Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 12/6260
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 januari 2014 in de zaak tussen
de Vereniging Milieudefensie, te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde mr. A.H.J. van den Biesen),
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde mr. M. de Hoop).
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder per 2 juli 2012 de maximumsnelheid op de Rijksweg A12 Voorburg/Den Haag (stad uit) van 80 km/h uur naar 100 km/h verhoogd.
Bij besluit van 26 november 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2013. De zaak is aldaar gezamenlijk met de zaken AMS 12/6259 en AMS 13/106 behandeld.
Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] (campagneleider verkeer van de Vereniging Milieudefensie).
Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] (Rijkswaterstaat Zuid-Holland), J. Zeedijk en [naam 3] (Rijkswaterstaat Noord-Holland).
Overwegingen
1.
Inhoud besluiten
1.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder door plaatsing van de borden A1 van bijlage 1 bij het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV1990), en onder verwijdering van hiermee strijdige borden, (weer) een maximumsnelheid van 100 km/h ingesteld:
- op de A12 richting Utrecht van km 3,2 (Spoorstraat) tot km 6,2 (Prins Clausplein);
- op de verbindingsboog van de A12 richting Utrecht naar de A4 richting Amsterdam tot km 6,9;
- op de verbindingsboog van de A12 richting Utrecht naar de A4 richting Rotterdam tot km 6,3, gelegen in de gemeenten Leidschendam-Voorburg en Den Haag.
Verder wordt door plaatsing van borden A4 van bijlage 1 van het RVV 1990 een adviessnelheid van 80 km/h ingesteld op de sub c vermelde verbindingsboog.
1.2.
Aan het primaire besluit heeft verweerder onder meer ten grondslag gelegd dat door de maximumsnelheid op de A12 Voorburg/Den Haag (stad uit) overdag weer op 100 km/h te stellen, wordt aangesloten bij de maximumsnelheid op de Nederlandse autosnelwegen. Daarnaast is in de nabijheid van de A12 Voorburg/Den Haag (stad uit) geen sprake meer van luchtkwaliteit-knelpunten. Voorts neemt de wegbijdrage in de totale emissies steeds verder af, doordat auto’s steeds schoner worden. Een snelheidsverlaging naar 80 km/h levert daarom geen substantiële bijdrage meer aan het voldoen aan de Europese luchtkwaliteitsnormen. Uit onderzoek door Rijkswaterstaat naar de luchtkwaliteit waarvan verweerder in het rapport ‘Verhoging maximumsnelheid 80-km zones naar 100 km/h’ verslag heeft gelegd, blijkt dat in de situatie met een maximumsnelheid van 100 km/h wordt voldaan aan de grenswaarden voor stikstofdioxide en fijn stof. Uit dit rapport blijkt verder dat de verkeersdoorstroming op de A12 Voorburg/Den Haag (stad uit) sterk is verslechterd door de snelheidsverlaging naar 80 km/h. Sinds 2009 experimenteert verweerder met een dynamische snelheidsverhoging naar 100 km/h, onder meer in de randen van de spits. Daaruit is gebleken dat de verkeersdoorstroming substantieel is verbeterd, wat een extra reden is om de maximumsnelheid weer op 100 km/h te stellen. De trajectcontrole op de A12 Voorburg/Den Haag (stad uit) blijft gehandhaafd, zodat de maximumsnelheid van 100 km/h door bijna alle automobilisten nageleefd zal worden. Met deze snelheid wordt ook aangesloten bij de reguliere maximumsnelheid op het autosnelwegennet in de omgeving, waarmee de doorstroming van het verkeer nog verder wordt gediend, aldus verweerder.
1.3.
Tegen het primaire besluit is bezwaar gemaakt, onder andere door eiseres.
1.4.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft daartoe - puntsgewijs weergegeven - het volgende overwogen.
* Verhoging van de maximumsnelheid leidt tot een zeer beperkte toename van de concentratie stikstofdioxide en fijn stof en heeft dus slechts een beperkte invloed op de luchtkwaliteit in de onmiddellijke omgeving van de weg.
* De manier waarop metingen en berekeningen (met behulp van modelberekeningen) moeten worden uitgevoerd is wettelijk vastgelegd en is in lijn met de Europese regelgeving. Het uitgevoerde onderzoek is conform deze standaarden uitgevoerd. De gehanteerde Standaardrekenmethode II (SRM-II) geeft een voldoende betrouwbare uitkomst voor de onderhavige situatie. Het RIVM beziet regelmatig of de berekeningen in overeenstemming zijn met de metingen uitgevoerd door het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit en zo nodig worden aanpassingen in de rekenmodellen doorgevoerd. Ook een berekening op grond van ‘worst case’ gegevens komt uit onder de norm. De maximaal berekende toename van de wegbijdrage op de A12 Voorburg bedraagt 0,6 µg/m3. Ook voor fijn stof ligt de concentratie ruim onder de norm.
* Met het nieuwe snelheidsregime wordt voldaan aan de grenswaarden voor stikstofdioxide tot én vanaf 1 januari 2015. Tevens wordt voldaan aan de grenswaarde voor fijn stof zoals die sinds juni 2011 van kracht is. De invoergegevens van de onderzoeken zijn gebaseerd op de meest actuele kennis en inzichten.
* Nu uit onderzoek naar de snelheidsverhoging is gebleken dat wordt voldaan aan de grenswaarden voor stikstofdioxide en fijn stof, komt het behalen van de doelstellingen van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) niet in gevaar. Het wagenpark wordt in de toekomst schoner, dus de gemeente zal de verantwoordelijkheid voor luchtkwaliteit kunnen waarmaken.
* Door de verlaging van de snelheid naar 80 km/h is de doorstroming sterk gestagneerd. Dit heeft te maken met het gedrag van het verkeer op complexe filegevoelige weefvakken. In combinatie met de trajectcontrole leidt dit ertoe dat vrachtverkeer vaak sneller rijdt dan personenauto’s, wat de doorstroming aanmerkelijk belemmert. Uit het experiment met een dynamische snelheidsverhoging op dit traject (stad uit) blijkt dat die verhoging van de snelheid de doorstroming sterk verbetert. Dit krijgt nu een permanent karakter.
* Naar de door eiseres gestelde toename van energieverbruik is geen expliciet onderzoek gedaan. Het effect van de snelheidsverhoging op benzinegebruik zal uiterst gering zijn. Voor roetuitstoot bestaat op dit moment geen wettelijke norm waaraan getoetst kan worden.
* Van strijdigheid met de Wet Milieubeheer of Richtlijn 2008/50/EG is geen sprake. Uit die regelingen vloeit niet voort dat het stand-still beginsel van toepassing is (waarbij een algeheel verbod op verslechtering zou gelden).
* Het besluit is in lijn met doel en strekking van artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994). De in artikel van de 2 WVW 1994 vermelde belangen – voor zover relevant – zijn voldoende afgewogen in het verkeersbesluit.
2.
Beroepsgronden
2.1.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit het volgende – samengevat weergegeven – aangevoerd.
2.2.
Ten eerste creëert verweerder met de verhoging van de maximumsnelheid naar
100 km/h een situatie waarin omwonenden vroeger dood zullen gaan en in het algemeen daaraan voorafgaand in slechtere gezondheid zullen verkeren dan zonder het bestreden besluit het geval zou zijn geweest. Dit kwalificeert als een inbreuk op het recht op leven, dat gewaarborgd is in artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het levert een schending op van artikel 8 van het EVRM.
2.3.
Ten tweede is in de jaarlijkse luchtkwaliteitsrapportage van het RIVM (2012) de boodschap vervat dat er in werkelijkheid hoogstwaarschijnlijk veel meer normoverschrijdingen zullen plaatsvinden dan op basis van de conservatieve standaardrekenregels wordt geschat. Verweerder houdt vast aan eigen berekeningen en legt feitelijke meetgegevens naast zich neer. Berekeningsmodellen moeten worden getoetst aan de feitelijke realiteit (metingen) en aan wetenschappelijke inzichten om tot concrete besluitvorming te kunnen komen. Eiseres merkt in dit verband op dat de verantwoordelijke staatssecretaris begin 2013 in Kamerdebatten heeft erkend dat de gehanteerde rekenmodellen de feitelijke situatie voor de stadssnelwegen onvoldoende beschrijven.
2.4.
Ten derde volgt uit het voorzorgsbeginsel in het Europese milieurecht dat het gegeven dat onder de geldende norm wordt gebleven, niet betekent dat eventueel aanwezige luchtvervuilingsruimte mag worden opgevuld tot aan de grenswaarden. Dit volgt ook uit het in de Europese Richtlijn Luchtkwaliteit [1] genoemde stand-stillbeginsel. Bovendien hanteert de Wereldgezondheidsorganisatie voor een aanvaardbare luchtkwaliteit voor fijn stof veel strengere normen.
2.5.
Eiseres heeft de rechtbank voorts verzocht prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over de juiste toepassing van de Europese regelgeving die gegeven is ter bescherming van de kwaliteit van het leefmilieu en ter bescherming van de gezondheid van de burgers. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat het daarbij gaat om de reikwijdte van artikel 12 van de Richtlijn Luchtkwaliteit in het licht van onderdeel 9 van de preambule van de Richtlijn.
3.
Wettelijk kader
3.1.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de WVW 1994 kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Op grond van het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
3.2.
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de WVW 1994 geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
3.3.
Op grond van artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
3.4.
Ingevolge de Europese Richtlijn luchtkwaliteit geldt voor de Lidstaten van de Europese Unie sinds januari 2011 een grenswaarde aan stikstofdioxide-concentraties (NO2) van 40 µg/m3. Nederland bleek niet in staat om tijdig aan deze norm te voldoen. Om die reden is aan de Europese Commissie om derogatie gevraagd. Nadat Nederland een plan had opgesteld (het NSL), dat moet resulteren in het verlagen van de stikstofdioxide-concentraties tot deze Europese norm, is uitstel tot uiterlijk 1 januari 2015 verkregen en geldt er tot dat moment een verhoogde norm van 60 µg/m3. Het NSL verplicht alle Nederlandse overheden
- kort gezegd - om er gezamenlijk zorg voor te dragen dat de striktere norm per 1 januari 2015 tijdig gehaald wordt.
4.
Beoordeling
4.1.
De rechtbank stelt allereerst vast dat het geschil uitsluitend ziet op de effecten die de snelheidsverhoging heeft op de luchtkwaliteit en in het bijzonder op de concentratie van stikstofdioxide. Nu ter zitting door eiseres is bevestigd dat de beroepsgronden niet concreet zijn gericht tegen eventuele effecten van de snelheidsverhoging op de concentratie fijn stof, zal dit aspect verder buiten beschouwing worden gelaten.
4.2.
De rechtbank overweegt dat verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsmarge toekomt en dat het aan verweerder is om de belangen die bij een verkeersbesluit zijn betrokken tegen elkaar af te wegen. De rechter dient te toetsen of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de belangen, dat moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1845).
4.3.
Die beoordelingsmarge laat echter onverlet dat verweerder, op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, gehouden is om bij de voorbereiding van een verkeersbesluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen te vergaren en zodoende het besluit zorgvuldig voor te bereiden. Het milieubelang, waaronder ook de luchtkwaliteit kan worden geschaard, is één van de belangen in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994, die kunnen worden betrokken in de te maken belangenafweging. Verweerder heeft dit ook onderkend, nu hij onderzoek heeft gedaan naar de invloed van de snelheidsverhoging op de luchtkwaliteit en de daarmee samenhangende belangen heeft betrokken bij zijn besluitvorming.
4.4.
Met betrekking tot het betoog van eiseres terzake van het stand-stillbeginsel in de Europese Richtlijn Luchtkwaliteit, oordeelt de rechtbank niet anders dan de rechtbank Rotterdam. De rechtbank Rotterdam heeft in rechtsoverweging 7.2. van haar uitspraak van 21 november 2013 (ECLI:NL:RBROT:2013:9074) geoordeeld dat de preambule bij de Richtlijn geen concrete verplichting voor de lidstaten schept. Verder heeft zij geoordeeld dat artikel 12 van die Richtlijn weliswaar bepaalt dat in situaties waarin concentraties in de lucht lager zijn dan de grenswaarden, de niveaus van de stoffen beneden die grenswaarden moeten worden gehouden, maar dat uit het artikel niet volgt dat het behaalde lagere niveau zelf moet worden gehandhaafd. Het beroep van eiseres op deze bepaling slaagt dan ook niet. De rechtbank ziet, gelet hierop, evenmin aanleiding om prejudiciële vragen te stellen. Verder overweegt de rechtbank dat de strengere normen van de Wereldgezondheidsorganisatie hier niet aan de orde zijn, zodat de verwijzing van eiseres daarnaar verder onbesproken kan blijven.
Zorgvuldigheid voorbereiding besluitvorming
4.5.
De stelling van eiseres dat de situatie ter plaatse van de A12 niet geschikt is voor modelberekening met SRM-II, is door haar niet nader geconcretiseerd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voor een onderzoek als hier aan de orde, genoodzaakt is om te werken met een gestandaardiseerd rekenmodel. Niet alles kan immers (continu) gemeten worden. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat rekenmethode SRM-II ongeschikt is, nu eiseres dit niet voor de lokale situatie langs het traject van de A12 heeft onderbouwd, maar heeft volstaan met de algemene stelling die zij ook bij de procedures over andere snelwegen heeft gebruikt.
4.6.
Verweerder heeft berekend dat de concentratie van stikstofdioxide op het traject van de A12 na de snelheidsverhoging zowel onder de huidig geldende grenswaarde blijft, als onder de waarde die per 1 januari 2015 zal gaan gelden. Dit heeft hij gebaseerd op het hiervoor onder rechtsoverweging 1.2 genoemde onderzoek van Rijkswaterstaat. Eiseres heeft geen eigen onderzoek verricht of laten verrichten naar de gevolgen van de snelheidsverhoging voor de luchtkwaliteit langs het traject van de A12. Ook overigens heeft eiseres geen (meet)gegevens van derden overgelegd die de uitkomsten van verweerders onderzoek weerleggen of in twijfel trekken. Eiseres heeft dit ter zitting bevestigd. De rechtbank ziet dan ook geen reden om te oordelen dat verweerder bij zijn besluitvorming over de A12 niet van die berekeningen uit mocht gaan. Het bestreden besluit is in zoverre voldoende zorgvuldig voorbereid.
4.7.
Eiseres heeft zich beroepen op schending van de artikelen 3 en 8 van het EVRM. Nu eiseres geen natuurlijk persoon is, dient haar beroep op artikel 8 van het EVRM, gelet op haar statuten en feitelijke werkzaamheden, te worden geduid als een beroep op de in artikel 8 van het EVRM besloten liggende positieve verplichting van de staat tot bescherming van de gezondheid en het leefmilieu van haar burgers. Op grond van artikel 174 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, nu artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, streeft de Unie in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming van de kwaliteit van het milieu en de gezondheid van de mens. Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat bij aantasting van het milieu artikel 8 in het geding kan zijn, maar dat degene die zich hierop beroept, aannemelijk moet maken dat een minimum niveau van aantasting van het milieu is overschreden (EHRM, Fadeyeva tegen Rusland, arrest van 5 juni 2005, nr. 55723/00; www.echr.co.int). Nu niet is gebleken dat de stikstofdioxide-concentraties ter plaatse van de A12 uitkomen boven de huidig geldende of de toekomstig geldende grenswaarden, terwijl deze zijn ontleend aan de Europese Richtlijn luchtkwaliteit, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat met het bestreden besluit een zodanig ernstige aantasting van het milieu, als hierboven genoemd, wordt bereikt dat artikel 8 van het EVRM wordt geschonden. Naar het oordeel van de rechtbank is van schending van artikel 8 van het EVRM dan ook geen sprake. In navolging van de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX5932) moet het beroep op artikel 8 van het EVRM mede als een beroep op artikel 7 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000, als aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg (het Handvest), worden beschouwd. Uit artikel 52, derde lid, van het Handvest volgt dat bij de toetsing aan artikel 7 van het Handvest rekening moet worden gehouden met de jurisprudentie van het EHRM inzake de gerechtvaardigdheid van beperkingen, opdat verzekerd wordt dat de inhoud en reikwijdte van dit artikel 7 ten minste dezelfde bescherming bieden als artikel 8 van het EVRM. Nu uit het Handvest noch de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie valt af te leiden dat artikel 7 van het Handvest een ruimere bescherming biedt dan artikel 8 van het EVRM, is gelet op het vorengaande artikel 7 van het Handvest evenmin geschonden. Nu het door artikel 8 van het EVRM beschermde belang niet wordt geschonden door de snelheidsverhoging, kan van een nog verder strekkende inbreuk door schending van het in artikel 3 van het EVRM vervatte verbod op foltering, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, evenmin sprake zijn. Daarbij laat de rechtbank in het midden of eiseres, als rechtspersoon, een beroep op dit laatste artikel kan doen.
Belangenafweging
4.8.
Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet welke belangen hij heeft betrokken bij zijn afweging, leidend tot de conclusie dat verhoging van de maximumsnelheid aanvaardbaar is: verlaging van 100 naar 80 km/h heeft ter plaatse een positief effect gehad op de luchtkwaliteit, wat destijds ook de achterliggende reden was voor die keuze. Nu aan de Europese normen wordt voldaan, kan de snelheid opnieuw naar 100 km/h worden verhoogd, waarmee wordt aangesloten bij het kabinetsbeleid van snelheidsverhoging op autosnelwegen. Op de A12 Voorburg/Den Haag (stad uit) is bovendien de doorstroming van het verkeer gediend met een maximumsnelheid van 100 km/h. Uit een door verweerder uitgevoerd experiment op dit wegtraject bleek dat door een dynamische snelheidsverhoging naar
100 km/h de verkeersdoorstroming substantieel verbeterde. Dit was voor verweerder nog een belang om de maximumsnelheid weer op 100 km/h te stellen. Deze snelheid sluit bovendien aan op de maximumsnelheid in de omgeving, waarmee de continuïteit van het verkeer is gediend. Verweerder heeft deze belangen zwaarder laten wegen dan de effecten op de luchtkwaliteit.
De vraag die de rechtbank dient te beantwoorden is of deze weging van belangen zodanig onevenwichtig is dat verweerder niet in redelijkheid tot deze besluitvorming heeft kunnen komen, zoals door eiseres is betoogd.
4.9.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende kenbaar en deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij het zwaartepunt heeft gelegd bij de verkeersbelangen ter plaatse. Verweerder heeft concreet onderbouwd dat de doorstroming op dit traject is gebaat bij een hogere maximumsnelheid. Dit is door eiseres niet betwist. Verder heeft verweerder benadrukt veel waarde te hechten aan uitvoering van het kabinetsbeleid om de snelheid op de snelwegen waar mogelijk naar het oude niveau terug te brengen. Daar tegenover is eiseres er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat de effecten van die verhoging voor de luchtkwaliteit langs het relevante traject van de A12 ernstiger of meeromvattend zijn, dan door verweerder is berekend en meegewogen. Nu deze effecten ook onder de toekomstige strengere grenswaarden blijven, is er geen grond om te oordelen dat verweerder niet in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen.
4.10.
Gelet op het vorenstaande, kan het bestreden besluit de rechterlijke toets doorstaan. De rechtbank zal het beroep dan ook ongegrond verklaren. Voor een vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, mrs. M. de Rooij en B. de Vos, leden, in aanwezigheid van mr. J.M. Breimer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 januari 2014.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van uitreiking/verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in Den Haag.
Afschrift uitgereikt/verzonden op:
D: B
SB