ECLI:NL:RBAMS:2014:136

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 12/6259 en AMS 13/106

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 januari 2014 in de zaken tussen

de Vereniging Milieudefensie, statutair gevestigd te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde mr. A.H.J. van den Biesen),

(AMS 12/6259)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, eiser

(gemachtigde mr. M.A. de Groote)

(AMS 13/106)

(hierna tezamen ook: eisers)

de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder

(gemachtigde mr. M. de Hoop).

Procesverloop

Bij besluit van 26 juni 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder per 2 juli 2012 een dynamische maximumsnelheid ingesteld op de Rijksweg A10 West in de gemeente Amsterdam in beide richtingen, tussen knooppunt De Nieuwe Meer en de aansluiting Westpoort.

Bij besluit van 26 november 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres en eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres en eiser hebben afzonderlijk tegen dit besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2013. De zaken zijn aldaar gezamenlijk met zaak AMS 12/6260 behandeld.

Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] (campagneleider verkeer van de Vereniging Milieudefensie).

Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] (projectleider luchtkwaliteit gemeente Amsterdam) en [naam 3] (directie juridische zaken gemeente Amsterdam). Tevens zijn de volgende deskundigen verschenen aan de zijde van eiser: M.B.A. Dijkema (GGD Amsterdam), M.M.J.F. Verbeek (TNO Amsterdam), en S.W. van Ratingen (TNO Utrecht).

Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 4] (Rijkswaterstaat Zuid-Holland), [naam 5] en [naam 6] (Rijkswaterstaat Noord-Holland) .

De rechtbank heeft de zaken van eiser en eiseres vervolgens gevoegd.

Overwegingen

Inhoud besluiten

1.1.

Bij het primaire besluit heeft verweerder door plaatsing van de borden A1 van bijlage 1 bij het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, met onderborden en onder verwijdering van de hiermee strijdige borden, een dynamische maximumsnelheid ingesteld op de Rijksweg A10 West (hierna: A10 West) in de gemeente Amsterdam. Deze snelheid geldt in beide richtingen, tussen knooppunt De Nieuwe Meer ter hoogte van km 21,2 en de aansluiting Westpoort ter hoogte van km 27,2 en wel als volgt: van 06.00 uur tot 19.00 uur 100 km/h en van 19.00 uur tot 06.00 uur 80 km/h.

1.2.

Aan het primaire besluit heeft verweerder onder meer ten grondslag gelegd dat door de maximumsnelheid op de A10 West overdag weer naar 100 km/h te verhogen, wordt aangesloten bij de maximumsnelheid op de Nederlandse autosnelwegen. Daarnaast is in de nabijheid van de A10 West geen sprake meer van luchtkwaliteit-knelpunten. Voorts neemt de wegbijdrage in de totale emissies steeds verder af, doordat auto’s steeds schoner worden. Een snelheidsverlaging naar 80 km/h levert daarom geen substantiële bijdrage meer aan het voldoen aan de Europese luchtkwaliteitsnormen. Uit onderzoek naar de luchtkwaliteit, vastgelegd in het rapport ‘Verhoging maximumsnelheid 80-km zones naar 100 km/h’, blijkt dat in de situatie met een maximumsnelheid van 100 km/h wordt voldaan aan de grenswaarden voor stikstofdioxide en fijn stof. De trajectcontrole op de A10 West blijft gehandhaafd, zodat de maximumsnelheid van 100 km/h door bijna alle automobilisten nageleefd zal worden. Daarmee wordt ook aangesloten bij de reguliere maximumsnelheid op het autosnelwegennet in de omgeving, waarmee de doorstroming van het verkeer wordt gediend, aldus verweerder.

1.3.

Tegen het primaire besluit is bezwaar gemaakt, onder andere door eiseres en eiser.

1.4.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft daartoe – puntsgewijs weergegeven - het volgende overwogen.

* Verhoging van de maximumsnelheid leidt tot een zeer beperkte toename van de concentratie stikstofdioxide en fijn stof en heeft dus slechts een beperkte invloed op de luchtkwaliteit in de onmiddellijke omgeving van de weg. Het effect op de algehele luchtkwaliteit binnen de grenzen van de gemeente is daardoor minimaal.

