Uitspraak
vonnis
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 471426 / HA ZA 10-3161
Vonnis van 4 mei 2011
in de zaak van
1. STICHTING ZORGGROEP CHARIM,
gevestigd te Veenendaal,
2. STICHTING QUARIJN,
gevestigd te Duurstede,
3. STICHTING BEWEGING 3.0,
gevestigd te Amersfoort,
4. STICHTING ST. PIETERS EN BLOKLANDS GASTHUIS,
gevestigd te Amersfoort,
5. STICHTING AMARIS ZORGGROEP,
gevestigd te Naarden,
6. STICHTING DE BILTHUYSEN,
gevestigd te Utrecht,
7. STICHTING ZORGPALET BAARN-SOEST,
gevestigd te Utrecht,
8. STICHTING LEGER DES HEILS WELZIJNS- EN GEZONDHEIDSZORG
gevestigd te Amsterdam,
9. STICHTING WARANDE,
gevestigd te Zeist,
10. STICHTING ZORGGROEP DE VECHTSTREEK,
gevestigd te Breukelen,
11. STICHTING VOOR REFORMATORISCHE OUDERENZORG,
gevestigd te Ridderkerk,
12. STICHTING PRO SENECTUTE,
gevestigd te Amsterdam,
13. STICHTING VERPLEGING EN VERZORGING BEUKENSTEIN,
gevestigd te Driebergen-Rijssenberg,
14. STICHTING WOON- ZORGCENTRA DE RIJNHOVEN,
gevestigd te Utrecht,
15. STICHTING ZORGGROEP SINT MAARTEN,
gevestigd te Oldenzaal,
16. STICHTING HERVORMD GASTHUIS VOOR WONEN EN VERZORGING EWOUD,
gevestigd te IJsselstein,
17. STICHTING AXIONCONTINU GROEP,
gevestigd te Utrecht,
18. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
ZUWE ZORG B.V.,
gevestigd te Utrecht,
19. STICHTING CORDAAN,
gevestigd te Amsterdam,
20. STICHTING ZORGCENTRA DE RONDE VENEN,
gevestigd te Mijdrecht,
21. STICHTING VIERSTROOM,
gevestigd te Gouda,
22. INTERKERKELIJKE STICHTING ZORGVOORZIENINGEN DE BRUG,
gevestigd te Utrechtse Heuvelrug,
23. STICHTING OUDERENZORG OUDEWATER,
gevestigd te Oudewater,
eiseressen,
advocaat mr. A.T. Bolt,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
COLLEGE VOOR ZORGVERZEKERINGEN (CVZ),
zetelend te Diemen,
gedaagde,
advocaat mr. M.F. van der Mersch.
Partijen zullen hierna de verzorgingshuizen en het CVZ genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit het tussenvonnis van 29 december 2010 en het proces-verbaal van comparitie van 22 maart 2011, met de daarin genoemde stukken.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Tot 1997 werden verzorgingshuizen gefinancierd op grond van de Wet op de bejaardenoorden (hierna: de WBO). Onder meer (het bestuursorgaan van) de Provincie Utrecht was belast met de verstrekking van subsidies aan de verzorgingshuizen en deed dit op grond van de ‘Budgetregelen bejaardenoorden provincie Utrecht 1988’. Onder deze regeling was het voor verzorgingshuizen mogelijk om uit hoofde van de zogenoemde investeringsbudgetten inventarissen een reserve voor toekomstige uitgaven voor inventaris op te bouwen (hierna: ‘inventarisreserve(s)’).
2.2. Vanwege het kabinetsvoornemen om de aanspraken ten aanzien van verzorgingshuizen vanaf 2001 op te nemen in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten is de WBO met ingang van 1 januari 1997 vervangen door de Overgangswet verzorgingshuizen (hierna: Ov).
2.3. Op grond van de Ov werd de Ziekenfondsraad belast met het verstrekken van subsidies aan de verzorgingshuizen. Daartoe heeft de Ziekenfondsraad de ‘Regeling subsidiering instellingen 1997’ vastgesteld. In de drie daarop volgende jaren werd jaarlijks een aangepaste regeling vastgesteld.
2.4. Het CVZ is een zelfstandig bestuursorgaan, dat als opvolger van de Ziekenfondsraad onder andere tot taak heeft om uitvoering te geven aan het subsidietraject van de verzorgingshuizen.
