Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/171
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2015 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “ Organisatiebureau Neverita Events & Funmarkets B.V. ”, handelend onder de naam “ IJ-Hallen ”,gevestigd te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. L.C.A.C. Hoogewerf),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Docter).
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2013 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiseres een evenementenvergunning verleend voor het organiseren van het evenement “ Gigantische vlooienmarkt IJ-hallen ” op de NDSM-werf op [datum] 2013.
Bij besluit van 30 mei 2013 (het primaire besluit II) heeft verweerder een evenementenvergunning verleend voor het organiseren van het evenement “ Gigantische vlooienmarkt IJ-hallen ” op de NDSM-werf op [datum] 2013.
Bij besluit van 24 juni 2013 (het primaire besluit III) heeft verweerder een evenementenvergunning verleend voor het organiseren van het evenement “ Gigantische vlooienmarkt IJ-hallen ” op de NDSM-werf op [datum] 2013.
Bij besluit, verzonden op 1 december 2014 (het bestreden besluit), heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 13 november 2014, de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2013. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Tevens was namens eiseres aanwezig de heer [betrokkene] , directeur van eiseres en de heer [betrokkene] , werkzaam voor eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Bij de primaire besluiten zijn aan eiseres evenementenvergunningen verleend. Aan al deze vergunningen is het volgende voorschrift verbonden: “U maakt met het GVB pontverkeer een afspraak over de inzet van een extra pont (IJ-veer 50 serie capaciteit 240 personen) op beide dagen van 10.00 tot 18.00 uur”.
2.1.
Artikel 2.40, eerste lid van Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (de APV)
bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van de burgemeester een evenement te houden.
2.2.
Artikel 2.43, aanhef en onder a, van de APV bepaalt dat de burgemeester de vergunning kan weigeren als naar zijn oordeel het evenement gevaar oplevert voor de openbare orde, de gezondheid, de veiligheid, de brandveiligheid of voor het ontstaan van wanordelijkheden.
2.3.
Op grond van artikel 2.44, eerste lid, van de APV kan de burgemeester aan de vergunning bedoeld in artikel 2.40, eerste lid voorschriften en beperkingen verbinden ter bescherming van de in artikel 2.43 genoemde belangen.
2.4.
Op grond van artikel 2.47, eerste lid, van de APV is het verboden zonder vergunning van de burgemeester in een gebouw of vaartuig een voor publiek toegankelijk evenement te houden of te laten houden. Op grond van het vijfde lid van genoemd artikel zijn artikel 2.43 en 2.44 van overeenkomstige toepassing.
3.1.
De rechtbank toetst allereerst ambtshalve of eiseres procesbelang heeft bij het beroep. De onderhavige drie vergunningen zijn afgegeven voor het houden van een vlooienmarkt in de weekeinden van respectievelijk [datum] 2013, [datum] 2013 en [datum] 2013, en zijn derhalve al in het verleden geëffectueerd. De vlooienmarkt is evenwel een maandelijks (nog immer) terugkerend evenement, waarbij verweerder steeds het ook hier aan de orde zijnde voorschrift aan de vergunning verbindt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft eiseres door de herhaling in de toekomst, belang bij de beoordeling van haar beroep, ook al kan deze beoordeling de onderhavige vlooienmarkten niet meer raken. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt voorts dat een procesbelang nog kan zijn gelegen in het verkrijgen van een veroordeling tot vergoeding van schade. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij schade heeft geleden door de besluitvorming van verweerder. Ook daarom heeft eiseres belang bij de beoordeling van haar beroep.
3.2.
De rechtbank stelt vast dat eiseres alleen opkomt tegen het onder 1 weergegeven voorschrift, dat door verweerder is verbonden aan de evenementenvergunningen.
3.3.
De rechtbank overweegt dat aan de vergunningen voor de maandelijkse markten na de onderhavigen, steeds hetzelfde voorschrift is verbonden. Eiseres heeft hiertegen steeds bezwaar gemaakt. Partijen hebben de beslissing in die zaken in onderling overleg aangehouden, totdat de rechtbank in onderhavige zaak heeft beslist. Eiseres heeft bij haar beroep onder meer stukken overgelegd die zien op de periode ná de onderhavige markten. De rechtbank wijst er op dat haar beoordeling is beperkt tot de onderhavige drie vergunningen. Voor zover partijen verwijzen naar stukken en informatie die ziet op andere periodes wordt dit dan ook enkel bij de besluitvorming betrokken voor zover het relevant is voor de beoordeling van deze drie vergunningen.
