Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht, meervoudige belastingkamer
Zaaknummer: AWB 09/4738
Uitspraakdatum: 10 juni 2010
Uitspraak in het geding tussen
X, gevestigd te Z, eiseres,
gemachtigde: A,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam, Stadsdeel Oud-Zuid, verweerder.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. Verweerder heeft aan eiseres op 16 november 2005 tweemaal leges splitsingsvergunning in rekening gebracht ten bedrage van respectievelijk € 329.220 en € 267.840. De leges splitsingsvergunning betreffen de aan eiseres verleende splitsingsvergunningen voor de panden a-straat 1 en b-straat 1.
1.2. Verweerder heeft bij in één geschrift vervatte uitspraken op bezwaar van 13 augustus 2009 de leges gehandhaafd.
1.3. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
1.4. Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
1.5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2010. Eiseres is daar vertegenwoordigd door haar gemachtigde, die is bijgestaan door B. Namens verweerder is verschenen C. De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en verweerder.
1.6. De rechtbank heeft, naar aanleiding van het verhandelde ter zitting, het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat teneinde eiseres in de gelegenheid te stellen informatie te verschaffen over de rendabiliteit van het in geding zijnde project. Eiseres heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt in haar brief van 19 april 2010. Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 28 april 2010.
1.7. Partijen hebben de rechtbank schriftelijk toestemming gegeven om uitspraak te doen zonder dat een nadere zitting plaatsvindt.
2. Tussen partijen vaststaande feiten
2.1. Op 4 maart 2002 is tussen de gemeente Amsterdam, de Federatie en vertegenwoordigers van de Amsterdamse stadsdelen (waaronder verweerder) het “convenant verkoop sociale huurwoningen 2002-2007” gesloten (hierna: het convenant). In het convenant is, voor zover hier van belang, het volgende neergelegd:
“Art. 3
Aantal en verdeling van voor verkoop in aanmerking te brengen woningen naar stadsdeel
1. Partijen streven ernaar dat in 2010 35% van de woningvoorraad uit koopwoningen bestaat. Dit doel kan worden bereikt door uitbreidingsnieuwbouw, verkoop van sociale huurwoningen, verkoop van particuliere huurwoningen en vervangende nieuwbouw. Deze instrumenten zijn onderling uitwisselbaar. (…)
3. Het totaal aantal woningen dat vanaf 1-1-1998 door corporaties mag worden verkocht, zolang de noodzakelijke omvang van de kernvoorraad is gegarandeerd (zie lid 2), bedraagt voor de gehele stad 28.575 woningen. (…)
4. Het aantal door corporaties te verkopen woningen per stadsdeel luidt als volgt:
(…)
Oud-Zuid 1094
(…).
Art. 4
Te splitsen voorraad
Ten behoeve van de realisatie van de verkoop zijn er geen beperkingen t.a.v. het aantal te splitsen woningen. In elk afzonderlijk erfpachtcontract wordt opgenomen dat wanneer het aantal te verkopen woningen binnen (een deel van) een stadsdeel is bereikt, de omzetting van huur naar koop niet meer kan plaatsvinden.
Art. 8
Verkoopvoorwaarden
1(…)
c. Als bij tussentijdse evaluatie blijkt dat, mede doordat te weinig bewoners hun woningen kopen een percentage van 35% koopwoningen in 2010 niet wordt gerealiseerd, zullen corporaties extra middelen als de hiervoor genoemde inzetten.
(…)
2. De woning kan slechts worden verkocht aan de zittende huurder, dan wel bij leegkomst.
Art. 9
Batige saldi ten gevolge van verkoop
(…)
2. De corporaties zullen de extra opbrengsten die door middel van verkoop worden gegenereerd inzetten ten behoeve van investeringen in het kader van de Beleidsovereenkomst Wonen Amsterdam 2001-2002.
Art. 12
De procedure
1. Nadat het mogelijk te verkopen aantal woningen per stadsdeel door ondertekening van dit convenant is vastgesteld, stelt het stadsdeel een visie op met betrekking tot de differentiatie van het woningbezit in het stadsdeel en de daarin te onderscheiden buurten. De differentiatie heeft betrekking op kwaliteit, de eigendomsverhoudingen, de prijs en de bereikbaarheid van de woningvoorraad voor de verschillende groepen woningzoekenden. (…).
2. Nadat het mogelijk te verkopen aantal woningen per stadsdeel door ondertekening van dit convenant is vastgesteld, stelt de corporatie haar strategische voorraadbeleid op. (…). Indien het stadsdeel zijn visie op de differentiatie heeft vastgesteld voor 1 maart 2002, zal de corporatie deze visie in acht nemen. (…)”.
3. Indien het bestuur van het stadsdeel zich niet kan verenigen met de verkoopvoornemens, zoals aangegeven in het door de corporatie vastgestelde strategisch voorraadbeleid met betrekking tot het bezit gelegen binnen zijn stadsdeel, dan brengt het deze bezwaren binnen 6 weken nadat het stadsdeel de definitieve verkoopvoornemens van de corporatie heeft ontvangen, ter kennis van het College van Burgemeester en Wethouders. Indien het college de bezwaren van het stadsdeel deelt, zal het in overleg treden met de corporatie (…). Naar aanleiding van de door het college geformuleerde visie en ingezette middelen ter implementatie daarvan zal de corporatie haar verkoopvoornemens definitief vaststellen.”
