Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09/4901 GEMWT
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1],
wonende te [woonplaats],
hierna afzonderlijk aan te duiden als: [eiser 1],
gemachtigde prof. mr. P. Nicolaï,
en
[eiser 2] e.a.,
hierna afzonderlijk aan te duiden als [eiser 2] e.a.,
eisers,
gemachtigde prof. mr. P. Nicolaï,
en
het dagelijks bestuur van het Stadsdeel Oud-Zuid,
verweerder,
gemachtigde mr. R. Nomden, bijgestaan door mr. A. van Buuren.
Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
Exploitatie Albert Cuyp B.V. (EAC),
vergunninghouder,
gemachtigde mr. E.A.M. Santen, bijgestaan door mr. F. Beishuizen.
Procesverloop
Bij primair besluit I van 16 maart 2006 heeft verweerder het beleid “Uitgangspunten voor het verlenen van kramenzet- en verhuurvergunningen Albert Cuypmarkt 2005” (Uitgangspunten 2005) ingetrokken, de procedure tot het verlenen van kramenzet- en verhuurvergunningen gestopt en de bestaande vergunningen verlengd tot 1 juli 2008.
Bij primair besluit II van 16 december 2008 heeft verweerder aan EAC een kramenzet- en verhuurvergunning verleend voor de gehele markt en de overige aanvragen afgewezen.
Bij besluit van 15 september 2009 (het bestreden besluit) heeft verweerder, gedeeltelijk in overeenstemming met het advies van de adviescommissie bezwaarschriften (commissie) op de bezwaren van [eiser 1] en [eiser 2] e.a. beslist.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2011.
[eiser 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [persoon 1]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. A. van Buuren.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden.
1.1. Eisers zijn kramenzetters en –verhuurders. Voor de Albert Cuypmarkt in Amsterdam worden voor het zetten en verhuren van kramen vergunningen verleend door verweerder. In het verleden waren deze vergunningen jarenlang verleend aan EAC, [persoon 2] en [persoon 3]. Sedert 1997 heeft [eiser 1] ook een kramenzet- en verhuurvergunning voor elf plaatsen.
1.2. Bij besluit van 31 mei 2005 heeft verweerder het beleid Uitgangspunten 2005 (het beleid 2005) vastgesteld, gericht op het na openbare inschrijving verlenen van kramenzet- en verhuurvergunningen voor de Albert Cuypmarkt.
1.3. Op 13 juli 2005 heeft [eiser 1] op grond van het beleid 2005 een kramenzet- en verhuurvergunning aangevraagd. Op 16 maart 2006 heeft verweerder het primaire besluit I genomen, waarbij dit beleid werd ingetrokken. Daarbij werd overwogen dat het niet mogelijk bleek aanvragen om vergunningen op grond van het beleid 2005 te beoordelen en dat er een onderzoek moest plaatsvinden naar een beter, wel werkbaar beleid. Omdat er door de intrekking geen beleid was om aanvragen aan te toetsen, zijn als overgangsmaatregel bij het primaire besluit I alle bestaande vergunningen verlengd tot 1 juli 2008. Bij besluit van 27 mei 2008 heeft verweerder de bestaande vergunningen vervolgens nogmaals verlengd, ditmaal tot 1 januari 2009.
1.4. [eiser 1] heeft tegen het primaire besluit I een bezwaarschrift ingediend. Op 15 mei 2007 is een beslissing op dit bezwaar genomen, die op 25 september 2008 door verweerder is ingetrokken bij de mondelinge behandeling van het tegen dit besluit ingestelde beroep. Daarbij is aangekondigd dat de aanvragen op grond van het inmiddels vastgestelde nieuwe beleid zouden worden beoordeeld.
1.5. Bij besluit van 3 juni 2008 heeft verweerder dit nieuwe beleid vastgesteld (hierna: beleid 2008). Daarbij is besloten:
I. Een kramenzet- en verhuurvergunning te verlenen via een open inschrijving;
(…)
III. Het advies van de Marktadviescommissie (MAC, rb.) over te nemen en te werken met één kramenzet- en verhuurvergunning voor de hele Albert Cuijpmarkt;