* De manier waarop metingen en berekeningen (met behulp van modelberekeningen) moeten worden uitgevoerd is wettelijk vastgelegd en is in lijn met de Europese regelgeving. Het uitgevoerde onderzoek is conform deze standaarden uitgevoerd. De gehanteerde standaardrekenmethode II (SRM-II) geeft een voldoende betrouwbare uitkomst voor de onderhavige situatie. Het RIVM beziet regelmatig of de berekeningen in overeenstemming zijn met de metingen, uitgevoerd door het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit. Zo nodig worden aanpassingen in de rekenmodellen doorgevoerd. Ook berekening op grond van
worst casegegevens komt uit onder de norm. De maximaal berekende toename van stikstofdioxide van de wegbijdrage A10 West bedraagt 0,8 µg/m3. Ook voor fijn stof ligt de concentratie ruim onder de norm.

* Met het nieuwe snelheidsregime wordt voldaan aan de grenswaarden stikstofdioxide tot én vanaf 1 januari 2015. Tevens wordt voldaan aan de grenswaarde voor fijn stof zoals die sinds juni 2011 van kracht is. De invoergegevens van de onderzoeken zijn gebaseerd op de meest actuele kennis en inzichten.

* Het door de gemeente aangedragen onderzoek van TNO laat geen wezenlijk hogere lokale effecten van de snelheidsverhoging zien dan het onderzoek van Rijkswaterstaat waarmee het verkeersbesluit (mede) is onderbouwd.

* Nu uit onderzoek naar de snelheidsverhoging is gebleken dat wordt voldaan aan de grenswaarden voor stikstofdioxide en fijn stof, komt het behalen van de doelstellingen van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) niet in gevaar. Het is dus zeer onwaarschijnlijk dat voor het NSL of voor de gemeente een (extra) saneringsopgave ontstaat. Het wagenpark wordt in de toekomst schoner, dus de gemeente zal de verantwoordelijkheid voor luchtkwaliteit kunnen waarmaken.

* De beoogde gelijkmatige doorstroming van het verkeer als gevolg van de verlaging van de snelheid naar 80 km/h is grotendeels uitgebleven. Dit heeft te maken met het gedrag van het verkeer op complexe filegevoelige weefvakken. In combinatie met de trajectcontrole leidt dit ertoe dat vrachtverkeer vaak sneller rijdt dan personenauto’s, wat de doorstroming aanmerkelijk belemmert.

* Naar de door eiseres gestelde toename van energieverbruik is geen expliciet onderzoek gedaan. Het effect van de snelheidsverhoging op benzinegebruik zal uiterst gering zijn. Voor roetuitstoot bestaat op dit moment geen wettelijke norm waaraan getoetst kan worden.

* Van strijdigheid met de Wet Milieubeheer of de Richtlijn 2008/50/EG is geen sprake. Uit die regelingen vloeit niet voort dat het stand-still beginsel van toepassing is (waarbij een algeheel verbod op verslechtering zou gelden).

* Het besluit is in lijn met doel en strekking van artikel 2 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994). De in artikel 2 van Pro de WVW 1994 vermelde belangen – voor zover relevant – zijn voldoende afgewogen in het verkeersbesluit. Er is een afweging gemaakt tussen de verkeersbelangen en de omgevingseffecten. Nu bedoelde omgevingseffecten zodanig gering zijn en niet leiden tot een overschrijding van de grenswaarden, kan redelijkerwijs voorrang worden gegeven aan de verkeersbelangen.

Beroepsgronden

2.1.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit het volgende – samengevat weergegeven – aangevoerd.

2.1.1.

Verweerder houdt ten onrechte vast aan eigen berekeningen en legt feitelijke meetgegevens naast zich neer, terwijl die uitwijzen dat de luchtkwaliteit aan de A10 West slechter is dan verweerder als aanname hanteert. Dit vindt ook steun in het rapport ‘Resultaten Luchtmeetnet 2011’van de GGD. Berekeningsmodellen moeten worden getoetst aan de feitelijke realiteit (metingen) en aan wetenschappelijke inzichten om tot concrete besluitvorming te kunnen komen. Uit de jaarlijkse luchtkwaliteitsrapportage van het RIVM (2012) kan worden afgeleid dat er hoogstwaarschijnlijk veel meer normoverschrijdingen zullen plaatsvinden dan op basis van de conservatieve standaardrekenregels wordt geschat.

2.1.2.

Verder volgt uit het voorzorgsbeginsel uit het Europese milieurecht en in het in de Europese Richtlijn Luchtkwaliteit^[1]genoemde stand-still beginsel dat eventueel aanwezige luchtvervuilingsruimte niet mag worden opgevuld tot aan de grenswaarden. Bovendien hanteert de Wereldgezondheidsorganisatie voor een aanvaardbare luchtkwaliteit voor fijn stof veel strengere normen.

2.1.3.

Verweerder creëert met de verhoging van de maximumsnelheid een situatie waarin de omwonenden vroeger dood zullen gaan en in het algemeen daaraan voorafgaand in slechtere gezondheid zullen verkeren. Dit kwalificeert als een inbreuk op het recht op leven, gewaarborgd in artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en levert een schending op van artikel 8 van Pro het EVRM. Ter onderbouwing heeft eiseres het rapport ‘Verhoging maximumsnelheid A10 West; Een analyse van de impact op de gezondheid van omwonenden’ van 26 november 2013 overgelegd. In de bijlage daarbij reageert de GGD Amsterdam op dit rapport.

2.1.4.

Eiseres heeft de rechtbank voorts verzocht prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over de juiste toepassing van de Europese regelgeving die gegeven is ter bescherming van de kwaliteit van het leefmilieu en ter bescherming van de gezondheid van de burgers. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat het daarbij gaat om de reikwijdte van artikel 12 van Pro de Richtlijn Luchtkwaliteit in het licht van onderdeel 9 van de preambule van die Richtlijn.

2.2.

Eiser heeft in beroep de rapporten ‘Windtunnelonderzoek naar de NO2 en PM10-concentraties nabij de A10 West in Amsterdam’ van 12 november 2013 van TNO en ‘Luchtkwaliteit A10-West: Analyse metingen, effect snelheidsverhoging’ van 30 oktober 2013 van GGD Amsterdam overgelegd en heeft de volgende gronden – samengevat weergegeven – aangevoerd.

2.2.1.

Verweerder geeft zich onvoldoende rekenschap van het feit dat eiser probeert de luchtkwaliteit in de stad te verbeteren en van het (stedelijk) belang dat daarmee is gemoeid, namelijk de gezondheid van de bewoners en het halen van landelijke en Europese normen. Luchtkwaliteit wordt bepaald door achtergrondconcentratie en door directe bijdrage. Op die eerste heeft de gemeente geen of nauwelijks invloed. De directe bijdrage wordt met name bepaald door het lokale auto- en vrachtverkeer. De lokale overheid zal zich dan ook daarop moeten richten met maatregelen die de luchtkwaliteit verbeteren. Juist op dit onderdeel ziet het bestreden besluit, met als gevolg dat sprake zal zijn van meer uitstoot. Eiser voelt zich door het besluit dan ook niet gesteund in de serieuze aanpak van luchtverontreiniging.

2.2.2.

Verder heeft verweerder bij het onderzoek naar het effect van de snelheidsverhoging op de luchtkwaliteit ten onrechte rekenmethode SRM-II gehanteerd. Er is sprake van relatief veel (hoge) bebouwing op korte afstand van de weg en de weg voert door de bebouwde kom, elementen die in SRM-II niet zijn verwerkt. Verweerder had dan ook een andere, passender rekenmethode toe moeten passen, bijvoorbeeld een windtunnelonderzoek.

2.2.3.

Uit het in opdracht van eiser uitgevoerde windtunnelonderzoek van TNO blijkt een toename van de concentratie stikstofdioxide op verschillende afstanden van de A10 West. De berekeningen van verweerder zijn gebaseerd op slechts 1 toetspunt, die van TNO op 14 toetspunten. Het onderzoek van verweerder is dan ook niet representatief voor het hele traject waarop het besluit ziet. In het GGD-onderzoek wordt die hogere uitstoot bevestigd.

2.2.4.

Door de snelheidsverhoging zal er meer uitstoot zijn, die zich verspreidt over de stad. Daar is door verweerder onvoldoende rekening mee gehouden en onvoldoende belang aan gehecht, althans is onvoldoende gemotiveerd waarom dit belang niet zwaarder zou wegen dan de belangen om de maatregel in te voeren.

2.2.5.

Tot slot is verweerder ten onrechte voorbijgegaan aan de financiële gevolgen van de maatregelen. De gemeente lijdt schade omdat zij extra maatregelen zal moeten nemen om de normering voor 2015 uit het NSL te halen, temeer nu uit het windtunnelonderzoek van TNO blijkt dat in 2015 naar verwachting wel degelijk overschrijdingen van de grenswaarden zullen plaatsvinden. De meest kostenefficiënte maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren zijn al uitgevoerd. Elke volgende maatregel zal een relatief kostbare zijn. De stelling van verweerder dat het wagenpark in de toekomst schoner wordt, is te kort door de bocht; dat duurt langer dan gedacht. Verweerder stelt dus ten onrechte dat er geen extra saneringsopgave ontstaat. Volgens eiser is sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Wettelijk kader

3.1.

Op grond van artikel 2, eerste lid, van de WVW 1994 kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:

a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;

b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;

c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;

d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.

Op grond van het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:

a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;

b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.

3.2.

Op grond van artikel 15, eerste lid, van de WVW 1994 geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.

3.3.

Op grond van artikel 21 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

3.4.

Ingevolge de Europese Richtlijn luchtkwaliteit geldt voor de Lidstaten van de Europese Unie sinds januari 2011 een grenswaarde aan stikstofdioxide-concentraties van

µg/m3. Nederland bleek niet in staat om tijdig aan deze norm te voldoen. Om die reden is aan de Europese Commissie om derogatie gevraagd. Nadat Nederland een plan had opgesteld (het NSL), dat moet resulteren in het verlagen van de stikstofdioxide-concentraties tot deze Europese norm, is uitstel tot uiterlijk 1 januari 2015 verkregen en geldt er tot dat moment een verhoogde norm van 60 µg/m3. Het NSL verplicht alle Nederlandse overheden

- kort gezegd - om er gezamenlijk zorg voor te dragen dat de striktere norm per 1 januari 2015 tijdig gehaald wordt.

Beoordeling

4.1.

De rechtbank stelt allereerst vast dat het geschil uitsluitend ziet op de effecten die de snelheidsverhoging heeft op de luchtkwaliteit, en in het bijzonder op de concentratie van stikstofdioxide. Nu ter zitting door eisers is bevestigd dat de beroepsgronden niet concreet zijn gericht tegen eventuele effecten van de snelheidsverhoging op de concentratie fijn stof, zal dit aspect verder buiten beschouwing worden gelaten.

4.2.

De rechtbank overweegt dat verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsmarge toekomt en dat het aan verweerder is om de belangen die bij een verkeersbesluit zijn betrokken tegen elkaar af te wegen. De rechter dient te toetsen of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de belangen, dat moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1845).

4.3.

Die beoordelingsmarge laat echter onverlet dat verweerder, op grond van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gehouden is om bij de voorbereiding van een verkeersbesluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen te vergaren en zodoende het besluit zorgvuldig voor te bereiden. Het milieubelang, waaronder ook de luchtkwaliteit kan worden geschaard, is één van de belangen in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994, die kunnen worden betrokken in de te maken belangenafweging. Verweerder heeft dit ook onderkend, nu hij onderzoek heeft gedaan naar de invloed van de snelheidsverhoging op de luchtkwaliteit en de daarmee samenhangende belangen heeft betrokken bij zijn besluitvorming.

4.4.

Met betrekking tot het betoog van eiseres terzake van het stand-still beginsel in de Europese Richtlijn Luchtkwaliteit, oordeelt de rechtbank niet anders dan de rechtbank Rotterdam. De rechtbank Rotterdam heeft in rechtsoverweging 7.2. van haar uitspraak van 21 november 2013 (ECLI:NL:RBROT:2013:9074) geoordeeld dat de preambule bij de Richtlijn geen concrete verplichting voor de lidstaten schept. Verder heeft zij geoordeeld dat artikel 12 van Pro die Richtlijn weliswaar bepaalt dat in situaties waarin concentraties in de lucht lager zijn dan de grenswaarden, de niveaus van de stoffen beneden die grenswaarden moeten worden gehouden, maar dat uit het artikel niet volgt dat het behaalde lagere niveau zelf moet worden gehandhaafd. Het beroep van eiseres op deze bepaling slaagt dan ook niet. De rechtbank ziet, gelet hierop, evenmin aanleiding om prejudiciële vragen te stellen. Verder overweegt de rechtbank dat de strengere normen van de Wereldgezondheidsorganisatie hier niet aan de orde zijn, zodat de verwijzing van eiseres daarnaar verder onbesproken kan blijven.

Zorgvuldigheid voorbereiding besluitvorming

4.5.

De besluitvorming ziet op een gedeelte van de autosnelweg A10 West met een lengte van 6 kilometer, dat (grotendeels) is omringd door woonbebouwing. Op enkele plaatsen staat de bebouwing direct aan de autosnelweg, al dan niet afgescheiden door schermen of door vliesgevels.

4.6.

Met betrekking tot de stelling van eisers dat verweerder ten onrechte rekenmethode

SRM-II heeft gebruikt, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voor een onderzoek als hier aan de orde, genoodzaakt is om te werken met een gestandaardiseerd rekenmodel. Niet alles kan immers (continu) gemeten worden. Dit wordt door eisers ook niet betwist. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat rekenmethode SRM-II op zichzelf reeds ongeschikt is, omdat de feitelijke situatie ter plaatse niet geheel aansluit bij de uitgangspunten van dat model. Verweerder heeft afdoende aannemelijk gemaakt dat de afwijkingen van de uitgangspunten van SRM-II niet zodanig zijn, dat alleen een alternatief type model, zoals een windtunnelonderzoek, uitkomst kon bieden. De keuze om de effecten van de snelheidsverhoging te berekenen op basis van SRM-II was naar het oordeel van de rechtbank dan ook op zichzelf niet onjuist of onzorgvuldig.

4.7.

Vervolgens moet worden bezien of van verweerder bij het hanteren van SRM-II, gelet op de locatie-specifieke omstandigheden die afwijken van het standaardmodel, aanvullende inspanningen mochten worden gevergd om zeker te stellen dat hij alle relevante feiten in beeld zou krijgen. Verweerder heeft daar geen aanleiding voor gezien en heeft zich alleen gebaseerd op de uitkomsten, weergegeven in het hiervoor onder rechtsoverweging 1.2 vermelde rapport. Uit dit rapport volgt dat de stikstofdioxide-concentraties langs de A10 West nergens boven de per 1 januari 2015 geldende norm uitkomen. Die modelberekeningen in SRM-II zijn gerelateerd aan één toetspunt langs het traject.

4.8.

Gelet op de locatie-specifieke afwijkingen van het model en gelet op de bij verweerder bekende meetgegevens van de GGD, waaruit van veel hogere concentraties stikstofdioxide blijkt, is de rechtbank met eisers van oordeel dat verweerder zijn berekeningen niet mocht relateren aan slechts één toetspunt. Hoewel verweerder in beginsel gebruik kon maken van SRM-II, mocht van hem uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van zijn besluitvorming immers worden gevergd dat hij rekening zou houden met de omstandigheid dat ter plaatse sprake is van elementen die afwijken van de in SRM-II gehanteerde uitgangspunten. De aanwezigheid van (woon)bebouwing direct aan en zeer nabij de A10 West had aanleiding moeten vormen juist daar de modelmatige berekeningen nader aan de locatie-specifieke omstandigheden te toetsen. Dit heeft verweerder achterwege gelaten, hetgeen niet strookt met de door hem te betrachten zorgvuldigheid.

4.9.

De rechtbank stelt verder vast dat de uitgangspunten in het rapport van TNO, zoals onder meer verkeersintensiteit, verwachte doorstroming, aantal vrachtwagens in verhouding tot personenauto’s, dezelfde zijn als die in het rapport van verweerder. In zoverre zijn de rapporten goed vergelijkbaar. Verweerder heeft overigens de uitkomsten van het onderzoek van TNO ook niet betwist. TNO komt uit op een grotere toename van stikstofdioxide als gevolg van de snelheidsverhoging. In het onderzoek van TNO is sprake van een gemiddelde toename van 0,9 µg/m3 (over 14 meetpunten), uit het onderzoek van verweerder volgt een gemiddelde toename van maximaal 0,8 µg/m3 (op 1 meetpunt). Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit afdoende dat de wegbijdrage aan uitstoot van stikstofdioxide in het gebied rondom de A10 West beduidend hoger is dan verweerder heeft verondersteld en dat daarmee aannemelijk is geworden dat er sprake is van een grotere verslechtering van de luchtkwaliteit dan door verweerder is aangenomen.

Op de meetpunten 9 en 10 wordt de grenswaarde voor stikstofdioxide van 40 µg/m3 die per

1 januari 2015 gaat gelden, overschreden, zo blijkt uit het TNO-onderzoek. Ter plaatse volgt uit het TNO-onderzoek een concentratie van bijna 50 µg/m3. Verweerders stelling ter zitting dat die meetpunten buiten beschouwing moeten blijven, omdat deze locaties niet voor mensen toegankelijk zijn, mist een nadere onderbouwing en doet geen recht aan de omstandigheid dat hoge concentraties stikstofdioxide zijn geconstateerd op meetpunten op een locatie, direct grenzend aan woonbebouwing. Deze bevindingen van TNO sluiten bovendien aan bij

de meting van stikstofdioxide door de GGD, zoals vastgelegd in het rapport van 30 oktober 2013. Uit dit rapport volgt dat op het meetpunt van de GGD (toetspunt 2 in het TNO-onderzoek) al verscheidene jaren een jaargemiddelde stikstofdioxide-concentratie van minimaal

µg/m3 wordt gemeten, terwijl sinds de verhoging van de maximumsnelheid sprake is van een toename van 3,8 µg/m3. Dit meetpunt betreft de Max Havelaar(woon)flats, een locatie waar mensen direct aan de uitstoot kunnen worden blootgesteld.

4.10.

Samengevat volgt uit de door eiser verstrekte informatie dat er langs het traject A10 West als gevolg van de snelheidsverhoging sprake is van een grotere toename van stikstofdioxide dan door verweerder is aangenomen en dat er op verschillende punten stikstofdioxide-concentraties zijn die de grenswaarde die per 1 januari 2015 geldt, overschrijden. Nu dit in verweerders onderzoek niet is onderkend en verweerder dan ook ten onrechte heeft geconcludeerd dat de stikstofdioxide-concentraties op het gehele traject langs de A10 West onder die strikte grenswaarde blijven, is verweerders onderzoek ter voorbereiding van zijn besluitvorming onvolledig geweest en heeft verweerder zijn conclusies daar niet op kunnen baseren. Het bestreden besluit is dan ook niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Reeds gelet hierop kan dit, wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb, in rechte geen stand houden.

Belangenafweging

4.11.

Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet welke belangen hij heeft betrokken bij zijn afweging, leidend tot de conclusie dat verhoging van de maximumsnelheid aanvaardbaar is: verlaging van 100 naar 80 km/h heeft ter plaatse een positief effect gehad op de luchtkwaliteit, wat destijds ook de achterliggende reden voor het verlagen van de snelheid was. Nu aan de Europese normen wordt voldaan, kan de snelheid (overdag) opnieuw naar 100 km/h worden verhoogd, waarmee wordt aangesloten bij het kabinetsbeleid van snelheidsverhoging op autosnelwegen. Ook de doorstroming van het verkeer en de beleving van de bestuurder zijn gediend met een maximumsnelheid van 100 km/h, nu deze aansluit op de maximumsnelheid in de omgeving. Deze belangen wegen zwaarder dan de effecten van die verhoging op de luchtkwaliteit, waaronder op de volksgezondheid, omdat die effecten, volgens verweerder, binnen de geldende normen blijven.

4.12.

De rechtbank merkt allereerst op dat verweerder, gelet op de hiervoor geconstateerde gebrekkige voorbereiding, bij zijn belangenafweging van onvolledige meetgegevens is uitgegaan. Het effect op de gezondheid van de hogere uitstoot die door TNO is berekend en de mogelijke consequenties daarvan voor de doelstellingen van het NSL zijn dan ook ten onrechte niet bij die afweging betrokken. Dat verweerder ter zitting aangaf niet tot een andere conclusie te komen, omdat de TNO-uitkomsten onder de huidig geldende norm blijven, acht de rechtbank in dat verband onvoldoende. Eisers hebben ter zitting gemotiveerd betoogd dat Nederland reeds in 2011 had moeten voldoen aan de strengere Europese grenswaarde voor stikstofdioxide, maar daar niet in slaagde. Met de uitdrukkelijke belofte om alles in het werk te stellen die waarde naar beneden te brengen tot het vereiste niveau, is uiteindelijk uitstel verleend tot 1 januari 2015. Verweerder heeft deze uiteenzetting niet betwist, terwijl in het bestreden besluit noch ter zitting is toegelicht hoe de hogere stikstofdioxide-concentraties die uit het TNO-onderzoek volgen te rijmen zijn met de verplichting om Nederland, inclusief het traject A10 West, alsnog aan de Europese grenswaarde te laten voldoen. Dat er in de toekomst naar verwachting sprake zal zijn van een schoner wagenpark en dat dit voldoende compensatie zal opleveren voor de hogere stikstofdioxide-concentraties, is evenmin voor de locatie-specifieke situatie van de A10 West nader onderbouwd.

4.13.

De rechtbank overweegt verder dat niet in geschil is dat iedere verhoging van de uitstoot van stikstofdioxide een verslechtering van de luchtkwaliteit en daarmee ook een verslechtering voor de gezondheid betekent. Het gezondheidsbelang speelt in een stedelijk gebied, waar mensen dicht bij de snelweg wonen, een belangrijke rol. Eisers hebben onbetwist betoogd dat de luchtkwaliteit daar over het algemeen al minder goed is. Bij een verslechtering van de luchtkwaliteit dient dit belang dan ook als zwaarwegend te worden aangemerkt. Verweerder erkent ook de gezondheidsrisico’s van hoge(re) stikstofdioxide-concentraties. Verweerder heeft echter zowel de gezondheidseffecten van hogere stikstofdioxide-concentraties op verschillende meetpunten, als de gevolgen van die hogere concentraties voor het NSL niet, althans niet kenbaar, betrokken in de belangenafweging. De enkele stelling van verweerder dat binnen de nu geldende normen voor luchtkwaliteit wordt gebleven, acht de rechtbank in dit verband onvoldoende. Ook binnen de toegestane normen kan immers sprake zijn van een verslechtering van de luchtkwaliteit en daarmee van een verslechtering van de gezondheid. Door als uitgangspunt te hanteren dat de geldende norm zonder meer kan worden ‘opgevuld’, in die zin dat een verbetering van de algemene luchtkwaliteit ruimte laat voor een plaatselijke verslechtering, doet verweerder onvoldoende recht aan de belangen van de Amsterdammers die in de buurt van de snelweg wonen, nu in ieder geval niet in geschil is dat de uitstoot hoger wordt als gevolg van de snelheidsverhoging.

4.14.

Tegenover de genoemde Europese verplichtingen en het belang van de gezondheid van de bewoners staat het belang dat verweerder zegt na te streven. De rechtbank is van oordeel dat van de door verweerder gestelde bevordering van de doorstroming van het verkeer als gevolg van de snelheidsverhoging niet is gebleken. Ter zitting heeft verweerder ook erkend dat de snelheidsverhoging geen merkbare invloed heeft op de doorstroming van het verkeer op de A10 West, anders dan bijvoorbeeld bij de A20 of de A12 bij Voorburg. Ook verlaging van de snelheid op de A10 West heeft indertijd niet tot problemen bij de doorstroming geleid. Aan dit belang kan dan ook redelijkerwijs geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. De rechtbank stelt verder vast dat het zoeken van aansluiting bij het landelijk beleid een (politieke) keuze is van verweerder, maar dat verweerder niet nader heeft onderbouwd waarom dat streven ook in de specifieke situatie ter plaatse van de A10 West op deze manier toepassing moet vinden. Dat op dit streven uitzonderingen mogelijk zijn, blijkt alleen al uit het handhaven van de 80 km/h op de A12 bij Utrecht.

De standpunten over de beleving van de bestuurder en de continuïteit van één snelheid op de A10 heeft verweerder niet nader geconcretiseerd. Nu volgens verweerder geen sprake is van een verbetering van de doorstroming en ter zitting is bevestigd dat verkeersveiligheid geen rol heeft gespeeld bij de snelheidsverhoging, ziet de rechtbank niet in welke zelfstandige betekenis toekomt aan die gestelde beleving van de bestuurder en de continuïteit van de snelheid.

4.15.

Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd welke belangen een rol spelen. Daardoor is ook niet inzichtelijk gemotiveerd waarom de gestelde verkeersbelangen moeten prevaleren boven de gezondheidsbelangen van de Amsterdammers die in de buurt van de snelweg wonen, en boven het belang van de door verweerder en eiser gedeelde verantwoordelijkheid in het kader van het NSL. Op basis van de betrokken belangen zoals die in deze procedure naar voren zijn gebracht en onderbouwd, is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van die belangen, dat verweerder niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen. Het bestreden besluit zal gezien het voorgaande ook wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, vernietigd worden.

4.16.

Hetgeen verder door eisers als beroepsgronden naar voren is gebracht, kan naar het oordeel van de rechtbank onbesproken blijven.

Conclusie

4.17.

De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit de rechterlijke toets niet kan doorstaan. Dit betekent dat zij de beroepen gegrond zal verklaren en het bestreden besluit zal vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien of om op een andere wijze tot finale geschil-beslechting te komen, nu zij verweerder, als deze dat nodig acht, ruimte wil bieden om nader onderzoek te (laten) verrichten en de rechtbank voorts niet kan treden in de door verweerder (opnieuw) te maken afweging van de betrokken belangen. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen om binnen zes weken een nieuw besluit op de bezwaren van eiseres en eiser te nemen.

4.18.

Nu verweerder gehouden is om binnen zes weken te beslissen, ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding om voor die tijdspanne een voorlopige voorziening te treffen op voet van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, zoals door eiseres is verzocht.

4.19.

Op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dient verweerder het door eiseres en eiser betaalde griffierecht te vergoeden.

4.20.

Voorts bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres en eiser gemaakte proceskosten in beroep. Deze worden voor eiseres, met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), begroot op € 974,- (een punt voor het beroepschrift, een punt voor het verschijnen ter zitting, € 487,- per punt, wegingsfactor 1). Eiseres heeft tevens verzocht om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de in bezwaar gemaakte kosten, nu verweerder opnieuw op het bezwaar van eiseres dient te beslissen.

4.21.

De proceskosten in beroep van eiser worden begroot op € 974,- (een punt voor het beroepschrift, een punt voor het verschijnen ter zitting, € 487,- per punt, wegingsfactor 1). Eiser heeft voorts verzocht om veroordeling van verweerder in de kosten voor onderzoek door deskundigen, voor een totaal bedrag van € 23.137,80 (excl. BTW), te weten, € 15.000,- en € 1.850,- voor het windtunnelonderzoek van TNO, rapportage daarvan en meerwerk naar aanleiding van de procedure, en € 6.287,80 voor metingen en rapportage door de GGD, zijnde 70 uren van een GGD-medewerker. De rechtbank wijst vergoeding van de kosten voor het GGD-onderzoek af, omdat de GGD onderdeel uitmaakt van de gemeente Amsterdam en niet is gebleken dat het onderzoek niet in het kader van de eigen taakstelling is verricht. Wel is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten voor het TNO-onderzoek. Hoewel de rechtbank in beginsel aansluiting moet zoeken bij het forfaitaire stelsel, biedt artikel 2, derde lid, van het Bpb ruimte om tot een hogere vergoeding te komen. Gelet op de doorslaggevende rol van de TNO-bevindingen en de omissie van verweerder om zelf nader onderzoek te (laten) verrichten, zal verweerder worden veroordeeld tot vergoeding van de integrale kosten van dat onderzoek, zijnde € 16.850,-. Daarmee bedragen de aan eiser te vergoeden kosten in totaal € 17.824,-.

Beslissing

De rechtbank

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres en eiser, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
wijst af het verzoek van eiseres om een voorziening te treffen;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,- (zegge: driehonderd tien euro) aan zowel eiseres als aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in beroep tot een bedrag van € 974,- (zegge: negenhonderd vierenzeventig euro) te betalen aan eiseres;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser in beroep tot een bedrag van € 17.824,- (zegge: zeventienduizend achthonderd vierentwintig euro).

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, mrs. M. de Rooij en B. de Vos, leden, in aanwezigheid van mr. J.M. Breimer, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 januari 2014.

de griffier de voorzitter

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van uitreiking/verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.

Afschrift uitgereikt/verzonden op:

D: B

Vernietiging besluit snelheidsverhoging A10 West wegens onvoldoende zorgvuldigheid en belangenafweging