Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/2663
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 oktober 2015 in de zaak tussen
de besloten vennootschap [naam] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. O. Lenselink,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Sarwari.
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete van € 18.000,- opgelegd op grond van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
Bij besluit van 18 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 september 2015. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam] (eigenaar/directeur van eiseres) en [medewerker] (manager [afdeling] in dienst van eiseres). Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en mr. F.D.R. van Motman.
Overwegingen
1.1.
Op 10 februari 2014 heeft zich een arbeidsongeval voorgedaan op de [bedrijf] bij VBA-deur 1406 in [plaats] . Bij dit arbeidsongeval is een door eiseres ingehuurde uitzendkracht, werkzaam bij eiseres als chauffeur internationaal transport, gewond geraakt aan zijn linkerhand. De desbetreffende chauffeur (het slachtoffer) is hiervoor gedurende een dag en een nacht opgenomen geweest in een ziekenhuis.
1.2.
Bij brief van 29 juli 2014 heeft verweerder eiseres meegedeeld voornemens te zijn haar een boete van € 18.000,- op te leggen, omdat zij een overtreding heeft begaan als bedoeld in artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet in samenhang met artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Het voornemen is gebaseerd op een boeterapport van mevrouw [betrokkene] , arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW, van 7 mei 2014.
Eiseres heeft bij brief van 26 augustus 2014 een zienswijze ingezonden.
1.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres een boete van € 18.000,- opgelegd conform het voornemen.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.4.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2.1.
Op grond van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur, voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
2.2.
Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet meldt de werkgever arbeidsongevallen die leiden tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname direct aan de daartoe aangewezen toezichthouder en rapporteert hierover desgevraagd zo spoedig mogelijk aan deze toezichthouder.
2.3.
In artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit is bepaald dat het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt.
2.4.
Op grond van artikel 9.1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld.
2.5.
Op grond van artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbeidsomstandighedenbesluit wordt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit aangemerkt als een overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
2.6.
Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel) geldt in deze beleidsregel als overtreding met directe boete de overtreding die de directe aanleiding is geweest voor een arbeidsongeval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet.
2.7.
Op grond van artikel 1, derde lid, onder a, in samenhang met de bijlage van de Beleidsregel geldt voor een overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit een normbedrag van € 9.000.
2.8.
Op grond van artikel 1, achtste lid, van de Beleidsregel wordt het in het derde lid genoemde normbedrag voor bedrijven of instellingen met 40 tot en met 99 werknemers vastgesteld op 50 procent.
2.9.
Op grond van artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet vermenigvuldigd met vier.
2.10.
Op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
1°. indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen wordt de bestuurlijke boete gematigd met eenderde;
2°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog eenderde; en
3°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
3.1.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat sprake is van een overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit, omdat het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen niet is voorkomen of, indien dat niet mogelijk was, zoveel mogelijk is beperkt. Het slachtoffer probeerde een aan de zijkant vastgezette, openslaande achterdeur van een vrachtwagen van een collega-chauffeur te sluiten, terwijl de collega-chauffeur de vrachtwagen juist op dat moment in beweging bracht. Daardoor raakte het slachtoffer met zijn linkerhand bekneld tussen de vrachtwagendeur en een steunpilaar van de overkapping van het laadstation en liep hij letsel op aan zijn hand. Onder verwijzing naar artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid, aangezien niet is gebleken dat eiseres de risico’s van de desbetreffende werkzaamheden heeft geïnventariseerd en daarop een veilige werkwijze heeft ontwikkeld. Op grond van artikel 1, tiende lid, onder b, van de Beleidsregel is de boete vermenigvuldigd met factor vier, aangezien sprake is geweest van een ziekenhuisopname.
3.2.
Bij verweerschrift van 20 augustus 2015 heeft verweerder het standpunt ingenomen dat artikel 1, elfde lid van de Beleidsregel niet langer wordt toegepast. Verweerder heeft overwogen geen aanleiding te zien tot matiging van de boete onder de omstandigheden van het geval. Dit omdat geen sprake is van afdoende inventarisatie van de werkgever van het betreffende risico of van het ontwikkelen van een veilige werkwijze. Evenmin is gebleken van afdoende instructie terzake noch is gebleken van toezicht.
4. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het strikte veiligheidsbeleid en met de veiligheidsvoorschriften die bij eiseres gelden. Zij heeft alles gedaan wat in redelijkheid van haar mocht worden verwacht. Er was sprake van een ongelukkige samenloop van omstandigheden en er is haar dan ook geen enkel verwijt te maken. Een schriftelijke risicoanalyse had de kans op het niet intreden van het beknellingsgevaar niet verkleind. Verweerder stelt ten onrechte dat geen sprake is geweest van een risico-inventarisatie. Eiseres was op de hoogte van de mogelijk gevaar zettende situatie ter plaatse en alle chauffeurs zijn bekend met de beperkte ruimte om te kunnen laden en lossen en de pilaren aan weerszijden. Dat was veelvuldig onderwerp van werkoverleg. Verder heeft eiseres aangevoerd dat de boete ten onrechte niet is gematigd. Als het slachtoffer veiligheidshandschoenen zou hebben gedragen, zouden de gevolgen van de beknelling niet, althans minder, ernstig zijn geweest, aldus eiseres.
5. De rechtbank overweegt allereerst dat het feitencomplex, zoals dat in het bestreden besluit is vermeld en onder 3.1 kort is weergegeven, tussen partijen niet in geschil is. Verder is tussen partijen niet in geschil, en de rechtbank is ook van oordeel, dat sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit, aangezien de chauffeur met zijn hand bekneld is geraakt en het gevaar bekneld te raken door eiseres niet is voorkomen en evenmin is beperkt. Verweerder was dan ook in beginsel bevoegd om een boete op te leggen.
6.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) mag verweerder bij een overtreding in beginsel van de verwijtbaarheid ervan uitgaan, tenzij de desbetreffende werkgever feiten en omstandigheden aannemelijk maakt die tot het oordeel leiden dat hem ter zake geen verwijt treft. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP5468.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat haar geen enkel verwijt treft. De grond van eiseres dat sprake was van een onvoorzienbaar incident, kan niet slagen. Uit het beroepschrift blijkt dat eiseres op de hoogte was van het gevaar van beknelling door de openslaande deuren van de vrachtwagen in het algemeen en in verband met de onhandige positie van de steunpilaren van de overkapping van het laadstation op deze locatie in het bijzonder. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat er meer van dit soort gevaar zettende locaties op verschillende laadstations zijn en dat zij op de hoogte is van de situatie op deze specifieke locatie. Derhalve kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat een arbeidsongeval zoals dat in dit geval heeft plaatsgevonden, in het geheel niet voorzienbaar was. Niettemin is in de veiligheidsvoorschriften die eiseres heeft opgesteld geen enkele instructie opgenomen omtrent het gevaar van beknelling in verband met openslaande vrachtwagendeuren, noch in zijn algemeenheid noch gericht op deze specifieke locatie. Eiseres heeft dat ter zitting bevestigd. Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van het geheel ontbreken van verwijtbaarheid.
7.1.
Bij het opleggen van een boete wegens overtreding van voormelde bepalingen van de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit gaat het om een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan met het oog op de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuursorgaan met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de boete in overeenstemming met de Beleidsregel heeft vastgesteld. Het normbedrag voor een overtreding als bedoeld in artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit is op grond van artikel 1, derde lid, onder a, in samenhang met de bijlage van de Beleidsregel vastgesteld op € 9.000,-. Verweerder heeft het normbedrag vervolgens, gelet op het aantal werknemers dat bij eiseres in dienst is, gehalveerd op grond van artikel 1, achtste lid, van de Beleidsregel en vervolgens op grond van artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel vermenigvuldigd met factor vier, omdat het arbeidsongeval tot een ziekenhuisopname heeft geleid.
7.3.
De rechtbank ziet in het samenstel van feiten en omstandigheden echter aanleiding om op grond van het evenredigheidsbeginsel de boete op een lager bedrag vast te stellen. Daarbij overweegt de rechtbank het volgende.
7.4.
De rechtbank stelt voorop dat, zoals volgt uit hetgeen de rechtbank onder 6.2 heeft overwogen, eiseres geen voldoende specifieke maatregelen heeft genomen of voldoende specifieke instructies heeft gegeven om ongevallen, zoals hier aan de orde, te voorkomen. Ook van verminderde verwijtbaarheid is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Voor zover eiseres bedoeld heeft te stellen dat ten onrechte buiten beschouwing is gelaten dat het slachtoffer in afwijking van de instructie geen veiligheidshandschoenen heeft gedragen, kan deze grond, wat daarvan verder zij, reeds daarom niet slagen nu niet in geding is dat dit het incident niet had kunnen voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank is voorts sprake van een ernstige overtreding. De overtreding heeft bij het slachtoffer geleid tot ernstige verwondingen, te weten een doorgesneden zenuw, doorgesneden pezen van de wijsvinger en de middelvinger en een doorgesneden bloedader tussen de duim en de wijsvinger. In verband hiermee diende het slachtoffer te worden geopereerd en is hij opgenomen geweest in het ziekenhuis. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gevolgen voor de werknemer bij het dragen van veiligheidshandschoenen een ziekenhuisopname hadden kunnen voorkomen. Dit neemt niet weg dat de rechtbank voldoende aannemelijk acht dat eiseres in het algemeen de nodige inspanningen heeft verricht om de veiligheid van haar personeel te beschermen. Eiseres heeft in dit verband verwezen naar haar veiligheidsbeleid en naar de veiligheidsvoorschriften die in een handboek voor de chauffeurs zijn opgenomen. De rechtbank acht verder van belang dat het een kortdurende ziekenhuisopname van één dag en één nacht betrof. Verder acht de rechtbank van belang dat, naar ter zitting door eiseres is verklaard, de werknemer weliswaar langdurig is uitgevallen als gevolg van het arbeidsongeval, maar dat geen sprake is van blijvend letsel en dat de werknemer weer volledig arbeidsgeschikt is verklaard per 15 december 2014. Onder deze omstandigheden acht de rechtbank een boete van € 12.000,- evenredig.
8. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb dient de rechtbank zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank herroept dan ook het primaire besluit en stelt de boete vast op € 12.000,-.
9. Gelet op artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ter hoogte van € 331,- aan haar te vergoeden.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat het bedrag van de aan eiseres opgelegde boete wordt vastgesteld op € 12.000,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W.M. Giesen, voorzitter, en mrs. A.M. van der Linden-Kaajan en M.M. Verberne,
in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 oktober 2015.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.