2.5. De verzorgingshuizen hebben inventarisreserves opgebouwd.
2.6. In een verslag van een ambtelijk overleg tussen het CVZ, de overkoepelende organisatie van verzorgingshuizen in Utrecht (hierna: de VSVU), het zorgkantoor Utrecht en de provincie Utrecht op 11 april 2000 is onder andere het volgende opgenomen:
‘ 3. Investeringsbudgetten verzorgingshuizen (…)
Gekozen wordt voor de lijn om investeringsbudgetten inventarissen individueel aan verzorgingshuizen toe te wijzen en niet generiek. De toewijzing vindt plaats bij de afrekeningen 1998 en/of 1999, al naar gelang de hoogte van het bedrag.
Zorgkantoor en provincie zullen tezamen de hoogte van de investeringsbudgetten van verzorgingshuizen inventariseren.’
2.7. In een brief van 15 september 2003 van het CVZ aan het zorgkantoor Utrecht staat, voor zover van belang, het volgende:
‘Het CVZ is direct betrokken geweest bij afspraken die op 11 april 2000 zijn gemaakt. In dat overleg is afgesproken om de afwikkeling van inventarisbudgetten te betrekken bij de nacalculatie 1998 en 1999. Verder is toen afgesproken dat het zorgkantoor en de provincie gezamenlijk een inventarisatie zouden uitvoeren over de hoogte van de inventarisbudgetten.’
2.8. Op 1 augustus 2002 en 12 december 2002 heeft het CVZ de subsidies voor de verzorgingshuizen over de jaren 1998 en 1999 vastgesteld. Bij die vaststellingen zijn de inventarisreserves niet aan de verzorgingshuizen toegekend.
2.9. Bij brieven van 10 mei 2005 hebben de verzorgingshuizen een aanvraag ingediend, waarbij zij het CVZ hebben verzocht om de tot en met het jaar 1998 opgebouwde inventarisreserves aan de verzorgingshuizen op individuele basis toe te kennen.
2.10. Het CVZ heeft deze aanvraag bij besluit van 7 juni 2005, alsmede bij besluit op bezwaar van 24 oktober 2005, afgewezen.
2.11. Het door de verzorgingshuizen ingestelde beroep tegen het besluit van 24 oktober 2005 is op 6 december 2005 binnengekomen bij de bestuursrechter. Bij uitspraak van 30 maart 2006 heeft de bestuursrechter het beroep niet-ontvankelijk verklaard, omdat de termijn voor het instellen van hoger beroep niet in acht was genomen. Het door verzorgingshuis Stichting IntraZorg-Plus wel tijdig bij de bestuursrechter binnengekomen beroep is om andere – voor deze zaak niet relevante – redenen niet-ontvankelijk verklaard.
3. Het geschil
3.1. De verzorgingshuizen vorderen veroordeling, uitvoerbaar bij voorraad, van het CVZ tot betaling van primair EUR 2.258.550,80, subsidiair een door de rechtbank naar redelijkheid te bepalen bedrag, een en ander vermeerderd met de wettelijke handelsrente daarover vanaf 13 december 2002, althans vanaf een door de rechtbank te bepalen tijdstip, althans vanaf de dag der dagvaarding, tot de dag der algehele voldoening. Voorts vorderen de verzorgingshuizen veroordeling, eveneens uitvoerbaar bij voorraad, van het CVZ in de buitengerechtelijke kosten ad EUR 6.422,-- alsmede in de proceskosten en de nakosten.
3.2. De verzorgingshuizen leggen het volgende aan hun vordering ten grondslag. Blijkens het verslag van het op 11 april 2000 gehouden overleg (r.o. 2.6.) zijn de verzorgingshuizen met het CVZ overeengekomen dat het CVZ de door de verzorgingshuizen tot en met 1998 opgebouwde inventarisreserves aan de verzorgingshuizen zou uitkeren. Aangezien het CVZ aan die afspraak noch bij de subsidievaststellingen voor de jaren 1998 en 1999, noch door middel van aparte afrekeningen uitvoering heeft gegeven, vorderen de verzorgingshuizen primair de nakoming van die afspraak.
3.3. Subsidiair stellen de verzorgingshuizen dat het CVZ op grond van ongerechtvaardigde verrijking gehouden is het gevorderde bedrag aan hen te betalen, omdat de verzorgingshuizen rechthebbende zijn op de inventarisreserves. Door deze reserves niet uit te keren is het CVZ met het gevorderde bedrag verrijkt en zijn de verzorgingshuizen met hetzelfde bedrag verarmd.
3.4. Het CVZ voert verweer als volgt. De stellingen van de verzorgingshuizen komen er in feite op neer dat het CVZ de subsidieverlening voor de jaren 1998 en 1999 onjuist heeft vastgesteld. Bij de vaststelling over die jaren zijn de inventarisreserves immers niet meegenomen. De besluiten ten aanzien van de subsidievaststelling voor deze beide jaren hebben inmiddels echter formele rechtskracht verkregen, zodat van de rechtmatigheid van die besluiten dient te worden uitgegaan. De met de verzorgingshuizen gemaakte afspraak (als hiervoor bedoeld onder 2.6.) hangt zozeer samen met de daarop volgende besluiten tot subsidievaststelling, dat die beschouwd dient te worden als een voorbereidingshandeling, waaraan geen zelfstandige betekenis toekomt, aldus het CVZ.
3.5. Voor zover afgesproken zou zijn de afrekening buiten de subsidievaststellingen om te laten plaatsvinden geldt volgens het CVZ het volgende. De verzorgingshuizen hebben in 2005 een nieuwe aanvraag tot uitkering van de reserves ingediend. Het (afwijzende) besluit op deze aanvraag heeft inmiddels formele rechtskracht verkregen, zodat ook in dit geval van de rechtmatigheid van dat besluit dient te worden uitgegaan.
3.6. Het CVZ voert bovendien aan dat er geen sprake is van een tekortkoming in de nakoming van een afspraak. Er is slechts voorwaardelijk afgesproken dat indien tot toewijzing van de reserves wordt overgegaan, dit zou geschieden aan de hand van een toewijzing per individueel verzorgingshuis, die betrokken zou worden bij de subsidievaststelling. Het CVZ had nog steeds beoordelingsvrijheid bij de subsidievaststelling, dan wel bij de besluitvorming op de nieuwe aanvraag, en de relevante gegevens omtrent de mogelijk opgebouwde reserves waren op 11 april 2000 niet bekend. Als al gesproken kan worden van een afspraak, dan ziet deze slechts op het betrekken van bepaalde (nog over te leggen) gegevens bij de totstandkoming van een bestuursrechtelijk besluit.
3.7. Het CVZ voert verder aan dat de gestelde afspraak gemaakt is door een onbevoegde medewerker. De heer Stoke, die namens het CVZ aanwezig was bij het overleg, was als ambtenaar betrokken bij de uitvoering van de overgangsregelingen, maar hij had niet de bevoegdheid om namens het CVZ privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten.
3.8. Volgens het CVZ voldoet de afspraak ook niet aan de wettelijke eisen van een rechtens afdwingbare toezegging. De afspraak is onvoldoende concreet, want voor meerdere uitleg vatbaar. De afspraak is verder niet gericht aan de individuele verzorgingshuizen maar aan de overkoepelende organisatie van verzorgingshuizen in Utrecht, en is ook gemaakt onder de voorwaarde dat het zorgkantoor gegevens over de hoogte van de investeringsbudgetten zou aanleveren, hetgeen niet (tijdig) is gebeurd.
3.9. Ten aanzien van de subsidiaire grondslag ongerechtvaardigde verrijking voert het CVZ aan dat de stellingen van de verzorgingshuizen hieromtrent onvoldoende zijn onderbouwd. Verder voert het CVZ aan dat zij niet is verrijkt, omdat alle middelen die buiten de beperkte budgetpost voor algemene reserves vallen, terug zijn gevloeid naar de algemene middelen, beheerd door het ministerie van Financiën, zodat er geen geld bij het CVZ is achtergebleven.
3.10. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
Is er een overeenkomst tot stand gekomen?
4.1. Met de verzorgingshuizen is de rechtbank van oordeel dat er tijdens het ambtelijk overleg van 11 april 2000 een overeenkomst is gesloten, inhoudende dat het CVZ een nader te bepalen bedrag aan opgebouwde inventarisreserves zou uitbetalen aan de verzorgingshuizen. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
4.2. De verweren dat er slechts sprake was van een afspraak onder voorwaarde dat er tot toewijzing besloten zou worden, alsmede dat de afspraak slechts betrekking had op door de verzorgingshuizen nog te overleggen gegevens, worden verworpen. Zonder nadere toelichting, die CVZ evenwel niet heeft gegeven, vindt een dergelijke uitleg van de afspraak geen steun in de tekst van het verslag van het ambtelijk overleg. In dit verslag valt immers te lezen dat toewijzing van de reserves plaatsvindt bij de afrekeningen 1998 en/of 1999, al naar gelang de hoogte van het bedrag van het investeringsbudget, alsmede dat het zorgkantoor en de provincie de hoogte van de investeringsbudgetten zullen inventariseren.
4.3. Dat ook het CVZ – destijds – is uitgegaan van een overeenkomst met de door de verzorgingshuizen gestelde inhoud blijkt uit de brief van 15 september 2003 (r.o. 2.7.) , waarin het CVZ met zoveel woorden schrijft dat hij direct betrokken is geweest bij de afspraken van het overleg en dat die afspraken inhielden dat de afwikkeling van de inventarisbudgetten betrokken zou worden bij de nacalculatie 1998 en 1999 en dat het zorgkantoor en de provincie de nodige inventarisatie zouden uitvoeren. Het CVZ heeft, in het licht van deze brief, onvoldoende gemotiveerd gesteld waar uit zou moeten volgen dat de verzorgingshuizen de in het verslag weergegeven afspraak anders hadden moeten begrijpen.
4.4. Mede gelet op de inhoud van deze brief kan het verweer ten aanzien van de gestelde onbevoegdheid van de namens het CVZ bij het overleg aanwezige ambtenaar evenmin slagen. Uit die brief volgt immers dat het CVZ op de hoogte was van het handelen van de ambtenaar, alsmede dat hij zich aan de door de ambtenaar namens het CVZ gemaakte afspraken gebonden achtte. Gesteld noch gebleken is voorts dat het CVZ aan de verzorgingshuizen op enig moment voorafgaand aan de onderhavige procedure te kennen heeft gegeven dat er sprake was van onbevoegde vertegenwoordiging. Voor zover de ambtenaar niet bevoegd was, heeft het CVZ met de brief van 15 september 2003 de overeenkomst van 11 april 2000 bekrachtigd, zodat het CVZ thans geen beroep toekomt op een ontoereikende volmacht.
4.5. Gelet op de bovenstaande overwegingen is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een verbintenis uit een overeenkomst. Voor zover het CVZ met zijn verweer ten aanzien van de wettelijke vereisten voor een rechtens afdwingbare toezegging ook bedoelt dat de door hem aangegane verbintenis onvoldoende bepaalbaar is, verwerpt de rechtbank dit verweer. Anders dan het CVZ is de rechtbank van oordeel dat de door het CVZ aangegane verbintenis, dat hij de opgebouwde reserves zal uitkeren aan de verzorgingshuizen, voldoende bepaalbaar is. Dat het exacte uit te keren bedrag nog vastgesteld diende te worden maakt dit niet anders. Ook staat aan de verbintenis niet in de weg dat de individuele verzorgingshuizen zich bij dat overleg door de overkoepelende organisatie van verzorgingshuizen in de provincie Utrecht hebben laten vertegenwoordigen.
Civielrechtelijke afdwingbaarheid?
4.6. De rechtbank dient thans de vraag te beantwoorden of de op 11 april 2000 gemaakte afspraak een zelfstandig civielrechtelijk afdwingbare overeenkomst betreft. Zij overweegt daartoe het volgende.
4.7. De overeenkomst tussen het CVZ en de verzorgingshuizen is gesloten in het kader van de subsidieverlening van de overheid aan de verzorgingshuizen. Subsidieverlening als hier aan de orde, inclusief mogelijke daarop betrekking hebbende complicaties, is bij uitstek een bestuursrechtelijke aangelegenheid, die geregeld is in de Algemene wet bestuursrecht, alsmede in daaruit voortvloeiende wettelijke voorschriften. Het CVZ heeft onbetwist gesteld dat zij uitsluitend besluiten kan en mag nemen in verband met subsidieverlening en subsidievaststelling. In het kader van de voorbereiding en uitvoering van het subsidietraject heeft hij op zich genomen om de opgebouwde subsidiereserves uit te keren aan de verzorgingshuizen. Naar het oordeel van de rechtbank is deze verplichting onlosmakelijk verbonden met het subsidietraject als geheel. Zonder subsidietraject kunnen er immers geen subsidiereserves worden opgebouwd. Daarbij doet het er niet toe of de toekenning van de inventarisreserves zou geschieden bij de subsidievaststellingen over de jaren 1998/1999 of bij afzonderlijke afrekeningen. De op het CVZ rustende betalingsverplichting uit de overeenkomst kan derhalve niet los worden gezien van het bestuursrechtelijk geregelde traject van subsidieverlening en subsidievaststelling
4.8. Vast staat dat de verzorgingshuizen bij brieven van 10 en 25 mei 2005 een nieuwe en op zichzelf staande aanvraag hebben ingediend, waarbij zij het CVZ hebben verzocht om aan de verzorgingshuizen op individuele basis de opgebouwde ruimte van het investeringsbudget inventarissen tot en met 1998 toe te kennen. Het CVZ heeft deze aanvraag bij besluit op bezwaar afgewezen. De verzorgingshuizen zijn in de beroepsprocedures tegen deze afwijzing niet-ontvankelijk verklaard, (bij alle behalve bij één verzorgingshuis) omdat zij de beroepstermijn hebben overschreden. Inmiddels hebben de hierop betrekking hebbende uitspraken van de bestuursrechter formele rechtskracht verkregen.
4.9. Indien een met voldoende waarborgen omklede beroepsgang tegen een besluit open heeft gestaan maar niet is gebruikt, dient de burgerlijke rechter bij een geschil over de geldigheid van dat besluit ervan uit te gaan dat het besluit zowel wat haar wijze van totstandkoming als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen, behoudens klemmende omstandigheden die een uitzondering op dit uitgangspunt rechtvaardigen.
4.10. Niet is betwist dat deze voor de verzorgingshuizen destijds openstaande rechtsgang met voldoende waarborgen was omkleed. In een procedure voor de bestuursrechter hadden de verzorgingshuizen immers alle gelegenheid gehad om hun stellingen en argumenten naar voren te brengen en hun aanspraak in volle omvang beoordeeld te krijgen. Dat de procedure voor de bestuursrechter niet (tijdig) is geëntameerd, en dat er van die rechtsgang derhalve geen gebruik is gemaakt, is aan de verzorgingshuizen zelf te wijten en komt derhalve voor hun rekening en risico.
4.11. De rechtbank constateert dat de vordering tot nakoming betrekking heeft op de rechtmatigheid van een besluit dat onlosmakelijk verbonden is met een bestuursrechtelijk geregeld traject, waartegen een met voldoende waarborgen omkleed rechtsgang open heeft gestaan die niet is benut. De rechtbank dient daarom van de rechtmatigheid uit te gaan van de besluiten waarin werd geweigerd tot toekenning van de inventarisreserves over te gaan. Klemmende omstandigheden die een uitzondering op dit uitgangspunt rechtvaardigen zijn gesteld noch gebleken. Zo kan bijvoorbeeld niet worden gezegd dat het de verzorgingshuizen niet valt aan te rekenen dat zij geen beroep hebben ingesteld. Hierboven is immers al geoordeeld dat het de verzorgingshuizen, in ieder geval ten aanzien van de in 2005 ingediende aanvragen, juist wel valt te verwijten dat zij niet tijdig beroep hebben ingesteld. Het enkele feit dat het voor de verzorgingshuizen om een aanzienlijk financieel belang gaat is voorts onvoldoende om een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht te maken.
4.12. Ook de door de verzorgingshuizen aangevoerde subsidiaire grondslag ongerechtvaardigde verrijking kan niet tot toewijzing van de vordering leiden. Nu de rechtbank ervan uit moet gaan dat het CVZ de gevraagde toekenning van de inventarisreserves met recht heeft geweigerd, kan van ongerechtvaardigde verrijking immers geen sprake zijn.
4.13. De slotsom is derhalve dat aangezien de vordering een onderwerp betreft die op het terrein van de bestuursrechter ligt, een adequate bestuursrechtelijke beroepsgang heeft opengestaan die niet is benut, en voorts niet is gebleken van klemmende omstandigheden waarom de burgerlijke rechter opnieuw over de zaak zou moeten oordelen, de rechtbank de vordering zal afwijzen.
4.14. De verzorgingshuizen zullen als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van het CVZ worden begroot op:
- griffierecht EUR 4.951,00
- salaris advocaat 6.422,00 (2,0 punten × tarief EUR 3.211,00)
Totaal EUR 11.373,00
5. De beslissing
De rechtbank
5.1. wijst de vorderingen af,
5.2. veroordeelt de verzorgingshuizen hoofdelijk, zodat indien en voor zover de één betaalt ook de ander zal zijn bevrijd, in de proceskosten, aan de zijde van het CVZ tot op heden begroot op EUR 11.373,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de veertiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
5.3. verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. J. Thomas, mr. F.W. Pieters en mr. M.E.B. Nyman en in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2011.?