3.4.
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder niet bevoegd was het voornoemd voorschrift aan de evenementenvergunning te verbinden. De rechtbank zal in dit kader eerst beoordelen of het aan de evenementenvergunningen verbonden voorschrift strekt tot bescherming van het belang van de openbare orde. Uit het hierboven weergegeven wettelijk kader volgt immers dat verweerder enkel bevoegdheid toekomt tot het verbinden van voorschriften aan een evenementenvergunning, als dat is ter bescherming van een of meer van de in artikel 2.43 van de APV genoemde belangen, zoals het belang van de openbare orde. Dit is het belang dat verweerder aan het voorschrift ten grondslag heeft gelegd. Het betreft hier een discretionaire bevoegdheid waarbij aan verweerder een ruime mate van beoordelingsvrijheid toekomt.
3.5.
Verweerder heeft ter onderbouwing van het standpunt dat het voorschrift strekt tot bescherming van het belang van de openbare orde gewezen op de volgende feiten en omstandigheden.
3.6.
De heer [belanghebbende] ( [belanghebbende] ) van het Gemeentelijk Vervoersbedrijf (het GVB) heeft per e-mail van 13 maart 2013 aan mevrouw [betrokkene verweerder] ( [betrokkene verweerder] ), werkzaam voor verweerder, onder meer gemeld dat in het eerste weekend van maart 2013 de aan- en afvoer van bezoekers van de vlooienmarkt met de pont chaotisch en niet zonder veiligheidsrisico’s is verlopen. De (door eiseres ingezette) begeleiders waren volgens [belanghebbende] weliswaar in staat om bij aankomst van de pont de afloop ordelijk te laten verlopen, maar niet in staat om de massa die vervolgens de pont op wilde gaan in goede banen te leiden, omdat de aantallen daarvoor te groot waren. Daardoor is de pont regelmatig met bijna het dubbele aantal passagiers vertrokken, hetgeen levensgevaarlijke risico’s met zich mee brengt, aldus [belanghebbende] van het GVB aan verweerder.
3.7.
Het GVB heeft voorts in de periode van maart tot en met juni 2013 het aantal passagiers geteld op de pont van Amsterdam centraal station naar de NDSM-werf en omgekeerd. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit die beschikbare cijfers over die periode genoegzaam blijkt dat in de weekeinden waarin eiseres de vlooienmarkt houdt zich een significante stijging van het aantal passagiers voordoet, in vergelijking tot de weekeinden waarin dit niet het geval is.
3.8.
Gelet op bovengenoemde melding door het GVB en de uitkomsten van de tellingen van de passagiers van maart tot en met juni 2013, kon naar het oordeel van de rechtbank door verweerder worden aangenomen dat er ten tijde van de onderhavige vlooienmarkten sprake was van een oorzakelijk verband tussen de overbelasting van het pontvervoer en de toestroom van mensen naar de vlooienmarkt, en dat dit gevaren voor de openbare orde opleverde. Verweerder was dan ook bevoegd om ter voorkoming van de overbelasting van het pontverkeer, ter bescherming van het belang van de openbare orde, een voorschrift aan de betreffende evenementenvergunningen te verbinden.
3.9.
De omstandigheid dat het hier gaat om een uit de openbare middelen te bekostigen openbare voorziening, brengt geen beperkingen in deze bevoegdheid van verweerder. Evenmin is de rechtbank gebleken dat, zoals eiseres heeft betoogd, sprake is van misbruik van bevoegdheid door verweerder, omdat verweerder feitelijk de eigen beleidsdoeleinden ter zake van infrastructuur zou willen realiseren. Uit hetgeen in het voorgaande is overwogen blijkt genoegzaam dat het voorschrift strekt tot bescherming van het belang van de openbare orde en dat de bevoegdheid van verweerder daartoe kan worden ontleend aan artikel 2.43 van de APV.
3.10.
De rechtbank zal vervolgens de beroepsgronden van eiseres tegen de door partijen gegeven feitelijke invulling van het voorschrift beoordelen. Daarbij zij het volgende opgemerkt. Niet in geschil is dat de feitelijke invulling van het voorschrift heeft behelsd dat eiseres de inzet van een extra pont moest betalen op de dagen dat de vlooienmarkt werd gehouden. De letterlijke tekst van het voorschrift houdt deze verplichting niet per se in, want gebiedt tot ‘het maken van een afspraak’ met het GVB over de inzet van een extra pont. Uit de toelichting van partijen ter zitting is de rechtbank gebleken dat voor partijen helder was dat, bij gebreke aan een ander resultaat uit het overleg tussen eiseres en het GVB, eiseres de kosten van een extra pont op zich zou dienen te nemen en dat de vergunning anders zou worden geweigerd. Partijen wensen met name een uitspraak of deze feitelijke invulling de rechterlijke toets kan doorstaan.
