ECLI:NL:RBAMS:2014:6955

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 14/443 en AMS 14/514

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 oktober 2014 in de zaak tussen

[naam], te Amsterdam Zuidoost, eiseres

(gemachtigde: C.J. Berendse),

Belastingdienst Toeslagen, verweerder

(gemachtigde: E.N.M. Olijrhook-van Zadelhoff).

Procesverloop

Bij besluit van 3 oktober 2012 (het primaire besluit I) heeft verweerder het aan eiseres toegekende voorschot kinderopvangtoeslag 2011 herzien.

Bij besluit van 26 juli 2013 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 750,-.

Bij besluit van 12 december 2013 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.

Bij besluit van 10 december 2013 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

De zaken zijn ter zitting van 8 september 2014 gevoegd behandeld.

Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich eveneens laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1.1

Bij besluit van 7 mei 2011 heeft verweerder het aan eiseres toegekende voorschot kinderopvangtoeslag ten behoeve van haar twee kinderen voor het jaar 2011 herzien en vastgesteld op € 16.578,-.

1.2

Bij brief van 6 augustus 2012 heeft verweerder eiseres verzocht om voor 27 augustus 2012 een overzicht te sturen van de door haar gemaakte kinderopvangkosten over het jaar 2011.

1.3

Bij brief van 23 augustus 2012 heeft verweerder eiseres verzocht om toezending van nadere informatie om de kinderopvangtoeslag 2011 te kunnen beoordelen. Daarbij is verzocht om een jaaropgave 2011 van de kinderopvanginstelling, betalingsbewijzen dat eiseres de kinderopvanginstelling heeft betaald in 2011, facturen over het jaar 2011 van de kinderopvanginstelling en informatie over de inkomsten van de toeslagpartner van eiseres.

Middels het Antwoordformulier kinderopvangtoeslag 2011, gedagtekend op 23 augustus 2012, heeft eiseres vermeld dat de opvangkosten voor het kind [naam 1] € 11.638,20 en voor het kind [naam 2] eveneens € 11.638,20 bedragen. Tevens heeft eiseres de jaaropgaven over het jaar 2011 van opvanginstelling[bedrijf] aan verweerder toegezonden.

1.4

Bij brief van 3 september 2012 heeft verweerder een herinnering aan eiseres gestuurd omdat zij naar aanleiding van de brief van 23 augustus 2012 nog niet alle gegevens had opgestuurd. Eiseres werd verzocht vóór 17 september 2012 de gevraagde informatie aan verweerder toe te zenden.

1.5

Bij het primaire besluit I, gehandhaafd in bezwaar, heeft verweerder het voorschot kinderopvangtoeslag 2011 herzien en op nihil gesteld.

1.6

Bij brief van 16 oktober 2013 heeft verweerder (opnieuw) verzocht om betalingsbewijzen met betrekking tot de kinderopvang over het jaar 2011 en om getekende contracten tussen eiseres en de kinderopvanginstelling[bedrijf] met betrekking tot het jaar 2011. Bij brief van 12 november 2013 heeft eiseres in reactie daarop twee plaatsingsovereenkomsten overgelegd tussen eiseres en de kinderopvanginstelling[bedrijf].

1.7

Bij het primaire besluit II heeft verweerder eiseres een boete van € 750,- opgelegd omdat eiseres ondanks herhaald verzoek daartoe vóór 17 september 2012 niet alle gegevens heeft overgelegd die nodig zijn om het recht op kinderopvangtoeslag 2011 vast te stellen.

Beoordeling van de geschillen

Herziening en terugvordering

2.1

Op grond van artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wkkp), voor zover hier van belang, heeft een ouder aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten jegens het Rijk indien het betreft kinderopvang in een geregistreerd kindercentrum.

2.2

Op grond van artikel 1.7, eerste lid, van de Wkkp is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van:

a. de draagkracht, en

b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:

1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,

2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en

3º. de soort kinderopvang.

2.3

Op grond van artikel 1.52, eerste lid, van de Wkkp geschiedt kinderopvang op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder en de ouder.

2.4

Op grond van artikel 18, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) verstrekken een belanghebbende, een partner en een medebewoner de Belastingdienst desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.

2.5

Op grond van artikel 26 van de Awir is de belanghebbende indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.

2.6

Op grond van artikel 11, tweede lid, aanhef en onder g, van de Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (de Regeling), voor zover hier van belang, bevat de administratie van een kindercentrum afschriften van alle met ouders overeengekomen schriftelijke overeenkomsten, vermeldende per overeenkomst: de soort kinderopvang waarop de overeenkomst betrekking heeft, de voor die kinderopvang te betalen prijs per uur, naam, geboortedatum en adres van het kind, het aantal uren kinderopvang per jaar en de duur van de overeenkomst.

2.7

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit I op het standpunt gesteld dat eiseres geen recht heeft op kinderopvangtoeslag over het jaar 2011 en dat zij het ontvangen voorschot kinderopvangtoeslag 2011 moet terugbetalen. Verweerder heeft aan het bestreden besluit I ten grondslag gelegd dat, nu geen sprake is van een schriftelijke overeenkomst zoals bedoeld in de Wkkp, eiseres geen recht heeft op kinderopvangtoeslag. Verder heeft eiseres niet aangetoond dat zij kinderopvangkosten heeft gemaakt en heeft zij op grond daarvan evenmin recht op kinderopvangtoeslag.

2.8

Eiseres heeft aangevoerd dat sprake is geweest van geregistreerde kinderopvang, in elk geval gedurende een deel van het jaar. Verder heeft verweerder zich volgens eiseres ten onrechte op het standpunt gesteld dat een schriftelijke overeenkomst ontbreekt. Eiseres heeft bedoelde overeenkomsten met de kinderopvanginstelling overgelegd. Ten slotte heeft eiseres aangevoerd dat zij kosten heeft gemaakt en dat zij jaaropgaven en facturen heeft overgelegd.

2.9

De rechtbank stelt vast dat eiseres het standpunt van verweerder dat de kinderopvanginstelling vanaf 27 januari 2011 niet langer geregistreerd was, onderschrijft. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres verklaard dat het geschil zich beperkt tot de kinderopvangtoeslag over de periode van 1 januari 2011 tot 27 januari 2011. Aan de orde is dan ook de vraag of verweerder over die periode op goede gronden de kinderopvangtoeslag heeft herzien naar nihil en het voorschot kinderopvangtoeslag teruggevorderd. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt als volgt.

2.1

Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in de uitspraak van 22 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:154) bestaat zonder contract dat voldoet aan de voorwaarden genoemd in artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling geen recht op kinderopvangtoeslag. Eiseres heeft in reactie op het verzoek van verweerder van 16 oktober 2013 om toezending van contracten tussen eiseres en de kinderopvanginstelling over het jaar 2011 overeenkomsten met kinderopvanginstelling[bedrijf] overgelegd die zien op het jaar 2010. Verder staat in de contracten onder punt 6.2 dat de kindplaats eindigt in ieder geval automatisch (zonder dat daartoe enige opzegging is vereist) per de datum genoemd in artikel 3.1. In artikel 3.1 staat vermeld “De ouder verkrijgt per 1 september 2010 een kindplaats”
.De overeenkomst wordt dus volgens de overeenkomst beëindigd op de dag dat de ouder een kindplaats verkrijgt, per 1 september 2010. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat er, anders dan eiseres stelt, voor het jaar 2011 geen contract bestaat. Daar komt nog bij dat de overgelegde contracten niet voldoen aan het vereiste dat per overeenkomst de soort kinderopvang waarop de overeenkomst betrekking heeft moet zijn vermeld. De rechtbank komt tot de conclusie dat de overeenkomsten tussen eiseres en de kinderopvanginstelling niet voldoen aan de daaraan gestelde eisen.

2.11

De rechtbank stelt verder vast dat eiseres geen bewijsstukken van daadwerkelijke betalingen in verband met kinderopvangkosten heeft overgelegd. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres de rechtbank verzocht om een nadere termijn om alsnog betaalbewijzen te overleggen omdat hij tevergeefs heeft geprobeerd contact met eiseres op te nemen. De rechtbank overweegt dat eiseres door verweerder herhaaldelijk is verzocht om toezending van betaalbewijzen en dat zij daaraan geen gevolg heeft gegeven. Na het nemen van het bestreden besluit I heeft eiseres nog ruim de gelegenheid gehad om alsnog de gevraagde stukken te overleggen. Ook van die gelegenheid heeft eiseres geen gebruik gemaakt. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding eiseres alsnog in de gelegenheid te stellen betaalbewijzen te overleggen.

2.12

De rechtbank overweegt dat uit artikel 18 van de Awir, in samenhang met artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wkkp volgt dat degene die kinderopvangtoeslag ontvangt, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ8833).

2.13

Uit de op 23 augustus 2012 en 22 oktober 2012 door eiseres ingevulde en ondertekende antwoordformulieren kinderopvangtoeslag 2011 blijkt dat zij over het jaar 2011 voor elk kind een totaalbedrag van € 11.638,20 aan kinderopvangkosten zou hebben gemaakt. Eiseres heeft geen betaalbewijzen overgelegd waaruit blijkt dat daadwerkelijk betalingen zijn verricht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres dan ook niet aannemelijk gemaakt dat zij daadwerkelijk alle kosten voor kinderopvang voor het jaar 2011 heeft gemaakt en betaald. De bij het aanvullend beroep van 29 augustus 2014 overgelegde facturen betreffende januari 2011 zijn daartoe onvoldoende.

2.14

Gelet op het voorgaande slaagt het beroep tegen het bestreden besluit I niet. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van griffierecht bestaat geen aanleiding

Boeteoplegging

3.1

Zoals ter zitting ook is besproken, betreft de onderhavige zaak de eerste boeteoplegging door verweerder op grond van artikel 40, eerste lid, van de Awir die bij de rechter voorligt.

3.2

Voorts stelt de rechtbank vast dat ter zitting is gebleken dat niet in geschil is dat eiseres in verzuim is geweest. In geschil is de hoogte van de opgelegde boete. Eiseres heeft aangevoerd dat de boete niet evenredig is. Naar haar mening dient die boete niet meer dan € 226,- te bedragen, de naar zij stelt gebruikelijke verzuimboete in fiscale zaken.

Verweerder heeft de opgelegde boete ter zitting gehandhaafd.

3.3

Op grond van artikel 40, eerste lid, van de Awir kan de Belastingdienst/Toeslagen, indien de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner gehouden is tot het verstrekken van gegevens of inlichtingen, waaronder begrepen de in artikel 15, achtste en negende lid, bedoelde opgaaf van het niet in Nederland belastbaar inkomen, en deze persoon daaraan niet, dan wel niet binnen de daartoe gestelde termijn heeft voldaan, hem een bestuurlijke boete opleggen.

Tot 1 juli 2012 vermeldde de wet daarbij een maximum van € 1.500,-. Verweerder heeft in het primaire besluit tot boeteoplegging ook uitdrukkelijk verwezen naar dat maximumbedrag.

Per 1 juli 2012 is dit maximum verhoogd naar € 4920,-. In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat dit maximum de grondslag is van de opgelegde bestuurlijke boete.

3.4

Het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen (BBBB/T), stelt nadere regels ten aanzien van de hoogte van de boete.

Op grond van dit besluit zoals dit luidde tot 1 januari 2013, kon de Belastingdienst/Toeslagen ter zake van een overtreding als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Awir een boete opleggen van 20 procent van het wettelijk maximum van artikel 40, eerste lid, Awir.

Strikt uitgaande van de tekst van deze bepaling, betekent dat dat verweerder tot 1 juli 2013 een boet van € 300,- kon opleggen, en daarna een boete van € 984,-.

3.5

Per 1 januari 2013 is het BBBB/T gewijzigd. In deze nieuwe versie van het BBBB/T bepaalt paragraaf 3, eerste onderdeel dat in geval van een overtreding op grond van artikel 40, eerste lid, van de Awir, de Belastingdienst/Toeslagen een boete oplegt van zeven procent van het wettelijk maximum.

Zeven procent van het wettelijk maximum van € 4.920,- is € 344.40,-.

3.6

De rechtbank leidt daaruit af dat het niet de bedoeling van de regelgever is geweest om voor het tweede half jaar van 2012 (waarin de datum van verzuim is gelegen, op 17 september 2012) een beduidend hogere boetegrondslag te formuleren voor een overtreding van artikel 40, eerste lid Awir, dan daarvoor en daarna is gedaan.

3.7

Verweerder heeft voorts het standpunt ingenomen dat in het geval van eiseres gelet op de hoogte van het terug te vorderen bedrag, zijnde € 16.578,- sprake is van een uitzonderlijk geval zoals bedoeld in paragraaf 3, tweede lid, van het BBBB/T.

3.8

Uit paragraaf 3, tweede lid, van het BBBB/T blijkt echter niet dat op grond van de hoogte van het terug te vorderen bedrag sprake kan zijn van een uitzonderlijk geval.

Wel blijkt daar dat van een uitzonderlijk geval bijvoorbeeld sprake is als stelselmatig overtredingen worden begaan. Ook het BBBB/T zoals dit luidde tot 1 januari 2013 bood de mogelijkheid om in uitzonderlijke gevallen een boete tot het wettelijk maximum op te leggen, waarbij ook daar wordt verwezen naar de situatie dat belanghebbende stelselmatig overtredingen begaat.

In het geval van eiseres doet die situatie zich feitelijk echter (onbetwist) niet voor.

3.9

Dat betekent dat er geen aanleiding is om af te wijken van de boetegrondslag.

3.1

Zoals hiervóór reeds is weergegeven, leidt een grammaticale interpretatie van de Awir en het BBBB/T tot forse verschillen in de hoogte van de boetegrondslagen, waarbij de de tweede helft van 2012 (de periode waarbinnen de datum hier in geding van 17 september 2012 valt) fors uitsteekt boven de grondslagen daarvoor en daarna. Voor een bepaling van de hoogte van de boete kan een dergelijke interpretatie in dit geval dus niet doorslaggevend zijn.

3.11

Gelet op de wetsgeschiedenis is voor wat betreft het instrument van de verzuimboete aansluiting gezocht bij de voorschriften die gelden bij het opleggen van bestuurlijke boeten op grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen met name omdat het kader van het fiscale recht voor verweerder bij de uitvoering daarvan het meest hanteerbaar zou zijn. De rechtbank verwijst in dat verband naar de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat geleid heeft tot de Awir (TK 2004-2005, 29 764, nr. 3). De stellingname van eiseres ter zitting is daarmee geheel in lijn.

3.12

Verder wijst de rechtbank erop dat het doel van het opleggen van bestuurlijke boeten is het tegengaan van misbruik van tegemoetkomingen als kinderopvangtoeslag.

Verweerder heeft niet gemotiveerd gesteld dat in het onderhavige geval sprake is van misbruik. Evenmin heeft verweerder gesteld of bewezen dat sprake is van opzet of grove schuld zoals bedoeld in paragraaf 3, onderdeel 3 respectievelijk paragraaf 2 van het oude en het nieuwe BBBB/T.

3.13

De rechtbank ziet daarom uiteindelijk geen grond voor het oordeel dat een boete van meer dan € 226,- in het geval van eiseres passend is te achten. Daarbij tekent de rechtbank nog aan, geen grond te zien om een verzuim als dit in het kader van een toeslag zwaarder te waarderen dan een dergelijk verzuim aan de fiscale heffingskant. Daarvoor is door verweerder ook geen rechtvaardiging gegeven.

3.14

Het beroep tegen het bestreden besluit II is gegrond en de rechtbank vernietigt dat besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire boetebesluit te herroepen en de bestuurlijke boete vast te stellen op € 226,-.

3.15

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1). Voor een proceskostenvergoeding in de bezwaarfase ziet de rechtbank geen aanleiding, reeds nu eiseres daarom niet heeft verzocht.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit I van 12 december 2013 ongegrond;

verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit II van 10 december 2013 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit II;
herroept het primaire besluit II en stelt de boete vast op € 226;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit II;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 974,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, rechter, in aanwezigheid van M.E. Sjouke, griffier
.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 oktober 2014.

de griffier

de rechter

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Afschrift verzonden op:

D:B