Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/2707
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 april 2014 in de zaak tussen
[naam 1],te Amsterdam, eiser
(gemachtigde mr. R.A. IJsendijk),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde mr. M. Boermans).
Procesverloop
Bij brief van 13 november 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke maatregel opgelegd (stap 2), inhoudende de intrekking van de exploitatievergunning van het prostitutiebedrijf aan de [adres 6] [adres 8] te Amsterdam voor de duur van een maand.
Bij besluit van 25 april 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2014.
Eiser is verschenen bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, vergezeld door mr. J. Pot en R. de Boer.
Overwegingen
1.1 Eiser exploiteert een aantal (raam)prostitutiebedrijven, waaronder een bedrijf aan de [adres 6] [adres 8] te Amsterdam Bij besluit van 1 september 2011 heeft verweerder aan eiser een exploitatievergunning voor het prostitutiebedrijf aan de [adres 6] [adres 8] verleend, geldig tot 1 september 2014.
1.2 Op 22 december 2011 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen medewerkers van verweerder en eiser over onder andere de wijze van de bedrijfsvoering. In het gespreksverslag is onder meer vermeld dat verweerder eiser heeft meegedeeld dat hij van eiser verwacht dat hij alles in het werkt stelt om gedwongen prostitutie tegen te gaan.
1.3 Op 23 mei 2012 heeft toezichthouders werkzaam bij de dienst Stadstoezicht van de gemeente Amsterdam een bezoek gebracht aan het bedrijf van eiser aan de [adres 6] [adres 8], ter controle van de vergunningsvoorwaarden. De resultaten van dit bezoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 25 mei 2012. In het rapport is onder meer vermeld dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat er die avond twee prostituees van Hongaarse afkomst een kamer huurden met wie communicatie nagenoeg onmogelijk was. Verder is opgenomen dat de toezichthouders naar aanleiding hiervan hebben gesproken met T.H.E. [naam 4], leidinggevende in het bedrijf van eiser ([naam 4]), en eiser. In het rapport staat dat [naam 4] heeft verteld dat er wel intakegesprekken worden gehouden met de prostituees maar dat daarvan niets wordt vastgelegd. In het rapport is verder vermeld dat de toezichthouders nogmaals hebben uitgelegd wat het belang is van een intakegesprek. Naar aanleiding van deze controle heeft eiser verweerder bij brief van 6 juli 2012 een inhoudelijke reactie gezonden en heeft op 12 juli 2012 tussen partijen een gesprek plaatsgevonden. Hiervan is een gespreksverslag opgesteld.
1.4 Bij besluit van 23 juli 2012 heeft verweerder de exploitatievergunning van een ander prostitutiebedrijf van eiser, gelegen aan de [adres 7] 2 te Amsterdam, voor de duur van één maand ingetrokken. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
1.5 Op 31 augustus 2012 hebben toezichthouders opnieuw een bezoek gebracht aan het bedrijf van eiseres aan de [adres 6] [adres 8]. De resultaten van dit bezoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 31 augustus 2012. In het rapport is vermeld dat er die avond een prostituee uit Hongarije een kamer huurde met wie communicatie nagenoeg onmogelijk was. Naar aanleiding van dit geconstateerde feit hebben de toezichthouders gesproken met P. [naam 6], leidinggevende in het bedrijf van eiser ([naam 6]). In het rapport staat dat [naam 6] heeft gemeld dat er geen intakeformulier aanwezig is van deze Hongaarse vrouw en dat de intake nog niet had plaatsgevonden, omdat er anders wel een formulier aanwezig was geweest.
1.6 Bij besluit van 28 september 2012 heeft verweerder het besluit van 23 juli 2012 inzake de exploitatievergunning voor de [adres 7] ingetrokken. De reden hiervoor is dat aan de maatregel een overtreding ten grondslag is gelegd die niet had plaatsgevonden in het prostitutiebedrijf aan de [adres 7] maar aan [adres 6].
1.7 Bij brief van 1 oktober 2012 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat hij voornemens is een bestuurlijke maatregel op te leggen. Eiser heeft hiertegen bij brief van
5 oktober 2012 een zienswijze ingediend.
1.8 Bij het primaire besluit is aan eiser een bestuurlijke maatregel (stap 2) inhoudende de intrekking van de exploitatievergunning ten behoeve van het bedrijf van eiser aan de [adres 6] voor de duur van een maand opgelegd. In het besluit is vermeld dat de intrekking feitelijk niet zal worden uitgevoerd, omdat deze maatregel wordt verrekend met de maatregel die is opgelegd bij besluit van 23 juli 2012. Nu de tijdelijke intrekking van de exploitatievergunning voor het bedrijf aan de [adres 7] voor de duur van een maand onrechtmatig is genomen maar al wel feitelijk is uitgevoerd, zal niet tot effectuering van het primaire besluit worden overgegaan. Verweerder acht verrekening op zijn plaats, omdat de ingang van beide panden ligt aan de [adres 7], het prostitutiebedrijf dezelfde leidinggevenden heeft, de administratie van beide bedrijven zich daar bevindt en de controle over beide panden plaatsvindt op de [adres 7].
2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 23 april 2013, het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiser heeft in beroep het bestreden besluit gemotiveerd betwist.
3.1
De rechtbank ziet zich allereerst ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser belang heeft bij zijn beroep. Het bedrijf is immers niet gesloten geweest. In de Handhavingsstrategie publiek toegankelijke inrichting Amsterdam 2012 (Handhavingsstrategie 2012) is bovendien een verjaringstermijn van één jaar vastgesteld. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat één jaar is verstreken na de laatste overtreding door eiser, zonder dat sprake is geweest van een opvolgende overtreding voor hetzelfde feit. Dat betekent dat eiser na dat jaar met een schone lei begint. De vraag is daarom welk belang eiser nog heeft bij zijn beroep.
3.2
Er is sprake van voldoende procesbelang indien het resultaat dat de indiener van een beroepschrift met het instellen van beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het bereiken van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van voldoende procesbelang. De rechtbank verwijst naar bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 28 mei 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:CA1420). Een procesbelang kan nog zijn gelegen in het verkrijgen van een veroordeling tot vergoeding van schade. Eiser heeft zowel in bezwaar als in beroep gevraagd om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten. Gelet hierop acht de rechtbank procesbelang van de zijde van eiser aanwezig. Hetgeen eiser in dit verband over schade heeft opgemerkt ten aanzien van het besluit van 28 september 2012, behoeft daarom geen bespreking meer.
4.
Vervolgens ziet de rechtbank zich ambtshalve voor de vraag gesteld of het primaire besluit op rechtsgevolg is gericht, omdat er feitelijk geen uitvoering is gegeven aan de tijdelijke intrekking van de exploitatievergunning. De rechtbank stelt vast dat hoewel de bestuurlijke maatregel stap 2 voor de [adres 6] [adres 8] niet is uitgevoerd, deze wel is opgelegd. Verweerder hanteert bij overtreding van de vergunningsvoorschriften op grond van zowel het oude als het nieuwe beleid een stappenplan. Op grond van het Stappenplan 2004, het beleid geldend ten tijde van de oplegging van het primaire besluit, wordt bij een constatering eerst een informatiebrief gestuurd waarin de ondernemer wordt geïnformeerd dat hij in overtreding is (stap 1). Bij volgende overtredingen wordt achtereenvolgens de vergunning voor de duur van een maand ingetrokken (stap 2), de vergunning voor onbepaalde tijd ingetrokken (stap 3) en de inrichting gesloten (stap 4). Hoewel hieraan feitelijk geen uitvoering is gegeven, heeft de oplegging van maatregel stap 2 dus wel consequenties voor een maatregel na een eventuele volgende overtreding. Gelet hierop is het primaire besluit op een rechtsgevolg gericht, zodat sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
5.1
Eiser heeft in beroep allereerst aangevoerd dat het primaire besluit in strijd met de overgangsregeling van de Handhavingsstrategie 2012 is opgelegd. Eiser had op 1 september 2012 moeten beginnen met een schone lei. De enige uitzondering hierop is de situatie dat overtredingen dateren van voor 1 september 2012 en hierover nog een procedure loopt. Er is geen sprake van twee overtredingen die dateren van voor 1 september 2012, waartegen een bezwaar- of beroepsprocedure aanhangig is.
5.2
In de Handhavingsstrategie, zoals dat per 1 september 2012, is de volgende overgangsregeling opgenomen: “(...)
Als na de inwerkingtreding van de nieuwe handhavingsstrategie een overtreding wordt begaan wordt stap één van de nieuwe strategie opgelegd ongeacht in welke stap van het oude plan de ondernemer zich bevond. In feite begint iedere ondernemer (...) met een schone lei (...) Uitzondering hierop zijn lopende zaken die zich reeds in een stap bevinden die een bezwaar- of beroepsprocedure tot gevolg heeft. (..)”
Als na de inwerkingtreding van de nieuwe handhavingsstrategie een overtreding wordt begaan wordt stap één van de nieuwe strategie opgelegd ongeacht in welke stap van het oude plan de ondernemer zich bevond. In feite begint iedere ondernemer (...) met een schone lei (...) Uitzondering hierop zijn lopende zaken die zich reeds in een stap bevinden die een bezwaar- of beroepsprocedure tot gevolg heeft. (..)”
5.3
De rechtbank stelt vast dat gelet op deze tekst het uitgangspunt van de overgangsregeling is, dat de exploitant op 1 september 2012 met een schone lei begint zodat stap één van het nieuwe handhavingsbeleid wordt toegepast op de eerste overtreding die ná 1 september 2012 wordt begaan. Beide (gestelde) overtredingen waarop het bestreden besluit ziet, zijn vóór die datum begaan, zodat op grond van de overgangsregeling sprake is van een lopende zaak die onder het oude handhavingsbeleid, het Stappenplan 2004, valt. Uit de overgangsregeling kan niet worden afgeleid dat de schone lei waarmee de exploitant op 1 september 2012 begint, betekent dat overtredingen die eiser vóór 1 september 2012 heeft begaan niet meer kunnen leiden tot het opleggen van een maatregel. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder de overgangsregeling van de Handhavingsstrategie 2012 op juiste wijze op het geval van eiser heeft toegepast. De beroepsgrond faalt.
6.1
Eiser heeft aangevoerd dat geen bestuurlijke waarschuwing in formele zin met betrekking tot de overtreding van 23 mei 2012 is gegeven, zodat de bestuurlijke maatregel in strijd is met het (oude) handhavingsbeleid. Stap 1 ontbreekt immers. Het onderhoud met toezichthouders laat zich niet kwalificeren als een formele waarschuwing.
6.2
Uit het Stappenplan 2004 volgt dat dat verweerder bij stap 1 de ondernemer schriftelijk informeert dat hij in overtreding is. Bij brief van 25 juni 2012 heeft eiser kennis genomen van de overtreding van 23 mei 2012. Hierop heeft eiser bij brief van 6 juli een reactie ingediend. Vervolgens heeft op 12 juli 2012 een gesprek plaatsgevonden, waarvan een verslag is gemaakt. In dit gespreksverslag is eveneens melding gemaakt van overtreding op 23 mei 2012. De rechtbank is van oordeel dat eiser hiermee afdoende schriftelijk is geïnformeerd dat hij volgens verweerder op 23 mei 2012 in overtreding is. Onder deze omstandigheden is niet meer vereist dat nog een afzonderlijke brief is gezonden die expliciet als formele waarschuwing is aangemerkt. Eiser was immers op de hoogte van de door verweerder gestelde overtreding. De rechtbank acht daarbij van belang dat niet is gebleken dat eiser door deze handelwijze in zijn belangen is geschaad. De omstandigheid dat verweerder vervolgens bij besluit van 23 juli 2012 de overtreding van 23 mei 2012 in eerste instantie heeft aangemerkt als een overtreding van de vergunningsvoorschriften van het bedrijf aan de [adres 7] maakt het voorgaande ten slotte niet anders. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
7.1
Eiser heeft voorts aangevoerd dat hij de vergunningvoorschriften niet heeft overtreden. Hij heeft daartoe, kort samengevat, betoogd dat geen sprake is van een onzorgvuldige intakeprocedure. Verweerder kan geen uitvoering geven aan het bepaalde in artikel 3.32 in samenhang met artikel 3.34 van de Algemene Plaatselijke Verordening Amsterdam (APV) gebaseerd op een vermoeden. De zorgplicht uit artikel 3.32 van de APV is een resultaatsverplichting en geen inspanningsverplichting. Verweerder dient aan te tonen dat eiser onvoldoende heeft gezorgd dat geen strafbare feiten in de zin van artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht plaatsvinden, hetgeen verweerder niet kan. Uit de zorgplicht volgt bovendien niet dat een bepaalde intakeprocedure moet worden gevolgd. Eiser heeft betwist dat de communicatie met de dames van Hongaarse afkomst tijdens de controlebezoeken niet of nagenoeg niet mogelijk was. Hij houdt zich aan de zorgplicht door vragen te stellen aan een potentiële kamerverhuurster en heeft hiertoe kenmerken opgesteld waarop hij let tijdens het gesprek.
7.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de toelichting op artikel 3.32 van de APV blijkt dat een exploitant er alles aan moet doen om gedwongen prostitutie te voorkomen. De bescherming van de prostituees dient te worden gegarandeerd in de bedrijfsvoering. Het is aan de exploitant om invulling te geven aan die zorgplicht. Verweerder heeft meerdere malen eiser uitleg gegeven over de minimale invulling van zijn zorgplicht. Op 22 december 2011 heeft een gesprek hierover plaatsgevonden met eiser, waarbij afspraken zijn gemaakt over de inzage van de administratie, de intakeprocedure, de signalen van mensenhandel en de consequenties voor de vergunning bij nalatigheid. Tevens is eiser bij brief van 27 april 2012 hierop gewezen. Ook naar aanleiding van de controle op 23 mei 2012 is tijdens het zienswijzegesprek aangegeven dat het overhandigen van richtlijnen en het formulier “Prostitutie de Wallen” niet kan worden opgevat als een intake. Tot slot zijn op 26 juli 2012 de toezichthouders bij eiser op kantoor geweest om hem te adviseren over een goede intakeprocedure. Gelet hierop is het volgens verweerder voldoende duidelijk voor eiser hoe hij invulling moest geven aan zijn zorgplicht.
7.3
Op grond van artikel 1.7, aanhef en onder c, van de APV kan het bevoegde bestuursorgaan een vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk wijzigen of intrekken als de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen niet worden nagekomen;
Op grond van artikel 3.32, eerste lid, onder a, van de APV zorgen de exploitant en de leidinggevende ervoor dat in het prostitutiebedrijf ten aanzien van prostituees geen strafbare feiten plaatsvinden als bedoeld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht (mensenhandel).
Op grond van artikel 3.34, aanhef en onder f, van de APV kan de burgemeester een vergunning voor een prostitutiebedrijf intrekken als de exploitant of leidinggevende het in artikel 3.32 en 3.33 bepaalde niet of onvoldoende nakomt.
7.4
Gelet op de hiervoor weergegeven APV-bepalingen en de toelichting daarop rust op een exploitant van een prostitutiebedrijf de zorgplicht om tegen te gaan dat slachtoffers van mensenhandel of minderjarigen werkzaam zijn in een prostitutiebedrijf. De rechtbank stelt vast dat in artikel 3.32 van de APV geen vormvereisten zijn gesteld over de wijze van invulling van de zorgplicht. Verweerder heeft eiser echter meerdere malen kenbaar gemaakt wat hij onder de minimale zorgplicht verstaat. De rechtbank stelt vast dat op grond van de rapporten van bevindingen van 23 mei 2012 en 31 augustus 2012 niet kan worden vastgesteld dat eiser op enige wijze bij de genoemde Hongaarse prostituees een vorm van een intake of controle heeft verricht om na te gaan of zij mogelijk slachtoffer van mensenhandel zijn. Afgezien van het feit dat uit de rapporten dus voldoende blijkt dat eiser niet de door verweerder bepleite intakeformulieren heeft gebruikt, is overigens niet gebleken dat eiser op enig andere wijze ten aanzien van genoemde dames onderzoek heeft verricht. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiser niet voldaan heeft aan zijn zorgplicht. De stelling van eiser dat pas kan worden ingetrokken als (achteraf) kan worden vastgesteld dat met betrekking tot een prostituee een strafbaar feit heeft plaatsgevonden, berust op een te enge interpretatie van artikel 3.32, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3.34, aanhef en onder f, van de APV. De door eiser in het algemeen genoemde werkwijze om de zorgplicht in te vullen is onvoldoende. Er kan immers niet worden geverifieerd of dit tijdens de onderhavige controles is gebeurd. Verweerder was dan ook in beginsel bevoegd om een bestuurlijke maatregel (stap 2) op te leggen, inhoudende de intrekking van de vergunning voor de duur van een maand. In hetgeen eiser heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
7.5
Tot slot heeft eiser stukken overgelegd waaruit blijkt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) voornemens is prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. De vragen zullen worden gesteld naar aanleiding van een betoog dat de maatregel, ertoe strekkende dat prostituees zich in een voor een exploitant begrijpelijke taal verstaanbaar moeten maken in strijd is met artikel 10 van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europese Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, omdat zo’n maatregel een exploitant belemmert in de verhuur van kamers aan prostituees uit andere lidstaten. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat tijdens de controles niet is vast te stellen dat eiser op enige wijze de zorgplicht heeft nagekomen. Onder die omstandigheden komt de rechtbank niet meer toe aan de vraag of verweerder eiser heeft tegengeworpen en kan tegenwerpen dat de drie Hongaarse dames zich niet verstaanbaar hebben kunnen maken in een voor hem begrijpelijke taal. Er is daarom geen sprake van eenzelfde situatie als waarvoor de Afdeling (mogelijk) prejudiciële vragen gaat stellen. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om de uitkomst van deze prejudiciële vragen af te wachten alvorens uitspraak te doen.
8.
De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding of vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Bakker, rechter,
in aanwezigheid van mr. N. Strikwerda, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2014.
de griffier de rechter
is verhinderd te tekenen
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.