Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/412
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 mei 2016 in de zaak tussen
[de man] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. R. Visser),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. H.D. Hosper).
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik ten behoeve van short stay van het appartement [adres] in Amsterdam afgewezen.
Bij besluit van 8 mei 2014 is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 september 2015 heeft deze rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 mei 2014 vernietigd en verweerder opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Bij besluit van 23 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser wederom ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van het pand aan de [adres] te Amsterdam. Op de eerste en tweede etage van het pand ( [adres] ) is op 12 maart 2013 verhuur en gebruik van de appartementen voor short stay-doeleinden toegestaan. Op 7 april 2013 heeft eiser een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik als short stay in het appartement [adres] .
2.1
In de uitspraak van 1 september 2015 heeft de rechtbank het volgende overwogen:
“6.4. Tussen partijen is niet in geschil dat short stay-gebruik van het appartement [adres] in beginsel in ruimtelijk opzicht aanvaardbaar is, gelet op wat planologisch gezien op deze locatie is toegestaan. Verweerder heeft daarover in het bestreden besluit overwogen dat ter plaatse, op grond van de geldende bestemming Gemengd-1, onder meer het gebruik ten behoeve van kantoor- en galeriedoeleinden, detailhandel en consumentverzorgende dienstverlening, beide met ondersteunende horeca, mogelijk is. Daarom valt niet in te zien waarom in ruimtelijke zin zou moeten worden gesproken van een onevenredige aantasting van de reeds toegestane functiemenging in dit gebied, aldus verweerder in het bestreden besluit.
6.5.
Verweerder heeft niettemin geweigerd om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat de verwachting is dat eiser het appartement [adres] niet voor short stay-doeleinden, maar voor toeristische verhuur zal gebruiken. (…)”
2.2
Vervolgens heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard wegens een motiveringsgebrek en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder wederom geweigerd gebruik te maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, negende lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) af te wijken van het bestemmingsplan. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat op het perceel een menging aan functies is toegestaan. Nu op het perceel geen nadere aanduiding rust, zijn functies als kinderopvang, horeca, souvenirwinkel, massagesalon of ondergronds parkeren niet toegestaan. De toegestane functies zijn: wonen, kantoren (al dan niet met baliefunctie), voorzieningen (openbare en bijzondere als recreatieve en culturele voorzieningen) met inbegrip van additionele horeca, galeries, detailhandel en voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening, bedrijven die zien op lichte bedrijvigheid met reguliere openingstijden (atelier, banketbakker of wasserette), inpandige fietsenstallingen, openbare nutsvoorzieningen, tuin en voorzieningen ten behoeve van ondergrondse warmte- of koudeopslag. Short stay kan volgens verweerder niet gelijk gesteld worden met wonen nu hieraan voldoende duurzaamheid ontbreekt. Uit de toelichting op het bestemmingsplan blijkt dat short stay evenmin gelijk gesteld kan worden met kantoren, voorzieningen, galeries, detailhandel en bedrijven, omdat dergelijke functies doorgaans niet in de avonduren en in elk geval niet ’s nachts plaatsvinden. Het planologisch regime staat volgens verweerder in het voorliggende pand slechts een duurzame woonfunctie of een bedrijfsmatige functie met reguliere openingstijden toe. Short stay daarentegen is een zogeheten 24-uursfunctie. De functies die naast het wonen zijn toegestaan voegen zich gemakkelijk in een woonbuurt, omdat dit geen 24-uursactiviteiten betreffen.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit ook gebaseerd op het short stay-beleid, waaronder de Beleidsnotitie short stay 2014. Uit dit beleid blijkt dat er inmiddels voldoende short stay woningen zijn. Daarmee is het niet langer gerechtvaardigd om nog woningen ten behoeve van short stay aan de woningvoorraad te onttrekken, omdat de druk op de Amsterdamse woningmarkt groot is. Tevens concludeert verweerder in het beleid dat het verhuren van short stay-woningen aan toeristen zorgt voor een toename van overlast. Het college kiest er dan ook voor om geen nieuwe short stay vergunningen meer af te geven.
Verder heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat uit de Evaluatie short stay 2013 is gebleken dat “door het wisselende gebruik bij short stay, de kans op het ontstaan van overlast reëel is. Gebruikers van een short stay appartement kunnen gedurende 24 uur per dag aankomen en vertrekken. Hierdoor kan overlast ontstaan van bijvoorbeeld toeterende taxi’s en van (rol)koffers, ook in de nachtelijke uren. Daarnaast hebben gebruikers, zeker wanneer zij voor korte tijd in het appartement verblijven, in veel gevallen een ander dag- en nachtritme dan direct omwonenden. Ook hebben gebruikers geen binding met de directe woon- en leefomgeving. Doordat zij zich minder aantrekken van de directe omgeving ontstaat vaker geluidsoverlast, stankoverlast en wordt huisvuil vaak niet op het juiste moment aangeboden. Uit de Evaluatie 2013 blijkt verder dat short stay een functie is waarbij, net als bij horeca, in redelijkheid een bepaalde mate van overlast kan worden verwacht. Verdere uitbreiding van short stay in stadsdeel Centrum is daarom, zeker in woonbuurten, ongewenst.”
Daarnaast heeft verweerder bij het bestreden besluit ook de omstandigheid betrokken dat er sprake is van overtreding van de voorschriften van de onttrekkingsvergunning voor de appartementen aan de [adres] . Dit heeft ertoe geleid dat verweerder voornemens is om handhavend op te treden tegen deze overtredingen.
4. Eiser voert in beroep aan dat de besluitvorming onzorgvuldig tot stand is gekomen. In de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2015 is immers vast komen te staan dat verweerder in ruimtelijke zin geen beletselen zag om medewerking te verlenen aan de omgevingsvergunning. Eiser vindt het dan ook onbegrijpelijk dat de omgevingsvergunning bij het bestreden besluit opnieuw is geweigerd. Eiser heeft na de uitspraak nodeloos lang moeten wachten op het bestreden besluit zodat hij beroep wegens niet tijdig beslissen heeft ingesteld bij de rechtbank. Op 15 december 2015 heeft de rechtbank dit beroep gegrond verklaard. Volgens eiser is het bestreden besluit enkel genomen om een dwangsom te omzeilen. Er is simpelweg sprake van knippen en plakken uit het vorige advies van de commissie bezwaarschriften (de commissie). De commissie is haar boekje te buiten gegaan door overwegingen op te nemen in het advies die niet tot de taak van de commissie behoren. Eiser is ten onrechte niet gehoord voordat verweerder het bestreden besluit heeft genomen. Eiser stelt ook dat verweerder, nu hij niet in hoger beroep is gegaan, de uitspraak had moeten accepteren en de vergunning had moeten verlenen.
5.1
De rechtbank stelt allereerst vast dat het niet de commissie is die het bestreden besluit heeft genomen, maar verweerder. Verweerder heeft slechts de overwegingen van de commissie aan zijn besluit ten grondslag gelegd. De rechtbank kan eiser dan ook niet volgen in zijn standpunt dat de commissie buiten haar boekje is gegaan. Evenmin volgt uit de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2015 dat verweerder gehouden was om positief te beslissen op de aanvraag. Deze beroepsgronden kunnen daarom niet slagen.
5.2
De rechtbank stelt ook vast dat in de uitspraak van 1 september 2015 is bepaald dat verweerder binnen zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar moest nemen. De uiterste datum waarop verweerder had moeten beslissen was dus 13 oktober 2015. Pas nadat eiser een beroep wegens niet tijdig beslissen heeft ingediend en de rechtbank op 15 december 2015 op straffe van een dwangsom heeft bepaald dat verweerder binnen twee weken moest beslissen, heeft verweerder op 23 december 2015 het bestreden besluit genomen. Verweerder is dus steeds (te) laat met beslissen, maar aangezien daartegen een ander rechtsmiddel open staat, dat eiser ook heeft benut, heeft dat voor deze procedures geen consequenties. De rechtbank heeft geen aanleiding om aan te nemen dat verweerder het bestreden besluit alleen heeft genomen om geen dwangsom te verbeuren.
5.3
De rechtbank constateert verder dat verweerder gedurende deze procedure een aantal keer van standpunt is gewijzigd. Ten aanzien van de ruimtelijke motivering valt het op dat verweerder ten tijde van het besluit van 8 mei 2014 van mening was dat er ruimtelijk gezien geen beletselen waren om short stay in het appartement aan de [adres] toe te staan. In het bestreden besluit wordt uitvoerig door verweerder gemotiveerd waarom er wel sprake is van redenen van ruimtelijke aard om de short stay vergunning niet te verlenen. Verweerder heeft hierbij niet gemotiveerd wat de reden is van deze koerswijziging. Pas in beroep en ter zitting heeft verweerder hierover een nadere motivering gegeven. De rechtbank stelt vast dat het in het kader van de volledige heroverweging in de bezwaarfase in beginsel is toegestaan om een andere motivering ten grondslag te leggen aan een beslissing op bezwaar, ook na een eerdere vernietiging door de rechtbank. Desalniettemin is de rechtbank van oordeel dat het constant veranderen van standpunt ertoe leidt dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het is voor eiser immers geruime tijd onduidelijk geweest waar hij aan toe was. Daar komt nog bij dat eiser niet in de gelegenheid is gesteld zijn visie te geven op het nieuwe standpunt van verweerder. In artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is niet een algemene verplichting opgenomen om opnieuw te horen na een vernietiging door de rechtbank. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om belanghebbenden voor het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar opnieuw te horen. In dit geval heeft verweerder een aantal nieuwe argumenten aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd, waaronder een motivering dat er ruimtelijk gezien beletselen zijn om de omgevingsvergunning te verlenen, terwijl uit de uitspraak van 1 september 2015 blijkt dat short stay-gebruik van het appartement [adres] in beginsel in ruimtelijk opzicht aanvaardbaar was. Daarnaast is het bestreden besluit gebaseerd op een nieuwe Beleidsnotitie short stay 2014 en de Evaluatie short stay 2013. Daargelaten of deze omstandigheden zijn aan te merken als nieuwe feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 7:9 van Pro de Awb, hadden deze omstandigheden er naar het oordeel van de rechtbank uit het oogpunt van zorgvuldigheid toe moeten leiden eiser opnieuw te horen. De stelling van verweerder dat daar gezien de korte beslistermijn uit de uitspraak van 15 december 2015 geen tijd voor was, doet daar niet aan af.
5.4
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2, 7:2 en 7:12 van de Awb. Reeds om die reden is het beroep gegrond en zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat hij niet de behoefte heeft om nogmaals gehoord te worden, omdat hij de kans heeft gehad ter zitting zijn standpunten naar voren te brengen. De rechtbank zal dan ook beoordelen of er aanleiding is om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
6. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Westelijke Binnenstad” (het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming ‘Gemengd - 1’. Tussen partijen is niet in geschil dat short stay-gebruik van het appartement [adres] in strijd is met de geldende bestemming, nu in artikel 6.5.6 van de planvoorschriften bij dat bestemmingsplan expliciet is vermeld dat short stay op deze locatie niet is toegestaan. Op grond van artikel 6.1 van de regels zijn de voor ‘Gemengd - 1’ aangewezen gronden onder andere bestemd voor wonen, kantoren (al dan niet met baliefunctie), voorzieningen, galeries, detailhandel, voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening en bedrijven.
7. Ter zitting heeft verweerder nader gemotiveerd waarom short stay aan de [adres] ten tijde van het besluit van 8 mei 2014 ruimtelijk wel passend werd geacht en ten tijde van het bestreden besluit niet. Deze motivering is erin gelegen dat verweerder ten tijde van het besluit van 8 mei 2014 nog een rekenmodel hanteerde voor short stay-woningen. Dit rekenmodel was opgesteld door de commissie in andere bezwaarprocedures en ging uit van een theoretisch maximum aantal bewoners per pand per jaar bij een maximum van vier appartementen per pand. Aangezien het pand [adres] slechts drie appartementen heeft en dit de enige ruimtelijke toets was die verweerder toepaste, waren er ruimtelijk gezien geen beletselen om short stay aan de [adres] toe te staan. De rechtbank heeft dit rekenmodel echter onaanvaardbaar geacht, onder andere in de uitspraak van 22 oktober 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:7307). Verweerder heeft om die reden een nieuwe ruimtelijke motivering ontwikkeld. Verweerder heeft nu een individuele afweging op deze locatie gemaakt, zoals beschreven in het bestreden besluit.
8. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan en moet de rechter het gebruik van die bevoegdheid terughoudend toetsen. Dat wil zeggen dat de rechter zich moet beperken tot de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3266).
9.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet het short stay beleid 2014 aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Dit beleid geld immers blijkens de tekst niet voor aanvragen die zijn ingediend voor 14 januari 2014, terwijl de aanvraag van eiser dateert van 7 april 2013. Ook heeft verweerder de overlast bij de appartementen [adres] niet mogen meewegen. Overwegingen als mogelijke overlast als gevolg van short stay in het appartement [adres] en het eventueel niet voldoen aan vergunningsvoorwaarden horen immers thuis in een handhavingsprocedure.
9.2
De rechtbank is echter voor het overige van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen en voldoende heeft gemotiveerd waarom geen medewerking wordt verleend aan afwijken van het bestemmingsplan door het verlenen van een short stay-vergunning. Verweerder heeft rekening gehouden met het bestemmingsplan, de toelichting op het plan, de Evaluatie short stay 2013 en alle belangen bij de besluitvorming betrokken. Ook heeft verweerder in beroep toegelicht dat het eerdere standpunt dat short stay op het perceel [adres] ruimtelijk wel aanvaardbaar werd geacht slechts was gebaseerd op het rekenmodel van de commissie. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 992,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Schaberg, rechter, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Wal, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 mei 2016.
griffier
De griffier is buiten staat om de uitspraakte ondertekenen
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.