Nu het hier gaat om het uitoefenen van een publiekrechtelijke bevoegdheid door verweerder, waarbij het belang van de rechtszekerheid een grote betekenis toekomt en gezien de gezamenlijke uitleg van partijen aan het voorschrift, leest de rechtbank het bestreden voorschrift aldus dat de hierboven verwoorde feitelijke invulling van partijen daarin ligt besloten. Deze feitelijke invulling is dan ook onderwerp van de beoordeling van de rechtbank.
3.11.
Eiseres heeft betoogd dat het niet evenredig is aan het door verweerder beoogde doel, dat zij de volledige kosten van een extra pont betaalt. Verweerder stelt dat, nu andersoortige afspraken tussen eiseres en het GVB zijn uitgebleven, er geen andere mogelijkheid meer overbleef dan de bekostiging van een extra pont door eiseres, en dat dit is gelegitimeerd door de regelgeving van verweerder. Verweerder acht het voorschrift daarom evenredig.
3.12.
Verweerder heeft hiertoe in het bestreden besluit verwezen naar de toelichting bij artikel 2.44 van de APV. Deze geeft aan dat het in het algemeen mogelijk is om middels een vergunningvoorschrift financiële voorwaarden aan een vergunning te verbinden, mits deze het belang dienen waarvoor de vergunning-eis geldt en de wet geen andere methoden voorschrijft om het beoogde resultaat te bereiken. De toelichting bij artikel 2.43 van de APV geeft aan dat naarmate een evenement een meer commercieel karakter krijgt, het minder vanzelfsprekend is dat voor het evenement (gratis) overheidsdiensten worden verleend, zoals het reinigen van de weg na afloop. Bij evenementen die een meer algemeen belang vertegenwoordigen, zoals herdenkingen, kan de afweging anders liggen.
Verweerder heeft voorts verwezen naar de ‘Handreiking veiligheid evenementen’ (de handreiking), waarin staat vermeld dat de primaire verantwoordelijkheid ligt bij de organisator en dat de organisator eerstverantwoordelijk is voor een veilig en ordelijk verloop van het evenement, uiteraard met de inachtneming van de wettelijke verantwoordelijkheden van de burgemeester op het gebied van de openbare orde en veiligheid. Dat betekent – zo is vermeld in de handreiking – onder meer dat de organisator moet instaan voor de veiligheid en gezondheid van de bezoekers, de toestroom van de bezoekers goed moet regelen, en de overlast zoveel mogelijk moet beperken. Verweerder hanteert verder het ‘Draaiboek Evenementen’, waarin eveneens is neergelegd dat de gemeentelijke kosten die aan een evenement zijn verbonden aan de organisator van een evenement worden doorberekend (paragraaf 9.3).
3.13.
De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat verweerder het beleid hanteert dat de organisator van een evenement in beginsel betaalt voor de publieke kosten die voortvloeien uit het instaan voor de veiligheid en gezondheid van de bezoekers en hun toestroom naar het evenement. De rechtbank acht dit niet onredelijk.
3.14.
Het beleid van verweerder laat evenwel onverlet dat de nadelige gevolgen voor eiseres van het voorschrift niet onevenredig mogen zijn aan het doel van verweerder om de openbare orde te beschermen. Eiseres heeft in dit opzicht gesteld dat in haar visie het overleg met het GVB nog gaande was op het moment dat de gemeente aangaf dat het overleg zonder resultaat was beëindigd. In haar optiek, zoals toegelicht ter zitting, is niet gebleken dat er geen sprake is van andere mogelijke oplossingen, zoals bijvoorbeeld deling van de kosten. Zij heeft tevens aangevoerd dat met de door haar betaalde inzet van een extra pont de passagierscapaciteit tussen 10.00 en 18.00 uur verdubbelt, terwijl de vlooienmarkt lang niet een dubbele capaciteitsinzet vereist. Hierdoor betaalt zij voor een groot deel van de passagiers de overtocht, terwijl dat geen klanten van de vlooienmarkt zijn, aldus eiseres. Reeds in bezwaar heeft eiseres aangevoerd dat de inzet van een extra pont onevenredig is. In het bestreden besluit, noch nadien, is daar door verweerder op gereageerd. Verweerder heeft ook ter zitting geen toelichting kunnen geven hierover en over de inhoud van het overleg. Voor de rechtbank is hierdoor onduidelijk gebleven of er nog andere resultaten denkbaar waren dan de huidige feitelijke oplossing, en of de toestroom van bezoekers door het organiseren van vlooienmarkten dusdanig hoog is dat dit rechtvaardigt dat de kosten van de inzet van een extra pont geheel door eiseres betaald worden. Het bestreden besluit lijdt voor zover aan een motiveringsgebrek.
