Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/41
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. J.T. Willemsen),
en
De algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerder
(gemachtigde: mr. J.A. Launspach).
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers rijbewijs ongeldig verklaard en aan hem een alcoholslotprogramma opgelegd.
Bij besluit van 23 november 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft op 2 januari 2013 tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft op 12 april 2013 een verweerschrift ingediend. Op 25 februari 2014 heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld een nader standpunt in te nemen naar aanleiding van recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Op 28 februari 2014 heeft verweerder van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Eiser heeft nog nadere documenten in de procedure gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1 Op grond van artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft een ieder, bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging, recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
1.2 Op grond van artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet (Wvw) 1994 doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid, dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan verweerder onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
1.3 Op grond van artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 besluit verweerder, indien een schriftelijke mededeling, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen tot oplegging van een alcoholslotprogramma.
1.4 Op grond van artikel 132b, eerste lid, van de Wvw 1994 legt het verweerder in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde gevallen, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels, bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op aan een alcoholslotprogramma deel te nemen.
Op grond van het tweede lid, eerste volzin, verklaart verweerder bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt het daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.
Op grond van het derde lid, aanhef en onder a, doet verweerder mededeling aan betrokkene dat hij, nadat hij heeft voldaan aan de eisen, bedoeld in artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, b, en c, overeenkomstig de daarvoor bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan, alsmede voor de categorie AM.
1.5 Op grond van artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen wordt een alcoholslot, als bedoeld in artikel 132e, eerste lid, van de Wvw 1994, alleen ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B, met uitzondering van driewielige motorrijtuigen die onder deze rijbewijscategorie vallen.
2.1 Op 24 augustus 2012 is namens de korpschef van de politie Amsterdam-Amstelland aan verweerder een mededeling als bedoeld in artikel 130 van de Wvw 1994 gedaan van het vermoeden dat eiser, die houder is van een rijbewijs, niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van de categorieën B, C en E van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgeven. Dit vermoeden is gebaseerd op het feit dat op [datum] bij eiser een ademalcoholgehalte van 635 µg/l is geconstateerd.
2.2 Naar aanleiding van deze mededeling heeft verweerder bij het primaire besluit het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard en een alcoholslotprogramma opgelegd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser kennelijk ongegrond verklaard.
3.
Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. Het besluit waarop het beroep betrekking heeft is namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
4.
De rechtbank stelt vast dat eiser het geconstateerde ademalcoholgehalte van 635 µg/l niet betwist. Ook wordt niet betwist dat dit promillage binnen de wettelijke normen voor het opleggen van een alcoholslotprogramma ligt.
5.
De rechtbank stelt vast dat verweerder ter zitting niet langer betwist dat eiser als beroepschauffeur voor zijn inkomen afhankelijk is van zijn rijbewijs voor motorrijtuigen van categorie C. Door deelname aan het alcoholslotprogramma is het rijbewijs minimaal twee jaar ongeldig en mag eiser gedurende die deelname slechts motorrijtuigen voorzien van een alcoholslot besturen. Aangezien een alcoholslot ingevolge artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen alleen wordt ingebouwd in motorrijtuigen van de categorie B (personenauto’s), betekent dit dat eiser gedurende minimaal twee jaar niet in een vrachtauto (categorie C) mag rijden en het beroep van vrachtwagenchauffeur niet kan uitoefenen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013 met ECLI:NL:RVS:2013:1643, mede bezien in het licht van het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 13 december 2005 (Nilsson tegen Zweden, nr. 73661/01), heeft het in bezwaar gehandhaafde besluit om die reden vanwege de zwaarte ervan een punitief karakter. Ook dit heeft verweerder ter zitting niet langer betwist. Nu verweerder de opgelegde maatregel in het bestreden besluit niet had aangemerkt als gebaseerd op een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM, slaagt eisers beroepsgrond in dit kader. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb.
6.
Vervolgens dient de rechtbank de mogelijkheden van finale geschilbeslechting te onderzoeken. Hierbij is onder meer aan de orde of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
7.1
Eiser voert aan dat voor de beperking van het alcoholslotprogramma tot personenauto’s in artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen een wettelijke basis ontbreekt. Dat in dit artikel het alcoholslotprogramma wordt beperkt tot een enkele rijbewijscategorie, is in strijd met artikel 132b, tweede lid en derde lid, onder a, van de Wvw 1994. Omdat in deze wet in formele zin wordt gesproken over de meervoudsvorm “categorieën”, is de beperking tot één rijbewijscategorie (B) in het Reglement rijbewijzen, zijnde een algemene maatregel van bestuur, in strijd met de hogere regeling en daarmee onverbindend.
7.2
Nu artikel 132b, tweede lid, van de Wvw 1994, slechts ziet op de ongeldigverklaring van het rijbewijs en niet op de mogelijkheid van het opleggen van het alcoholslotprogramma, kan eisers beroepsgrond in zoverre niet slagen. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de omstandigheid dat in artikel 132b, derde lid, onder a, van de Wvw 1994 staat dat betrokkene een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan de eisen heeft voldaan, niet uitsluit dat bij algemene maatregel van bestuur de mogelijkheid tot het inbouwen van het alcoholslotprogramma beperkt kan worden tot één rijbewijscategorie. Waar de lagere regelgever het meerdere mag, mag hij ook het mindere. Van strijdigheid tussen het Reglement rijbewijzen en de Wvw 1994 is dan ook geen sprake. De beroepsgrond kan niet slagen.