IV. Akkoord te gaan met de selectieprocedure;
V. Akkoord te gaan met de bijgevoegde inschrijvingsvoorwaarden.
1.6. Bij dit besluit is een aantal bijlagen gevoegd. Eén van de bijlagen betreft de inschrijvingsvoorwaarden. Deze bijlage begint als volgt:
“INSCHRIJVINGSVOORWAARDEN
KRAMENZET- EN VERHUURVERGUNNINGEN 2008
22-5-2008”
Daarna zijn 28 artikelen opgenomen met voorschriften voor toekomstige vergunninghouders met de kopjes “Aan de vergunning te verbinden voorwaarden” (artikelen 1&2); “Aansprakelijkheid” (artikelen 3 t/m 5); “Bedrijfsvoering” (artikelen 6 t/m 8); “Beëindiging vergunning” (artikelen 9&10); “Huurprijsindexering” (artikel 11); “Aan de kramen te stellen eisen” (artikelen 12 t/m 15); “Kwaliteits- en veiligheidsnormen” (artikelen 16 t/m 19); “Opbouwen en afbreken van de kramen” (artikelen 20 t/m 26); “Eigen materiaal” (artikel 27) en “Slotbepaling” (artikel 28). Het stuk eindigt als volgt:
“Extra’s
Inschrijvers kunnen, buiten de eis dat voldaan dient te zijn aan bovenstaande voorwaarden, naar eigen inzicht alles aangeven wat zij relevant achten voor de beoordeling van hun inschrijving.”
1.7. Een tweede bijlage bij het besluit van 3 juni 2008 is een beschrijving van de selectieprocedure kramenzet- en verhuurvergunning. Voor zover relevant luidt deze als volgt:
“Het stadsdeel stelt een aantal voorwaarden en eisen. Deze hebben betrekking op het te gebruiken materiaal, de te gebruiken voertuigen, het plaatsen van kramen etc. De voorwaarden en eisen zijn bijgevoegd. Inschrijvers moeten voldoen aan deze voorwaarden. De beoordeling hiervan gebeurt door het stadsdeel.
De inschrijvers wordt gevraagd een prijs op te geven en verder alles wat voor de markt van belang kan zijn in hun inschrijving te betrekken. Dit laatste gaat dus verder dan het enkel zetten van een kraam die aan de voorwaarden voldoet en kan betrekking hebben op eventuele extra kwaliteit van het materiaal of op aanvullend te bieden diensten.
Vervolgens worden de inschrijvingen van alle kramenzetters die voldoen aan de voorwaarden voorgelegd aan de marktadviescommissie met het verzoek één inschrijver voor te dragen voor een vergunning. De marktadviescommissie weegt in haar keuze de geboden kwaliteit en de prijs en kiest het pakket dat de markt het meest te bieden heeft. Het Dagelijks Bestuur zal in principe de keus van de marktadviescommissie overnemen.
Als de marktadviescommissie geen advies kan geven zal het Dagelijks Bestuur zelf de selectie doen. De keus wordt dan primair bepaald door de prijs. Mocht er zo weinig verschil tussen de inschrijvingen zitten dat het Dagelijks Bestuur niet op basis van prijs/ kwaliteit een keus kan maken dan zal de inschrijving door loting bepaald worden.
(…)
1.8. Na de bekendmaking van het beleid 2008 heeft verweerder van, onder andere, [eiser 1] B.V. op 26 juni 2008 en EAC op 1 juli 2008 een (nieuwe) aanvraag ontvangen om een kramenzet- en verhuurvergunning.
1.9. Bij primair besluit II heeft verweerder aan EAC een kramenzet- en verhuurvergunning verleend en de overige aanvragen afgewezen.
1.10. Hiertegen hebben [eiser 1] B.V., [eiser 1], [eiser 1] B.V. i.o., [eiser 2] en diverse andere marktkooplieden, alle op 29 december 2008, bezwaarschriften ingediend. Verweerder heeft, op verzoek van de commissie, de aanvragers in maart en april 2009 in de gelegenheid gesteld hun aanvragen aan te vullen. Het bezwaar is, in verband met de ingetrokken beslissing op bezwaar van 15 mei 2007 mede gericht geacht tegen het primaire besluit I.
1.11. Blijkens het bestreden besluit stelt verweerder zich, zakelijk weergegeven, op het standpunt dat de bezwaren van [eiser 2] e.a. tegen het primaire besluit I niet-ontvankelijk zijn en dat niet aannemelijk is dat [eiser 1] op grond van zijn aanvragen 2005 en 2008 kan voldoen aan het beleid 2005 en de in het beleid 2008 genoemde inschrijvingsvoorwaarden.
1.12. Eisers hebben het bestreden besluit gemotiveerd bestreden. Op de standpunten van partijen zal hierna, waar nodig, nader worden ingegaan.
2. Beoordeling van het geschil
Ontvankelijkheid [eiser 2] e.a.
2.1 De rechtbank dient eerst de vraag te beantwoorden of [eiser 2] e.a. belanghebbende zijn als bedoeld in de artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de tegen het primaire besluit II gerichte bezwaren van [eiser 2] e.a. niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard, omdat uit dit besluit geen rechtstreekse rechten of verplichtingen voortvloeien voor [eiser 2] e.a.. [eiser 2] e.a. betwisten dit. Zij willen hun kramen betrekken van [eiser 1] en niet van een door verweerder aangewezen kramenzetter.
2.3. Dit belang dat [eiser 2] e.a. stellen te hebben bij het onderhavige beroep is daarmee een belang dat slechts via een privaatrechtelijke relatie tussen [eiser 1] als verhuurder van kramen en [eiser 2] e.a. als huurders daarvan valt aan te nemen. Daarmee is dit een afgeleid belang van het belang dat [eiser 1] als rechtstreeks getroffene bij het besluit heeft. Aldus is het belang van [eiser 2] e.a. niet rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken.
2.4. Nu [eiser 2] e.a. niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb heeft verweerder hun bezwaren terecht niet-ontvankelijk verklaard en zal de rechtbank hun beroep ongegrond verklaren.
Ontvankelijkheid [eiser 1]
2.5. Uit (de aanvullingen op) het bezwaarschrift blijkt dat eerst bezwaar is gemaakt door [eiser 1] B.V., maar dat deze besloten vennootschap nog niet bij de Kamer van Koophandel is ingeschreven, zodat het bezwaar mede moet worden geacht te zijn ingediend door [eiser 1] en [eiser 1] B.V. i.o. Het beroep is ingesteld namens [eiser 1] en [eiser 1] B.V. i.o.
2.6. Gelet op het voorgaande is het beroep van [eiser 1], voor zover handelend namens [eiser 1] B.V., niet-ontvankelijk.
2.7. Niet gebleken is dat [eiser 1] B.V. onder die naam is opgericht. In dat geval, zo volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (Afdeling) van 1 februari 2006 (te vinden op www.rechtspraak.nl, onder LJ-nummer AV0929), is het beroep slechts ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door de natuurlijke persoon die handelt onder de naam [eiser 1] B.V. i.o. en die daartoe een eigen, rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang behartigt. Daarvan is in dit geval sprake. De natuurlijke persoon in kwestie is [eiser 1], die ten tijde van belang als kramenzetter met een daartoe strekkende vergunning op de Albert Cuyp werkzaam was. [eiser 1] is dus belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
De aanvraag 2005
2.8. Verweerder heeft de aanvraag van [eiser 1] getoetst aan het in de Uitgangspunten 2005 neergelegde beleid en de daaraan door verweerder gegeven uitleg. De rechtbank stelt echter vast dat verweerder bij het primaire besluit I het beleid 2005 heeft ingetrokken. Het beleid is ingetrokken omdat het niet mogelijk bleek aanvragen op grond van dit beleid te beoordelen. De reeds voor 2005 geldende vergunningen zijn in eerste instantie, in afwachting van nieuw beleid, verlengd. Onder die omstandigheden kan de aanvraag 2005 niet op grond van dit beleid alsnog worden beoordeeld. Nu verweerder het bestreden besluit niettemin heeft gebaseerd op de het beleid 2005 is de rechtbank van oordeel dat dit besluit niet berust op een deugdelijke motivering en dus in strijd is met het bepaalde in artikel 7:12 van Pro de Awb. De rechtbank zal het beroep in zoverre gegrond verklaren.
De aanvraag 2008
2.9. In geding is aan welke voorwaarden verweerder deze aanvraag van [eiser 1] heeft getoetst en of verweerder op grond van die toetsing die aanvraag terecht heeft kunnen afwijzen. De rechtbank stelt hierbij voorop dat verweerder zich desgevraagd ter zitting nadrukkelijk op het standpunt heeft gesteld dat het advies dat door de MAC is uitgebracht niet is betrokken bij het bestreden besluit, maar dat dit op basis van een eigen afweging tot stand is gekomen.
2.10. Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat alle inschrijvingsvoorwaarden (zie hiervoor onder 1.6) van belang zijn bij de beoordeling van de vraag welke ingediende aanvraag uiteindelijk gekozen wordt voor vergunningverlening. Verweerder acht niet aannemelijk dat [eiser 1] kan voldoen aan de inschrijvingsvoorwaarden 3, 6, 8, 19, 22 en 24, omdat [eiser 1] onvoldoende heeft onderbouwd dat hij over de benodigde financiering kan beschikken om de gemeente te vrijwaren, belastingen en premies te betalen en de benodigde materialen en ruimtes te bekostigen. Voorts heeft [eiser 1] weliswaar dertig jaar ervaring op de markt, maar is deze beperkt tot het zetten en verhuren van elf kramen, aldus verweerder.
2.11. [eiser 1] stelt dat hij op grond van artikel 4:2 van Pro de Awb niet hoefde te onderbouwen dat hij aan die voorwaarden kan voldoen omdat dit geen inschrijvingsvoorwaarden zijn, maar aan een inmiddels verleende vergunning te verbinden voorwaarden.
