Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/3557
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. R. Visser,
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum,verweerder,
gemachtigde mr. H.D. Hosper.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2013 (het primaire besluit) is een aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik als short stay in het appartement [straat] 183H afgewezen.
Bij besluit van 8 mei 2014 (het bestreden besluit) is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en mr. E.M. Bouma.
Overwegingen
1.1.
Eiser is eigenaar van het pand aan de [straat] 183 te Amsterdam. Op de eerste en tweede etage van het pand ( [straat] 183-1 en 183-2) is op 12 maart 2013 verhuur en gebruik van de appartementen voor short stay-doeleinden in het kader van de huisvestingsregelgeving toegestaan. Op 7 april 2013 heeft eiser een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik als short stay in het appartement [straat] 183H.
1.2.
Bij het primaire besluit is de aanvraag van eiser afgewezen. Daartoe is, samengevat, overwogen dat short stay-gebruik van dit appartement in strijd is met het bestemmingsplan “Westelijke binnenstad” en dat geen medewerking wordt verleend om daarvan af te wijken, kort gezegd omdat geen woningonttrekkingsvergunning ten behoeve van short stay is verleend. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.3.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, overwogen dat verruiming naar short stay op deze locatie een negatieve invloed op de woon- en leefsituatie heeft. Eiser gebruikt de appartementen [straat] 183-1 en 183-2 voornamelijk voor toeristische verhuur, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan, het hotelbeleid en met de aan eiser verleende short stay-vergunningen voor die appartementen. Uit een klachtenoverzicht blijkt dat dit tot overlast voor omwonenden leidt. De verwachting is dat eiser ook het appartement [straat] 183H voor toeristische verhuur en niet voor short stay-doeleinden zal gebruiken.
2. De rechtbank overweegt allereerst dat het bestreden besluit is genomen door het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat dit ten onrechte is gebeurd, omdat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum het bevoegde bestuursorgaan is. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren omdat aannemelijk is dat eiser daardoor niet in zijn belangen is geschaad. Daarbij komt dat het verweerschrift, waarin is gepleit voor ongegrondverklaring van het beroep, is ingediend namens verweerder en verweerders gemachtigde zich ook ter zitting achter het bestreden besluit heeft geschaard.
3.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
3.2.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan in de bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) aangewezen gevallen.
3.3.
Op grond van artikel 2.7 in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. binnen de bebouwde kom, en
b. de oppervlakte niet meer dan 1500 m².
4.1.
Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit is gebaseerd op een andere motivering dan het primaire besluit. Het primaire besluit was uitsluitend gebaseerd op de motivering dat het (op de Huisvestingswet gebaseerde) short stay-beleid aan de gevraagde omgevingsvergunning in de weg stond. Deze overweging is niet gehandhaafd in het bestreden sluit. Ten tijde van het primaire besluit was nog geen sprake van handhavingsrapporten en overlast, zodat verweerder de vergunning ten tijde van het nemen van het primaire besluit in redelijkheid niet had kunnen weigeren. Het primaire besluit had dan ook moeten worden herroepen en de proceskosten die in het kader van de bezwaarprocedure zijn gemaakt, hadden bij het bestreden besluit moeten worden vergoed, aldus eiser.
4.2.
De rechtbank stelt voorop dat het bestreden besluit inderdaad, zoals eiser heeft aangevoerd, is gebaseerd op een andere motivering dan het primaire besluit. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) mag een bestuursorgaan echter op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb in het kader van de volledige heroverweging een besluit op bezwaar baseren op een andere motivering of een andere grond dan het primaire besluit. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van
2 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2005:AS8437. Verder volgt uit artikel 7:11 van Pro de Awb dat een bestuursorgaan in het kader van de volledige heroverweging en behoudens uitzonderingen nieuwe feiten en omstandigheden die zich tijdens de bezwaarprocedure voordoen, bij de besluitvorming mag betrekken. Als het besluit op bezwaar in een dergelijk geval hetzelfde rechtsgevolg heeft als het primaire besluit, is er voor het bestuursorgaan geen aanleiding om het primaire besluit te herroepen.
4.3.
Vast staat dat het bestreden besluit in dit geval hetzelfde rechtsgevolg heeft als het primaire besluit, te weten een weigering om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Gelet hierop heeft verweerder het primaire besluit terecht niet herroepen vanwege de gewijzigde motivering. Hieruit volgt tevens dat verweerder in het bestreden besluit terecht geen vergoeding heeft toegekend voor de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb komen deze kosten immers, voor zover hier van belang, pas voor vergoeding in aanmerking als het bestuursorgaan het primaire besluit heeft herroepen. Deze beroepsgrond van eiser slaagt dus niet.
5.1.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Westelijke Binnenstad” (bestemmingsplan), dat op 24 april 2013 in werking is getreden. Tussen partijen is niet in geschil dat short stay-gebruik van het appartement [straat] 183H in strijd is met de geldende bestemming, nu in artikel 6.5.6 van de planvoorschriften bij dat bestemmingsplan expliciet is vermeld dat short stay op deze locatie niet is toegestaan. Voor zover eiser ter zitting heeft betoogd dat short stay-gebruik op grond van het overgangsrecht in het bestemmingsplan zou zijn toegestaan, volgt de rechtbank eiser hierin niet. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
5.2.
In artikel 32.4 van de bij het bestemmingsplan behorende planvoorschriften is bepaald dat het gebruik van grond en bouwwerken, dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. In artikel 32.7 van de planvoorschriften is bepaald dat artikel 32.4 niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan.
5.3.
Indien eiser het bewuste appartement al ten tijde van het tot 24 april 2013 geldende bestemmingsplan “Jordaan 1999” voor short stay-doeleinden gebruikte, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het overgangsrecht van het bestemmingsplan in dit geval geen bescherming biedt. Niet in geschil is dat onder het oude bestemmingsplan de gronden op deze locatie waren bestemd voor ‘woningen’. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat, nu het begrip ‘woningen’ niet was gedefinieerd in het oude bestemmingsplan, in de lijn van de jurisprudentie van de Afdeling wordt aangesloten bij het normale spraakgebruik. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit - terecht - aangegeven dat uit de uitspraken van de Afdeling van 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7589, en 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633, volgt dat een vorm van verblijf niet kan worden aangemerkt als gebruik als woning, indien daaraan voldoende duurzaamheid ontbreekt. Niet in geschil is dat short stay-gebruik ziet op kortstondig gebruik. Dat kortstondige gebruik is volgens verweerder (eveneens) in strijd met het oude bestemmingsplan, omdat voldoende duurzaamheid ontbreekt. De rechtbank ziet geen aanleiding dit standpunt van verweerder voor onjuist te houden. Eiser heeft dit, in het bestreden besluit verwoorde, standpunt van verweerder ook niet, althans niet gemotiveerd, bestreden.
6.1.
Eiser heeft verder aangevoerd dat de aangevraagde omgevingsvergunning ruimtelijk gezien acceptabel is. Op de begane grond is bijvoorbeeld ook horecamatig gebruik toegestaan, zodat niet valt in te zien waarom short stay-gebruik van dit appartement in ruimtelijk opzicht niet mogelijk zou zijn. Verder heeft eiser aangevoerd dat zijn aanvraag om een omgevingsvergunning ziet op short stay-gebruik, zodat verweerder ten onrechte bij zijn beoordeling heeft betrokken dat het appartement hotelmatig zal worden gebruikt. Bovendien is de vrees van verweerder dat het appartement hotelmatig zal worden gebruikt onterecht, omdat er geen enkele intentie bestaat om het bewuste appartement aan toeristen te verhuren. Verder heeft eiser aangevoerd dat de klachten van omwonenden over overlast niet zijn geverifieerd. Indien al sprake was van overlast, is niet aangetoond dat die overlast is veroorzaakt door bewoners van de appartementen [straat] 183-1 en 183-2. Voorts heeft eiser aangevoerd dat verweerder ter voorkoming van eventuele overlast voorschriften aan de omgevingsvergunning had kunnen verbinden, zoals bijvoorbeeld een maximum aantal van vier bedden in het appartement.
6.2.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit geweigerd om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 2:12, eerste lid, onder a, ten tweede, van de Wabo in samenhang met artikel 4, negende lid, van het Bor af te wijken van het bestemmingsplan.
6.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan en moet de rechter het gebruik van die bevoegdheid terughoudend toetsen, dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3266.
6.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat short stay-gebruik van het appartement [straat] 183H in beginsel in ruimtelijk opzicht aanvaardbaar is, gelet op wat planologisch gezien op deze locatie is toegestaan. Verweerder heeft daarover in het bestreden besluit overwogen dat ter plaatse, op grond van de geldende bestemming Gemengd-1, onder meer het gebruik ten behoeve van kantoor- en galeriedoeleinden, detailhandel en consumentverzorgende dienstverlening, beide met ondersteunende horeca, mogelijk is. Daarom valt niet in te zien waarom in ruimtelijke zin zou moeten worden gesproken van een onevenredige aantasting van de reeds toegestane functiemenging in dit gebied, aldus verweerder in het bestreden besluit.
6.5.
Verweerder heeft niettemin geweigerd om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat de verwachting is dat eiser het appartement [straat] 183H niet voor short stay-doeleinden, maar voor toeristische verhuur zal gebruiken. Dit heeft een negatieve invloed op de woon- en leefsituatie. Uit de geconstateerde meldingen en feiten blijkt dat de appartementen [straat] 183-1 en 183-2 door eiser (voornamelijk) aan groepen toeristen worden verhuurd en niet, zoals de bedoeling van short stay is, aan expats die er voor een aantal maanden woonachtig zijn. De verhuur aan toeristen leidt tot overlast voor omwonenden, waardoor de leefsituatie in de omgeving van het pand op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed indien aan het gebied nog een short stay-appartement wordt toegevoegd, aldus verweerder.
6.6.
In artikel 1.56 van de bij het bestemmingsplan behorende planvoorschriften is short stay gedefinieerd als: het structureel aanbieden van een zelfstandige woning voor tijdelijke bewoning aan een huishouden voor een aaneensluitende periode van tenminste een (1) week en maximaal zes (6) maanden. Voor het overige wordt de woning als woonruimte gebruikt. Uit deze definitie noch uit de overige planvoorschriften van het bestemmingsplan of het beleid dat verweerder ten aanzien van gebruik als short stay hanteert, blijkt dat het bij short stay niet is toegestaan om een woning (ook) te verhuren aan toeristen. Enkel vereist is dat de verhuur voor een minimum aantal nachten plaatsvindt en dat die verhuur niet langer duurt dan zes maanden. Er staat dus geen regelgeving in de weg aan de mogelijkheid van eiser om de appartementen aan de [straat] 183-1 en 183-2 te verhuren aan toeristen, zolang maar voldaan is aan de voorschriften met betrekking tot het gebruik als short-stay. Dit is namens verweerder ter zitting ook erkend. Verweerder heeft eiser in het bestreden besluit dan ook niet kunnen tegenwerpen dat hij beide hiervoor genoemde appartementen verhuurt in het kader van toeristische doeleinden wat leidt tot overlast, en dat deze wijze van verhuur in strijd is met het bestemmingsplan, het hotelbeleid en de verleende short-stay vergunningen. Hieruit volgt dat verweerder eiser dus ook niet heeft kunnen tegenwerpen dat de verwachting bestaat dat eiser het appartement aan de [straat] 183H op dezelfde wijze zal exploiteren. Voor zover verweerder ter zitting nog een onderscheid heeft gemaakt tussen het hotel/pensionbeleid, wat naar zijn aard ziet op kortdurend verblijf, en het short stay-beleid, dat ziet op een verblijf van tenminste zeven nachten, stelt de rechtbank vast dat verweerder dit onderscheid niet heeft gemaakt in het bestreden besluit. Bovendien neemt dat gestelde onderscheid niet weg dat uit de planvoorschriften en verweerders beleid met betrekking tot short-stay niet blijkt dat het daarin enkel gaat om verhuur aan (buitenlandse) werknemers.
6.7.
Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat de verhuur van de appartementen op de eerste en tweede etage door eiser aan toeristen tot overlast voor omwonenden leidt, overweegt de rechtbank dat uit de stukken niet blijkt dat eiser (uitsluitend) aan toeristen verhuurt. Zo is in het controleverslag van
12 september 2013 door de toezichthouder aangegeven dat toeristen in het appartement aan de [straat] 183-1 zijn aangetroffen. In datzelfde verslag is echter ook vermeld dat de appartementen zijn geboekt door het bedrijf waarvoor de aangetroffen personen werken. Niet duidelijk is dus of toen sprake is geweest van verhuur aan toeristen of aan werknemers. Ook uit de overige stukken blijkt niet dat (enkel) sprake is geweest van verhuur aan toeristen. Overigens heeft verweerder niet concreet kunnen maken waarom de overlast van huurders die met uitsluitend toeristische intenties in de woning verblijven per definitie tot meer overlast leidt dan van een werknemers die vanwege (deels) werk-gerelateerde bezigheden de woning huren. Verweerder koppelt hierdoor immers de overlast aan het type huurder en niet aan de duur van het verblijf.
6.8.
Op grond van de hiervoor gegeven overwegingen is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank zal het beroep dan ook gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Nu dit motiveringsgebrek in beroep niet is geheeld, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. Ook zal de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien. De beslissing om een omgevingsvergunning te verlenen en daarbij af te wijken van het bestemmingsplan is immers een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Daarbij zal een afweging van de belangen van de belanghebbenden, waaronder de omwonenden, moeten plaatsvinden. De rechtbank ziet ten slotte evenmin aanleiding om verweerder via de zogeheten bestuurlijke lus de gelegenheid te bieden het gebrek te herstellen nu de aard van de zaak zich daar niet voor leent. Immers, indien verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaar en daarin alsnog de gevraagde omgevingsvergunning wordt verleend, zal dit consequenties kunnen hebben voor derden, die niet eerder gehouden waren daartegen op te komen. Gelet hierop zal de rechtbank verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen binnen een door de rechtbank te bepalen termijn, met inachtneming van deze uitspraak.
7. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht aan hem vergoedt.
8. De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 980,- (2 punten x factor 1 x € 490,-) als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen zes weken na deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.M. Hamer, voorzitter, en mrs. P.H.A. Knol en
S.E. Reichert, leden, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2015.
de griffier,
de rechter,
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.