Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/3274 WOB
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de stichting Stichting Foodwatch Nederland,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde mr. W.A. Roos,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (ELI),
verweerder,
gemachtigde mr. B.J. Kooiman.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2010 (het primaire besluit I) en 25 januari 2011 (het primaire besluit II) heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 23 mei 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseres tegen de primaire besluiten I en II gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting van de meervoudige kamer behandeld op 2 september 2011. Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door [A] en [B], bijgestaan door voornoemde gemachtigde en mr. J. Meddens. Verweerder is ter zitting vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en het vooronderzoek heropend als bedoeld in artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om verweerder in de gelegenheid te stellen stukken en een toelichting aan de rechtbank toe te sturen.
Nadat partijen over en weer op elkaars standpunten hebben gereageerd en toestemming hebben gegeven als bedoeld in artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb om zonder nadere zitting uitspraak te doen, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Feiten, omstandigheden en standpunten van partijen
1.1. Eiseres heeft bij brief van 4 november 2010 op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van documenten die bij verweerder of de voedsel- en warenautoriteit (VWA) berusten en zijn opgesteld naar aanleiding van inspecties in horecagelegenheden die hebben plaatsgevonden in de periode van 1 januari 2007 tot 4 november 2010.
1.2. Bij het primaire besluit I heeft verweerder een overzicht van de in 2007 tot en met 2010 verrichte controles openbaar gemaakt. In deze overzichten zijn opgenomen de locatiecategorie, het aantal bezochte ondernemingen en het aantal ondernemingen dat een maatregel heeft ontvangen, waarbij de maatregelen zijn gespecificeerd naar berispingen, schriftelijke waarschuwingen en processen-verbaal. Verweerder heeft aan eiseres kenbaar gemaakt dat hij in een nader besluit zal beslissen over openbaarmaking van de gemotiveerde bevelen tot (gedeeltelijke) sluitingen van bedrijfsruimten, nadat verweerder hieromtrent de zienswijze van de betreffende ondernemers heeft ingewonnen.
1.3. Bij het primaire besluit II heeft verweerder overwogen dat vanaf 2008 tot op dat moment 45 bevelen tot (gedeeltelijke) sluiting van bedrijfsruimten zijn opgemaakt. Verweerder heeft besloten om deze bevelen openbaar te maken, met uitzondering van namen en adressen van de betreffende ondernemingen, de namen van de eigenaars of filiaalhouders op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en de namen van de betrokken niet-leidinggevende ambtenaren van de VWA op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob.
1.4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard.
1.5. Naar aanleiding van de schorsing van het onderzoek ter zitting door de rechtbank en heropening van het vooronderzoek, heeft verweerder bij brief van 14 november 2011 een aanvullende motivering, een inventarislijst en aanvullende (deels geheime) stukken aan de rechtbank en eiseres toegezonden. Tot deze stukken behoren lijsten van de circa 30.000 controles die de VWA jaarlijks in de periode van 2007 tot en met 2010 heeft verricht en de in de 45 beschikkingen genoemde bijlagen, bestaande uit controlerapporten, boeterapporten, processen-verbaal van verhoor en foto’s en/of journaals van controles van bedrijfsruimten. Verweerder handhaaft de weigering om de namen en adressen van de gecontroleerde horecabedrijven, de namen van de bedrijfsleiders en de namen van de betrokken niet-leidinggevende ambtenaren, openbaar te maken.
1.6. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van de door verweerder als vertrouwelijk overgelegde gedingstukken en deze, na daartoe vooraf toestemming te hebben verkregen van eiseres, mede ten grondslag gelegd aan deze uitspraak.
Wettelijk kader
2.1. Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
2.2. Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Beoordeling van het geschil
3.1. De rechtbank overweegt dat openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang de Wob vooronderstelt. Bij de in het kader van de Wob te verrichten belangenafweging worden enkel het algemene of publieke belang bij openbaarmaking en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen betrokken. De vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet, dient door de rechter integraal te worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt niet af van de redelijkheidstoetsing overeenkomstig artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar te wegen. De rechtbank verwijst naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), bijvoorbeeld de uitspraak van 16 februari 2012, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BP4706.
3.2. De rechtbank stelt vast dat verweerder op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob de weigering om de namen en adressen van de gecontroleerde en gesanctioneerde bedrijven openbaar te maken bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd. Verweerder heeft verder op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob geweigerd om de namen van de betrokken VWA-ambtenaren, de namen van de eigenaren of filiaalhouders van de betrokken horecaondernemingen en de namen horecaondernemingen in de gevallen waarin deze ondernemingen de naam van een natuurlijke persoon dragen, openbaar te maken.
3.3. Eiseres heeft haar verzoek ter zitting aangepast, in die zin dat zij slechts verzoekt om inspectiegegevens die zien op de periode zes maanden voorafgaand aan haar verzoek van
4 november 2010.
3.4. Verweerder heeft eerst na schorsing van het onderzoek ter zitting en heropening van het vooronderzoek aan de rechtbank de lijsten met de overzichten van de jaarlijks circa 30.000 controles toegezonden. Verder concludeert de rechtbank, na bestudering van deze door verweerder als vertrouwelijk overgelegde gedingstukken, dat in de overzichten van de circa 30.000 controles gegevens staan waarvan verweerder openbaarmaking in het bestreden besluit niet expliciet heeft geweigerd. Het gaat hierbij onder meer om aanduidingen in de kolommen “maatregelnr”, “soort”, “wetnr”, “wetnaam”, “wetsartikelnr” en “wetsartikel”. Het bestreden besluit noch de aanvullende motivering van 14 november 2011 bevat een gemotiveerde weigering om deze informatie openbaar te maken. Het voorgaande houdt in dat het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd en reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt.
3.5. De rechtbank zal in het navolgende bezien of aanleiding bestaat om op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De rechtbank zal hierbij per afzonderlijke weigeringsgrond beoordelen of verweerder openbaarmaking van de gevraagde gegevens op goede gronden heeft geweigerd.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob
3.6. De rechtbank stelt vast dat eiseres in haar beroepschrift heeft gesteld dat zij geen bezwaar heeft tegen het anonimiseren door verweerder van persoonsgegevens en dat haar verzoek slechts ziet op de namen en de adressen van de gecontroleerde horecaondernemingen. Ter zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat zij geen bezwaar heeft tegen het weglakken van de namen van de leidinggevenden of personeelschefs van de betrokken horecaondernemingen en dat het haar ook niet gaat om de namen van de controlerende ambtenaren van de VWA. De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen belang meer heeft bij een oordeel over de weigering van de openbaarmaking van deze gegevens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob en zal deze dan ook verder onbesproken laten.
3.7. Verweerder heeft verder op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob zijn weigering gehandhaafd om de namen van horecaondernemingen openbaar te maken in de gevallen waarin deze ondernemingen de naam van een natuurlijke persoon dragen.
3.8. De rechtbank stelt voorop dat deze weigeringsgrond tot doel heeft het belang van natuurlijke personen te beschermen en niet dat van rechtspersonen. Indien natuurlijke personen er zelf voor gekozen hebben om onder hun eigennaam deel te nemen aan het handelsverkeer door hun onderneming hun eigennaam te geven, kan naar het oordeel van de rechtbank bij openbaarmaking van de in dit geval gevraagde gegevens geen sprake zijn van een zodanige schending van het belang van de te eerbiedigen persoonlijke levenssfeer van deze natuurlijke personen, dat deze in de weg staat aan openbaarmaking. De openbaarmaking betreft immers niet de natuurlijke persoon, maar de naam van de door die persoon gedreven onderneming. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder openbaarmaking van de namen van de horecaondernemingen die de naam dragen van natuurlijke personen niet heeft kunnen weigeren op deze weigeringsgrond.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob
3.9. Verweerder heeft gesteld dat openbaarmaking van de namen en adressen van de gecontroleerde en gesanctioneerde bedrijven de betrokken ondernemers onevenredig zal benadelen. Te denken valt aan reputatieschade door de negatieve aandacht die dergelijke inspecties met zich meebrengen. Voorkomen dient te worden dat onjuiste conclusies worden getrokken en risico’s worden gezien waar deze niet aanwezig zijn. Verweerder heeft ter zitting en in zijn brief van 14 november 2011 toegelicht dat de gegevens verouderd zijn en daarnaast onvoldoende specifiek, nu iedere vorm van contextinformatie ontbreekt. De betrokken ondernemers hebben veelal maatregelen genomen naar aanleiding van de controleresultaten en de (eventuele nieuwe) eigenaren kunnen zich nu niet verweren tegen de inhoud van de beoordelingen. Hierdoor en door het feit dat er bij de gegevens geen contextinformatie beschikbaar is, geeft de informatie een vertekend en onjuist beeld van de werkelijkheid.
Tot slot heeft verweerder nog opgemerkt dat de gegevens waar het Wob-verzoek van eiseres op ziet van een geheel andere orde zijn dan de gegevens ten aanzien van formule- dan wel ketenbedrijven, welke gegevens verweerder actief openbaar maakt.
3.10. Eiseres heeft aangevoerd dat de weigering van verweerder om de gevraagde gegevens openbaar te maken in strijd is met het doel en de strekking van de Wob. De burger moet als consument in de gelegenheid worden gesteld om zijn keuze voor een individuele horecagelegenheid te baseren op gegevens over de kwaliteit van de bedrijfsvoering en voedselveiligheid. Verder moeten burgers in staat worden gesteld om te controleren of de VWA de haar opgedragen taak naar behoren vervult. Het geringe zakelijke nadeel voor de ondernemers, dat verweerder overigens niet aannemelijk heeft gemaakt, weegt niet op tegen het belang van de consument bij duidelijke tot de onderneming te herleiden informatie over voedselveiligheid. Ten aanzien van het beleid van verweerder inzake openbaarmaking van controlegegevens van ketenbedrijven, heeft eiseres aangevoerd dat ook deze gegevens onvoldoende specifiek zijn nu geen informatie wordt verstrekt over de voedselveiligheid in de afzonderlijke filialen, zodat verweerder daar niet mee kon volstaan. Het besluit van verweerder is verder onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand gekomen, aldus eiseres.
3.11. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder, naast naam van de onderneming, straatnaam, huisnummer en postcode, ook de vestigingsplaats(en) van de betreffende horecaondernemingen niet openbaar heeft gemaakt, terwijl verweerder ten aanzien hiervan geen motivering heeft opgenomen in het bestreden besluit dan wel in zijn brief van
14 november 2011. Voor zover verweerder beoogd heeft de openbaarmaking van de plaatsnamen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob te weigeren, heeft verweerder dit ten onrechte niet (alsnog) gemotiveerd. De rechtbank is in dat verband overigens van oordeel dat de enkele vermelding van de naam van de plaats waar de horecagelegenheid gevestigd is onvoldoende is om de individuele horecaonderneming te identificeren. Dit motiveringsgebrek is eveneens reden voor de rechtbank om te concluderen dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
3.12. Ten aanzien van de weigering door verweerder om de namen van de ondernemingen, waaronder eigennamen van de eigenaar als handelsnaam, straatnamen, huisnummers en postcodes van de betreffende horecaondernemingen niet openbaar te maken, overweegt de rechtbank het volgende. Daargelaten of door openbaarmaking van de gegevens het door eiseres gestelde algemeen belang van de volksgezondheid, gelet op de gedateerdheid van de gegevens, gediend is, dient voor de beoordeling van de weigering om de gegevens openbaar te maken slechts het algemeen belang van openbaarheid afgewogen te worden tegen het belang in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De rechtbank overweegt dat een naam van de onderneming, straatnaam en huisnummer, dan wel een postcode, ook elk voor zich, voldoende informatie bieden om een individuele horecaonderneming te identificeren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder afdoende aannemelijk heeft gemaakt dat de horecaondernemingen benadeeld worden door reputatieschade die kan ontstaan als de inspectiegegevens openbaar gemaakt worden.
Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder die benadeling ook als onevenredig heeft kunnen aanmerken. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend. Het gebrek aan contextinformatie, bijvoorbeeld over de maatregelen die genomen zijn naar aanleiding van de inspecties, het feit dat de betreffende horecaondernemingen wellicht inmiddels van eigenaar veranderd zijn en gelet op de gedateerdheid van de gegevens, maakt naar het oordeel van de rechtbank dat deze ondernemers door de aanzienlijke reputatieschade die te verwachten valt onevenredig benadeeld zouden worden wanneer de gegevens in de huidige vorm openbaar gemaakt zouden worden. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook mogen concluderen dat de onevenredige benadeling van de gecontroleerde en gesanctioneerde ondernemingen in dit geval zwaarder moet wegen dan het algemeen belang van openbaarmaking van die gegevens.
3.13. Eiseres heeft nog aangevoerd dat de gezondheidswet op korte termijn zal worden gewijzigd, in die zin dat daarin een systeem zal worden opgenomen op grond waarvan alle controlegegevens horeca en retail van de VWA openbaar gemaakt zullen worden. Volgens eiseres valt niet in te zien waarom gegevens die de wetgever openbaar wil gaan maken thans niet op basis van het onderhavige Wob-verzoek openbaar kunnen worden gemaakt.
Verweerder heeft in dit verband opgemerkt dat op dit moment wordt gewerkt aan een aanpassing van de gezondheidswet. Eerst nadat deze wet is aangepast, zal het proces van uitbreiding van het actief openbaar maken van dit soort controlegegevens worden ingezet. Er zal worden toegewerkt naar gehele openbaarmaking van alle controlegegevens horeca en retail van de VWA, zowel de positieve als de negatieve resultaten. Daarbij zal er zorg voor worden gedragen dat die te openbaren gegevens met de nodige contextinformatie worden verstrekt en dat deze een zo duidelijk en juist mogelijk beeld schetsen van de situatie. De voorbereiding van dit proces kost veel tijd, waarbij zorgvuldigheid geboden is en de uitkomst afhankelijk is van de technische en financiële mogelijkheden, aldus verweerder.
3.14. De rechtbank overweegt dat het voornemen van verweerder om in de toekomst dergelijke controlegegevens actief openbaar te maken, op zichzelf geen belang is dat afgewogen dient te worden in het kader van de vraag of de geweigerde openbaarmaking op grond van de Wob op dit moment gerechtvaardigd is. Het feit dat verweerder in de toekomst, met inachtneming van andere condities en onder toepassing van nog op te stellen beleid, mogelijk tot een andere afweging zal komen tussen het algemeen belang bij openbaarmaking en de belangen die beschermd worden door de uitzonderingen in artikel 10 en Pro 11 van de Wob, maakt niet dat de afweging die verweerder in de voorliggende zaak op dit moment in de tijd heeft gemaakt reeds om die reden onjuist is.
Conclusie
3.15. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De besluitvorming vergt een nadere motivering en belangenafweging van verweerder, zodat de rechtbank geen ruimte ziet om in het kader van finale geschilbeslechting de rechtgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, dan wel anderszins thans zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
3.16. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
3.17. Voorts ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres in beroep. Deze kosten zijn onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 874 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1 x € 437).
3.18. De gemachtigde van eiseres heeft de rechtbank verzocht om vergoeding van verletkosten van € 4.000,-, waarvan € 500,- voor het bijwonen van de zitting en € 3.500,- vanwege het, kort gezegd, opstellen van processtukken en het adviseren van eiseres.
3.19 Op grond van het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder d, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kan de vergoeding uitsluitend betrekking hebben op verletkosten van een partij of een belanghebbende. De rechtbank stelt vast dat de verzochte vergoeding van verletkosten ziet op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand zoals bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Bpb. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de verletkosten die mr. Roos als professioneel rechtsbijstandverlener heeft moeten maken.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt van
€ 302 (zegge: driehonderd en twee euro);
- veroordeelt verweerder in de kosten van beroep begroot op € 874 (zegge achthonderd en vierenzeventig euro), te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.A.G. de Vries, voorzitter en mrs. P.H.A. Knol en
M.C. Eggink, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. Heijman, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 26 juni 2012.
griffier, voorzitter,
De griffier is buiten staat Bij ontstentenis van de voorzitter,
te ondertekenen. getekend door de oudste rechter.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B
SB