2.12. Zoals hiervoor onder 1.7 is aangehaald, volgt omtrent de selectieprocedure uit het beleid 2008 dat de inschrijving (slechts) wordt beoordeeld op de selectievoorwaarden zoals geformuleerd in artikel 5 (aansprakelijkheid), de artikelen 6 tot en met 8 (bedrijfsvoering), de artikelen 12 tot en met 15 (aan de kramen te stellen eisen) en de artikelen 16 tot en met 19 (kwaliteits- en veiligheidnormen). Niettemin heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting desgevraagd verklaard dat een beoogd vergunninghouder aan alle inschrijvingsvoorwaarden moet voldoen omdat het zinloos zou zijn een vergunning te verlenen aan een vergunninghouder waarvan vaststaat dat deze niet aan de aan de vergunning te verbinden voorwaarden kan voldoen. Het bepaalde in de specifiek genoemde artikelen wordt gebruikt als selectiecriterium om de ingediende aanvragen onderling inhoudelijk te vergelijken.
2.13. Op grond van het voorgaande en hetgeen zitting is besproken stelt de rechtbank vast dat niet is gebleken hoe het beleid 2008 moet worden uitgelegd en voorts niet hoe dit beleid moet worden toegepast. Daartoe is het volgende redengevend. Het beleid 2008 bevat nagenoeg alleen vergunningsvoorschriften, terwijl onvoldoende kenbaar is aan welke voorwaarden een aanvrager moet voldoen en op welke wijze. Verweerder heeft in het beleid 2008 onvoldoende onderscheid gemaakt tussen inschrijvings- / selectievoorwaarden en vergunningsvoorschriften.
Aan inschrijvings- / selectievoorwaarden moet een aanvrager aantoonbaar voldoen alvorens zijn aanvraag kan worden beoordeeld of een daarop te nemen beschikking kan worden voorbereid. Is dat niet het geval dan kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen (artikel 4:5, eerste lid, onder c, van de Awb).
Vergunningsvoorschriften zijn aan een vergunninghouder opgelegde gedragsvoorschriften, zoals vermeld in de artikelen 3, 5, 7, 8, 9, 10 en 12 tot en met 26 van het beleid 2008. Het bestuursorgaan verleent in dat geval de vergunning, onder de voorwaarde dat de vergunninghouder zich aan die voorschriften houdt.
2.14. Voorts staat in de hiervoor onder 1.7 aangehaalde bijlage bij het beleid 2008 vermeld dat de keus primair door de prijs wordt bepaald in het geval dat de MAC geen advies kan geven en verweerder de selectie zelf zal doen. De rechtbank stelt vast dat die situatie zich hier voordoet nu verweerder het advies van de MAC niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd en [eiser 1] in zijn aanvraag de laagste weekprijs heeft genoemd. Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting erkend dat uit (genoemd schema in) het beleid 2008 onvoldoende tot uiting komt dat bij de beoordeling van de aanvragen niet primair naar de prijs, maar vooral naar de kwaliteit wordt gekeken, aldus de gemachtigde van verweerder.
2.15. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan het afwijzen van de aanvraag van eiser niet worden gedragen door de motivering dat hij niet aan alle inschrijvingsvoorwaarden voldoet. Wegens strijd met het bepaalde in artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb komt het bestreden besluit ook wat dit onderdeel betreft voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal het beroep in zoverre gegrond verklaren.
2.16. De rechtbank stelt tot slot vast dat niet gebleken is dat de heer [persoon 4] namens vergunninghouder EAC de besluitvorming van de MAC heeft beïnvloed. Uit de stukken volgt dit niet. [persoon 4] heeft op 20 oktober 2008 niet aan de beraadslagingen van de MAC deelgenomen. Voorts heeft verweerder het advies van de MAC niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.
2.17. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Verweerder zal opnieuw op het bezwaarschrift van [eiser 1] dienen te beslissen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
2.18. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van [eiser 1]. Deze kosten worden begroot op € 874,00 in beroep. De rechtbank zal verweerder voorts opdragen het door [eiser 1] betaalde griffierecht van € 297,- te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep van [eiser 1] B.V. niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [eiser 2] e.a. ongegrond;
- verklaart het beroep van [eiser 1] gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het betreft de afwijzing van de aanvragen van [eiser 1] uit 2005 en 2008;
- draagt verweerder op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan [eiser 1] het door hem betaalde griffierecht van € 297,- (tweehonderd en zevenennegentig euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 874,- (achthonderd en vierenzeventig euro) te betalen aan [eiser 1].
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Putten, voorzitter,
mrs. C.H. Rombouts en J.H.M. van de Ven, leden,
in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 november 2011.
de griffier de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB