar beroep feitelijk niet meer bereiken wat zij daarmee beoogde. Het beroep van vergunninghoudster is daarom niet-ontvankelijk.
6.6.
Eiseressen beogen met hun beroep te bereiken dat aan vergunninghoudster strengere vergunningvoorschriften worden opgelegd met betrekking tot emissies naar de lucht. Het gaat eiseressen daarbij vooral om voorschriften die zien op ‘good housekeeping’, die volgens eiseressen niet (uitsluitend) worden gedekt door Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit. Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit regelt volgens eiseressen niets voor de verwaaiing van stof na emissie uit de bron, zogenaamde diffuse stoffen (zoals verfverneveling). Bovendien geldt volgens eiseressen een deel van Afdeling 2.3 niet wanneer het gaat om bepaalde oplosmiddelen in Afdeling 2.11. Eiseressen stellen zich dan ook op het standpunt dat verweerder nog steeds bevoegd is voorschriften met betrekking tot emissies naar de lucht aan de bestreden omgevingsvergunning te verbinden. Eiseressen menen daarom belang te hebben bij een inhoudelijke behandeling van hun beroep.
6.7.
Uit de eerder vermelde Nota van Toelichting blijkt naar het oordeel van de rechtbank duidelijk dat de wetgever heeft beoogd om de algemene regels met betrekking tot emissies naar de lucht in het Activiteitenbesluit voor alle inrichtingen te laten gelden en – behoudens het overgangsrecht – vergunningvoorschriften die zien op emissies naar de lucht te laten vervallen. Voor de zwaardere milieubelastende inrichtingen, type C, kunnen in het belang van de bescherming van de mens en het milieu tegen luchtverontreiniging en stof- en geurhinder maatwerkvoorschriften worden gesteld. Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit biedt die mogelijkheid bijvoorbeeld in de artikelen 2.4, achtste lid, 2.7, eerste lid, en 2.7a, vierde lid. De stelling van eiseressen dat voor inrichtingen type B meer specifieke regels in het Activiteitenbesluit zijn opgenomen (hoofdstuk 4) dan voor inrichtingen type C is op zich juist. Dit vloeit immers voort uit het feit dat voor dit type inrichtingen geen omgevingsvergunning is vereist waaraan voorschriften kunnen worden verbonden. Dat betekent, anders dan eiseressen stellen, echter niet dat voor de zwaardere milieubelastende inrichtingen type C minder regels gelden dan voor de ‘lichtere’ inrichtingen. Het bevoegd gezag heeft immers de mogelijkheid om door middel van maatwerkvoorschriften zwaardere (of minder zware) eisen te stellen aan inrichtingen type C, zoals die van vergunninghoudster. Dat de regels in Afdeling 2.3 als het ware terugtreden wanneer sprake is van stoffen genoemd in Afdeling 2.11 leidt evenmin tot een ‘gat’ in de regulering van inrichtingen type C. De regels in Afdeling 2.11 gelden eveneens rechtstreeks voor inrichtingen type C en ook daar is maatwerk bij mogelijk. Wat eiseressen overigens hebben aangevoerd over de (on)mogelijkheden voor het bevoegd gezag om bepaalde emissies naar de lucht door middel van vergunningvoorschriften te regelen, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
6.8.
Nu de beroepsgronden van eiseressen uitsluitend zijn gericht tegen de voorschriften die zien op emissies naar de lucht, en die emissies per 1 januari 2016 worden geregeld door Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat eiseressen met hun beroep feitelijk niet (meer) kunnen bereiken dat strengere vergunningvoorschriften met betrekking tot emissies naar de lucht aan het bestreden besluit kunnen worden verbonden. Het procesbelang van eiseressen is daarmee komen te ontvallen. Ook de beroepen van eiseressen zijn daarom niet-ontvankelijk.
7. De beroepen zijn niet-ontvankelijk. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.M. Hamer, voorzitter , en mr. J.W. Vriethoff en mr. A.M. van der Linden-Kaajan, leden,in aanwezigheid van mr. M. Vogel-Frishert, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2016.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2016.
griffier
de griffier is nietin staat te ondertekenen
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.