8.1
Eiser heeft ter zitting naar voren gebracht dat hij voor dezelfde gedraging op [datum] door de politierechter is veroordeeld met strafoplegging, al dan niet voorwaardelijk. Eiser voert aan dat de opgelegde maatregel, nu niet meer in geschil is dat deze een punitief karakter draagt, een tweede bestraffing voor hetzelfde feitencomplex betreft. Dit is in strijd met het ‘ne bis in idem’ beginsel.
8.2
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de bestraffing aan de zijde van verweerder is aangevangen met de oplegging van het alcoholslotprogramma in het besluit van 31 augustus 2012, terwijl de strafrechtelijke vervolging is aangevangen met de start van de behandeling ter zitting op [datum]. De rechtbank is in deze procedure gehouden de situatie zoals die bestond ten tijde van het bestreden besluit (ex tunc) te toetsen. Ten tijde van het bestreden besluit van 23 november 2012 was de strafvervolging nog niet begonnen. Reeds om die reden kan de beroepsgrond niet slagen, evenmin als de verwijzing naar artikel 5:44 van de Awb. Ten overvloede voegt de rechtbank daaraan toe dat eiser in de strafzaak de mogelijkheid heeft gehad het ‘ne bis in idem’ verweer, wat daarvan ook zij, te voeren en de niet-ontvankelijkheid van de officier van justitie te bepleiten.
9.1
Eiser voert aan dat de financiële gevolgen van het besluit tot oplegging van de maatregel dusdanig nadelig voor hem zijn, dat deze onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak van 23 oktober 2013 geoordeeld dat de regelgeving, waarop de maatregel van het alcoholslotprogramma is gebaseerd, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen. Zoals in rechtsoverweging 4 van deze uitspraak te lezen is, heeft de Afdeling dit oordeel gebaseerd op het uitgangspunt dat het vooralsnog niet maatschappelijk aanvaardbaar is geoordeeld dat de betrokken rijbewijshouders gedurende het alcoholslotprogramma motorrijtuigen van de categorieën C en D kunnen besturen, dan wel dat een uitzondering op dat uitgangspunt wordt gemaakt voor beroepsmatige chauffeurs van deze motorrijtuigen. Eiser voert aan dat er een kanteling in het denken in de maatschappij plaatsvindt met betrekking tot de aanvaardbaarheid hiervan en legt in beroep een krantenartikel van 5 november 2013 over waaruit blijkt dat CDA-kamerlid S. de Rouwe het wenselijk acht dat het mogelijk wordt alcoholsloten in vrachtwagens in te kunnen bouwen. Ook wijst eiser op een brief van 29 januari 2014 van de minister van Infrastructuur en Milieu aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Hierin schrijft de minister dat, op basis van de uitspraken van de Afdeling van 23 oktober 2013, de eisen aan de oplossingsrichting en rekening houdend met de in de branche besproken alternatieven, haar voorkeur er naar uitgaat om een startonderbreker voor vrachtwagens en bussen deel te laten uitmaken van het alcoholslotprogramma. Zij schrijft dat het wetsvoorstel daartoe naar verwachting in de zomer van 2014 aan de Raad van State kan worden voorgelegd.
9.2
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat er op politiek vlak inderdaad veranderingen plaatsvinden ten opzichte van de aanvaardbaarheid van het alcoholslotprogramma in motorrijtuigen van de categorieën C en D van beroepschauffeurs, maar dat nog niet duidelijk is welke veranderingen uiteindelijk zullen worden doorgevoerd. Het voorstel moet het wetgevingsproces nog doorlopen. Daarop mag volgens verweerder niet vooruitgelopen worden.
9.3
De rechtbank overweegt dat eiser er ter zitting terecht op wijst dat wijziging van het Reglement rijbewijzen geen wetswijziging vereist. De rechtbank is echter met verweerder van oordeel dat niet vooruitgelopen kan worden op de regelgever. In deze procedure staan mogelijke toekomstige maatregelen niet ter beoordeling. De omstandigheid dat in de toekomst eventueel wordt toegestaan een alcoholslot in motorrijtuigen van de categorieën C en D in te bouwen, laat het oordeel over de onderhavige maatregel onverlet. De rechtbank ziet daarom vooralsnog geen aanleiding af te wijken van het oordeel van de Afdeling dat de regelgeving, waarop de maatregel van het alcoholslotprogramma is gebaseerd, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen. Dit brengt met zich dat de nadelige gevolgen voor eiser niet maken dat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Eisers betoog, dat sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel omdat bij het opleggen van de financiële verplichtingen die met de deelname aan het alcoholslotprogramma samenhangen geen rekening wordt gehouden met zijn individuele draagkracht, leidt niet tot een ander oordeel. Ook dit is een bewuste keuze van de wet- en regelgever. De rechtbank verwijst naar voornoemde uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013. De beroepsgrond slaagt niet.
10.
Ter zitting heeft eiser zijn beroepsgronden met betrekking tot de monopoliepositie van de installateur van het alcoholslotprogramma, de schending van het beginsel van détournement de pouvoir en van het recht op eerbiediging van zijn privéleven, laten vallen. Deze behoeven dan ook geen bespreking.
11.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht het aan eiser afgegeven rijbewijs ongeldig heeft verklaard en hem heeft verplicht aan het alcoholslotprogramma deel te nemen. Om deze reden ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.
12.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
13.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 974,--, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. van den Bergh, voorzitter,
mrs. A.E.J.M. Gielen en H.J. Schaberg, leden,
in aanwezigheid van mr. M.E. Pluymaekers, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 april 2014.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB