Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 13/5823 en AMS 14/54
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 april 2015 in de zaak tussen
[naam], te Amsterdam, eiseres,
(gemachtigde mr. drs. J.J.O. Zandt),
en
het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) (namens de minister van Veiligheid en Justitie), verweerder,
(gemachtigde mr. J. den Dull).
Procesverloop
Eiseres heeft naar aanleiding van een aantal verkeersboetes op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) bij brieven van 14 december 2012 (procedure 1) en 15 maart 2013 (procedure 2) met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om toezending van: (1) het actuele zaakoverzicht van deze Wahv-beschikking; (2) het brondocument dat aan de Wahv-beschikking ten grondslag ligt; en (3) een verifieerbare cijfermatige en juridische onderbouwing van de in rekening gebrachte administratiekosten waaruit onder meer blijkt dat die kosten inderdaad zijn gemaakt en op de juiste hoogte zijn bepaald. Daarnaast heeft eiseres in deze brief nog 25 andere verzoeken om informatie bij verweerder ingediend en vraagt zij om op elk verzoek een afzonderlijk en volledig besluit te nemen.
Procedure 1: beroep tegen het besluit van 27 augustus 2013 (zaaknummer AMS 13/5823)
Bij brief van 10 januari 2013 heeft verweerder medegedeeld dat de termijn van afdoening van het Wob-verzoek van 14 december 2012 met 4 weken wordt verlengd en dat de verzoeken 4 t/m 28 worden doorgezonden naar de betrokken opsporingsinstantie.
Op 11 januari 2013 stelt eiseres verweerder in gebreke, omdat niet tijdig is beslist op de verzoeken, gevolgd door een brief op 15 januari 2013 dat de mededeling van verweerder tot verlenging van de verdagingstermijn te laat is verzonden. Ook vraagt eiseres om toezending van de brief waarmee verweerder de verzoeken 4 t/m 8 heeft doorgestuurd, voor zover nodig opnieuw met een beroep op de Wob.
Bij besluit van 12 februari 2013 (het primaire besluit 1) heeft verweerder het door eiseres bij brief van 14 december 2012 gevraagde zaakoverzicht met betrekking tot de Wahv-beschikking openbaar gemaakt. Verweerder kan niet overgaan tot openbaarmaking van het brondocument dat aan de Wahv-beschikking ten grondslag ligt omdat hij daar niet over beschikt. Verder heeft verweerder aangegeven dat de gevraagde verifieerbare cijfermatige en juridische onderbouwing van de in rekening gebrachte administratiekosten reeds openbaar zijn gemaakt, enerzijds in de Regeling vaststelling administratiekosten 2012 en anderzijds op de website van het CJIB. Verweerder stelt dat het verzoek daarmee buiten het bereik van de Wob valt.
Dezelfde dag, 12 februari 2013, stelt eiseres verweerder in gebreke omdat niet de doorzendbrief naar de betrokken opsporingsinstantie is ontvangen (waar eiseres bij brief van 15 januari 2013 om heeft verzocht).
Op 28 maart 2013 maakt eiseres bezwaar tegen het primaire besluit 1 omdat een cijfermatige onderbouwing van de administratiekosten niet is gegeven. Op 9 april 2013 stuurt eiseres een brief naar verweerder met het verzoek om de volgens eiseres verbeurde dwangsommen te betalen.
Bij besluit van 17 april 2013 (het primaire besluit 2) deelt verweerder mee dat de door eiseres in de brief van 15 januari 2013 gevraagde informatie niet wordt opgevat als een verzoek op grond van de Wob. De gevraagde informatie moet op grond van artikel 1, onder a, van de Wob zijn neergelegd in een document. Nu het Wob-verzoek van eiseres van 14 december 2012 (althans de onderdelen 4 tot en met 28) zonder begeleidend schrijven is doorgezonden aan de KLPD, beschikt verweerder niet over een dergelijk document.
Op 29 mei 2013 maakt eiseres bezwaar tegen het primaire besluit 2. De verzochte brief, het “zonder begeleidend schrijven” aan de KLPD, heeft eiseres inmiddels ontvangen van het KLPD. Inhoudelijk heeft eiseres dus geen belang meer bij dit Wob-verzoek, maar eiseres maakt wel aanspraak op de terzake verbeurde dwangsommen vanwege het te laat beslissen op dit verzoek.
Op 10 juli 2013 stelt eiseres verweerder in gebreke in verband met het achterwege blijven van een beslissing op bezwaar tegen het primaire besluit 2, betreffende het vaststellen van dwangsommen.
Op 15 juli 2013 verzoekt eiseres verweerder om verbeurde dwangsommen wegens het
het uitblijven van een tijdige beslissing op bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2013 vast te stellen. Hiertoe had eiseres verweerder op 17 mei 2013 in gebreke gesteld.
Bij besluit van 27 augustus 2013 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 ongegrond en tegen het primaire besluit 2 niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt dat de gevraagde informatie toereikend is verstrekt. Dwangsommen zijn niet aan de orde omdat tijdig is beslist.
Procedure 2: beroep tegen het besluit van 22 november 2013 (zaaknummer AMS 14/54)
Bij besluit van 2 mei 2013 (het primaire besluit 3) heeft verweerder de door eiseres bij brief van 15 maart 2013 verzochte informatie gedeeltelijk toegewezen (het verstrekken van een zaakoverzicht) en heeft verweerder gemeld dat voor het verkrijgen van deze informatie geen Wob-verzoek nodig is. Voor wat betreft het verzoek om informatie over de administratiekosten wordt verwezen naar de website van het CJIB en regelgeving en stelt verweerder dat dit verzoek buiten de reikwijdte van de Wob valt. De overige vragen heeft verweerder op 27 mei 2013 doorgezonden naar de politie.
Hiertegen heeft eiseres op 12 juni 2013 bezwaar gemaakt omdat een cijfermatige onderbouwing van de administratiekosten niet is gegeven. Daarnaast heeft verweerder volgens eiseres niet tijdig op de verzoeken beslist waardoor dwangsommen zijn verbeurd. De verzoeken zijn ook te laat doorgestuurd naar de politie, waardoor ook daar sprake is van verbeurde dwangsommen. De gemachtigde van eiseres vraagt om het verschuldigde bedrag op zijn derdenrekening bij te schijven.
Bij besluit van 22 november 2013 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 3 gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder verschaft informatie over de inning van de administratiekosten in het kader van de Wahv. Verweerder stelt dat de gemachtigde al in andere procedures uitleg heeft gehad over de daadwerkelijk gemaakte administratiekosten en dat hij nogmaals voor een bezoek aan het CJIB wordt uitgenodigd. Er is informatie over de administatiekosten beschikbaar op de website van de rijksoverheid en de hoogte van het bedrag is een politiek besluit dat bij wet in vastgelegd en dus is te raadplegen. Voor wat betreft de dwangsommen stelt verweerder dat het aan het eigen handelen van eiseres, namelijk het vermelden van een verkeerd CJIB-nummer in haar bezwaarschrift, te wijten is dat het Wob-verzoek pas later in behandeling is genomen. De ingebrekestelling is prematuur en er zijn geen dwangsommen verschuldigd.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 maart 2015, waar de beroepen met zaaknummers AMS 13/5823 en AMS 14/54 gevoegd zijn behandeld.
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerder is tevens verschenen mr. G. van der Meer.
Overwegingen
1. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder gemotiveerd betoogd dat het beroep van eiseres in beide zaken niet-ontvankelijk moet worden verklaard vanwege misbruik van recht. (De gemachtigde van) eiseres heeft deze stelling ter zitting weersproken en stelt dat, al hoewel zij bij haar verzoek op grond van de Wob geen belang hoeft te stellen, dat belang er wel degelijk is, namelijk het verkrijgen van inzage in de werkwijze van het CJIB en dat de gevraagde informatie in het kader van een Mulder-beroep niet (spoedig en volledig) wordt verstrekt.
2. De wettelijke grondslag voor het niet-ontvankelijk verklaren van een beroep wegens misbruik van recht volgt uit artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (BW), zoals ook blijkt uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4129). Op grond van deze artikelen kan de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Ingevolge het tweede lid van artikel 13 BW Pro kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
3. Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 volgt ook dat voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zwaarwegende gronden zijn vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt te meer indien het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de – soms zeer verstrekkende – bevoegdheden waarover de overheid beschikt en die een burger in de regel niet heeft. In het licht daarvan en gelet op artikel 13, tweede lid, van Boek 3 van het BW en de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AL6396) zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Zoals volgt uit de uitspraak van 21 juli 2003, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
4. Ter beoordeling van de vraag of in dit geval het beroep wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
5. Ter onderbouwing van het standpunt dat sprake is van misbruik van recht stelt verweerder dat (de gemachtigde van) eiseres herhaaldelijk op dezelfde wijze Wob-verzoeken heeft ingediend waarbij het uiteindelijke doel niet was het openbaar maken van informatie, maar het innen van verbeurde dwangsommen. De informatie die (de gemachtigde van) eiseres in deze zaken verzoekt betreft informatie over administratiekosten. Deze informatie heeft (de gemachtigde van) eiseres reeds in haar bezit in het kader van andere zaken en deze informatie behoeft ook niet openbaar gemaakt te worden omdat deze informatie al op diverse wijzen is gepubliceerd en aldus bekend is gemaakt en dus niet via Wob-verzoeken verkregen hoeft te worden. Van deze gemachtigde lopen inmiddels vele juridische procedures waarbij het om soortgelijke verzoeken gaat en waarbij het hem uiteindelijk om de dwangsommen is te doen, aldus verweerder.
6. De rechtbank gaat ervan uit dat de gemachtigde van eiseres er, als ervaren en professionele rechtsbijstandverlener, bewust voor heeft gekozen om de informatieverzoeken op de Wob te baseren in plaats van de verzoeken om relevante stukken op grond van de Wahv of artikel 7:18, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te doen. Dit is ook door de gemachtigde erkend, die immers stelt dat hem gebleken is dat de gevraagde informatie in het kader van een Mulder-beroep niet (spoedig of volledig) wordt verstrekt. Dat dit de achterliggende reden is om een Wob-verzoek te doen ligt echter, gezien het procesgedrag van de gemachtigde, niet voor de hand om de volgende redenen.
7. In de brieven van 14 december 2012 en 15 maart 2013 heeft (de gemachtigde van) eiseres 28 informatieverzoeken aan verweerder toegestuurd en verweerder uitdrukkelijk verzocht om op elk verzoek een afzonderlijk een volledig besluit te nemen. Daarbij valt op dat de gemachtigde deze 28 informatieverzoeken steeds naar het CJIB stuurt, terwijl hij -als ervaren en professionele rechtsbijstandverlener- er van op de hoogte is dat het CJIB niet in het bezit is van het overgrote deel van de door eiseres gevraagde documenten. Het vragen om afzonderlijke besluiten op elk van de 28 verzoeken, alsmede het versturen van al deze verzoeken naar het CJIB, die deze verzoeken dan weer moet doorzenden naar de bevoegde overheidsinstantie, frustreert en vertraagt het (tijdige) besluitvormingsproces.
8. Daar komt bij dat (de gemachtigde van) eiseres steeds verzoekt om verstrekking van informatie die reeds bekend is bij haar, te weten een verifieerbare cijfermatige en juridische onderbouwing van de in rekening gebrachte administratiekosten. Verweerder heeft uitvoerig toegelicht dat deze gevraagde informatie reeds openbaar is en heeft daartoe verwezen naar de eigen website, de departementale jaarverslagen van het ministerie van Veiligheid en Justitie en de Regeling vaststelling administratiekosten. Desondanks volhardt de gemachtigde in de stelling dat wat verweerder heeft verstrekt volstrekt onvoldoende is, zonder nader te onderbouwen welke documenten er volgens hem dan niet zijn verstrekt. De accountantsrapportage waar hij naar verwijst, bestaat niet. Desondanks blijft hij erom vragen. Tegelijkertijd blijft hij bij nieuwe verkeersboetes gelijkluidende Wob-verzoeken bij verweerder indienen. Ook ter zitting heeft de gemachtigde niet naar voren gebracht welke informatie, vervat in een document, hij nog van verweerder verwacht en vervalt hij in de niet nader onderbouwde stelling dat er – kort gezegd - meer moet zijn. De rechtbank kan de verzoeken van de gemachtigde dan ook niet anders zien dan een “fishing expedition” waarvoor de Wob niet is bestemd. De stukken waar de gemachtigde om heeft verzocht waren van meet af aan openbaar en dat moet hem ook duidelijk zijn geweest.
9. Uit het procesverloop blijkt dat de gemachtigde van eiseres verweerder standaard in gebreke stelt omdat niet tijdig zou zijn beslist en vervolgens aanspraak meent te maken op verbeurde dwangsommen. Illustrerend voor de handelwijze van de gemachtigde van eiseres is ook de discussie die hij aanzwengelt over de brief waarmee een deel van de door eiseres gedane verzoeken door verweerder naar de bevoegde overheidsinstantie is gestuurd. Daar waar verweerder aangeeft dat er geen begeleidende brief is, omdat het “zonder begeleidend schrijven” is verzonden, entameert (de gemachtigde van) eiseres een nieuw Wob-verzoek om toezending van dit document en vraagt hij om dwangsommen wanneer dit “zonder begeleidend schrijven” te laat boven tafel komt.
10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft (de gemachtigde van) eiseres er zonder enig redelijk doel en zonder praktische noodzaak voor gekozen deze bestuursrechtelijke procedures op te starten. Voor de procedure bij de rechtbank geldt bovendien dat ten tijde van de indiening van de onderhavige beroepen verweerder reeds op de informatieverzoeken danwel bezwaren van eiseres had beslist, zodat van het aansporen van verweerder op een tijdige besluitvorming geen sprake meer kon zijn. Met de onderhavige beroepen tracht (de gemachtigde van) eiseres enkel nog een financieel voordeel te behalen. Dat dit het geval is, bevestigt de gemachtigde overigens ook zelf ter zitting, door herhaaldelijk te stellen dat hij “geen cadeautjes weggeeft”.
11. In acht genomen moet tenslotte nog worden dat eiseres zich heeft laten bijstaan door een gemachtigde die, in zijn hoedanigheid van advocaat, is gebonden aan -onder meer- artikel 46 van Pro de Advocatenwet en zich dient te gedragen op een wijze die een behoorlijk advocaat betaamt. Naar het oordeel van de rechtbank valt het procesgedrag van de gemachtigde van eiseres in de onderhavige beroepen niet onder deze categorie.
12. Voor het hiervoor vermelde procesgedrag kan geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Daarmee zijn de Wob-verzoeken ingediend voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven en is misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen bij de rechtbank, nu dat beroep niet los gezien kan worden van het doel waarmee de Wob-bevoegdheid is aangewend. Deze handelwijze moet aan eiseres worden toegerekend, aangezien de gemachtigde de handelingen namens haar heeft verricht en eiseres hem hiertoe heeft gemachtigd.
13. Aan het voorgaande wordt niet afgedaan doordat de indiener van een Wob-verzoek ingevolge artikel 3, derde lid, van de Wob geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen. Die bepaling laat onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Zoals hiervoor onder 2 is overwogen, kan misbruik van recht zich voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven. Om die reden kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden (zie de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:N:RVS:2014:4129). Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres aangevoerd dat met een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb gebaseerd verzoek de voor het deugdelijk kunnen aanvechten van een verkeersboete benodigde stukken niet allemaal of niet tijdig kunnen worden verkregen. Hiermee is geen verklaring gegeven voor de hiervoor onder 6 tot en met 12 beschreven handelingen die een tijdige besluitvorming konden bemoeilijken. Het aangevoerde doet daarom niet af aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
14. Gelet op het voorgaande, zal de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaren. Voor een proceskostenveroordeling danwel een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.J. Niersman, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2015.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.