3.15.
Eiseres doet voorts een beroep op het gelijkheidsbeginsel en wijst in dit verband op andere ondernemers op het NDSM-terrein en in het centrum van Amsterdam, die geen bijdrage voor de pont hoeven te betalen, maar wel een deel van de passagiersstroom genereren. De rechtbank overweegt dat de ondernemers waar eiseres op doelt met name het dagelijkse winkel- en horeca-aanbod betreffen. Deze ondernemers onderscheiden zich van eiseres doordat het geen organisatoren zijn van evenementen, zodat reeds om die reden geen sprake is van gelijke gevallen. De rechtbank acht het door verweerder gemaakte onderscheid tussen de organisatoren van evenementen en ondernemers die deel uitmaken van het dagelijkse winkel- en horeca-aanbod, niet ongerechtvaardigd, gelet op de piekbelasting die van evenementen uitgaat. Verweerder heeft voorts onweersproken gesteld dat in het verleden vaak is gebleken dat evenementen op de NDSM-werf hebben geleid tot extreme drukte op de reguliere veren en dat het voorschrift dat aan eiseres is opgelegd bij alle grote evenementen op genoemd terrein in de evenementenvergunning wordt opgenomen. Niet gebleken is dat verweerder in dergelijke gevallen anders heeft gehandeld dan zij heeft gedaan ten aanzien van eiseres. Gelet hierop faalt het beroep op het gelijkheidsbeginsel. Het standpunt van eiseres dat verweerder onterecht onderscheid maakt tussen personen die de pont gebruiken als eiseres een markt organiseert en personen die dat doen op andere momenten (om gebruik te maken van diverse voorzieningen in Amsterdam Noord ), miskent dat verweerder niet zozeer onderscheid maakt tussen passagiers, doch tussen ondernemers, welk onderscheid als hierboven reeds beschreven gerechtvaardigd wordt geacht.
3.16.
Ten slotte heeft eiseres verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM). Volgens eiseres is in de bestuurlijke fase sprake van overschrijding van deze termijn.
3.17.
De rechtbank wijst dit verzoek af, omdat de redelijke termijn in dit geval niet is overschreden. Tegen het primaire besluit I, van 26 april 2013 is bij bezwaarschrift van 6 juni 2013 bezwaar gemaakt. Dit bezwaarschrift is (tevens) per fax verzonden aan verweerder, zodat de rechtbank er vanuit gaat dat het op dezelfde dag bij verweerder is binnengekomen. Dit betekent dat de redelijke termijn aanvangt op 6 juni 2013. De rechtbank doet uitspraak op 7 september 2015. De Afdeling heeft in een uitspraak van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188, r.o. 4.5) bepaald dat in die gevallen waarin het primaire besluit van vóór 1 februari 2014 dateert en geen sprake is van een punitieve sanctie, zoals hier het geval is, de redelijke termijn pas is overschreden nadat de bezwaar- en beroepsprocedure meer dan drie jaar hebben geduurd. Daarvan is in dit geval geen sprake. Aangezien de primaire besluiten II en III van latere datum zijn, geldt voor de bezwaar- en beroepsprocedure die zijn gericht tegen die besluiten evenmin dat de redelijke termijn is overschreden.
3.18.
Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 3.14 is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het motiveringsbeginsel zoals neergelegd in de artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
3.19.
Het beroep is gegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan verweerder is om nader te motiveren of het verbinden van het voorschrift aan de evenementenvergunningen, in die zin dat eiseres de extra pontinzet geheel dient te betalen, bij afweging van de daarbij betrokken belangen, evenredig is te achten. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
3.20.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
3.21.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Nu in de bezwaarfase sprake is van samenhangende zaken stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand de vergoeding vast op € 1.960,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.960,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. T.L. Fernig-Rocour en mr. A.D. Belcheva, leden, in aanwezigheid van mr. E.M. de Buur, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 september 2015.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 september 2015.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.