In de algemene toelichting op het convenant is, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen:
“(…)
Het streven is om het aantal koopwoningen van 17 naar 35% te laten toenemen in 2010. Een van de instrumenten hiervoor is het verkopen van sociale huurwoningen. De basis hiervoor is gelegd in het eerste Convenant Verkoop Sociale Huurwoningen 1998-2002 waarin de uitwerking heeft plaats gevonden voor het in aanmerking brengen voor verkoop van 15.575 woningen.
Aangezien het 1e convenant eind 2001 afloopt is in de Beleidsovereenkomst Wonen 2001-2002 afgesproken dat de partijen naar een nieuw convenant streven waarmee het aantal te verkopen sociale huurwoningen wordt uitgebreid.
(…)
Dit convenant bevat afspraken tussen de gemeente Amsterdam en de gewone leden van de [Federatie], de Huurdersvereniging Z en vertegenwoordigers van de Amsterdamse stadsdelen ten aanzien van verkoop van sociale huurwoningen.
(…)
Artikel 12
(…)
Op centraal stedelijk niveau zijn de algemene doelstellingen waaronder het 35% eigen-woningbezit in 2010 vastgelegd. De stadsdelen ontwikkelen vervolgens een visie over het gedifferentieerde aanbod aan woonmogelijkheden op het niveau van het stadsdeel en van de te onderscheiden buurten. Het stadsdeel voert alvorens deze visie vast te stellen, overleg met de betrokken corporaties (...) op zodanige wijze dat ze met bezwaren van partijen rekening houden.
(…)”
2.2. Eiseres heeft in 2005 het besluit genomen om twee woningbouwcomplexen, gelegen aan de b-straat 1 en a-straat 1 te Z - samen genoemd het complex “D”- (ten dele) voor verkoop gereed te maken. Tevens is besloten, teneinde de in de complexen gelegen woningen separaat te kunnen verkopen, dat desbetreffende complexen moesten worden gesplitst in appartementsrechten. In dat kader heeft eiseres bij brief van 3 oktober 2005 een checklist met stukken ingediend in verband met de aanvraag voor de splitsingsvergunningen voor de complexen b-straat 1 (288 appartementen) en a-straat 1 (354 appartementen). Deze brief is door verweerder aangemerkt als een aanvraag voor de afgifte van splitsingsvergunningen.
2.3. De splitsingsvergunningen voor het D-complex (642 in totaal) zijn door verweerder in behandeling genomen naar aanleiding waarvan op 16 november 2005 de bestreden legesaanslagen aan eiseres zijn opgelegd. Per appartementsrecht heeft verweerder leges ten bedrage van € 930 berekend. Verweerder heeft desbetreffende splitsingsvergunningen verleend bij besluit van 10 februari 2006.
2.4. Tot de gedingstukken behoort een verslag van de vergadering van de Raad van Commissarissen van eiseres van 18 september 2008, waarin het agendapunt “Voorstel Investeringsprogramma complex D, te Z” is genotuleerd. Hierin is, voor zover hier relevant, het volgende opgenomen:
“(…)
Het complex [D] omvat in totaal 546 woningen en 38 bedrijfsruimten en ligt in
Stadsdeel Oud Zuid te [Z]. Medio vorig jaar is het Verkoopbesluit [D]
ter goedkeuring voorgelegd aan de Raad van Commissarissen. Eind vorig jaar heeft [X] een licentie genomen op Koopgarant. Vanwege de hoge architectonische waarde, de grote
potentie van dit gebied en het beperkte contingent verkoop in stadsdeel Oud Zuid
is begin dit jaar besloten om 49% van het complex te verkopen onder Koopgarant
en het overige deel van de woningen en het bedrijfsonroerend goed in portefeuille
te houden. Met Koopgarant in [D] levert [Y] een forse bijdrage aan de
stedelijke beleidsdoelstelling om koopwoningen aan te bieden voor de (lagere)
middeninkomens. (…) Het stadsdeel juicht de voorstellen toe. (…)
49% van de woningen (268 woningen) wordt onder de Koopgarantvoorwaarden te
koop aangeboden. De totaal geraamde verkoopopbrengst bedraagt € 43.7
miljoen. 51% van de woningen blijft in de verhuur.
(…)”
3. Geschil en standpunten van partijen
3.1. In geschil is of verweerder terecht de onder 1.1 genoemde leges aan eiseres in rekening heeft gebracht.
3.2. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat de leges ten onrechte in rekening zijn gebracht, omdat verweerder ter zake geen dienst heeft verleend. De splitsingsvergunning is naar zij stelt in overheersende mate verleend met het oog op het algemene belang. Zij doet in dat kader een beroep op het arrest van de Hoge Raad van 13 augustus 2004, nr. 37.836, BNB 2004/369.
Subsidiair stelt eiseres dat verweerder ten onrechte de tarieven zoals vastgesteld voor 2005 heeft gehanteerd nu zij in 2005 geen aanvraag heeft ingediend. De brief van 3 oktober 2005 is ten onrechte als zodanig door verweerder aangemerkt. De vergunningen zijn eerst verleend in 2006. Derhalve had verweerder de tarieven zoals vastgesteld voor 2006 moeten toepassen.
Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, tot vernietiging van de uitspraak op bezwaar en primair tot vermindering van de geheven leges tot nihil en subsidiair tot een vermindering daarvan tot een bedrag van € 238.824 (642 x € 372).
3.3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat terecht leges zijn geheven. Hij is van mening dat de aan eiseres verrichte werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met de individualiseerbare belangen van eiseres.
Verweerder is voorts van mening dat de brief van 3 oktober 2005 terecht is aangemerkt als een aanvraag voor de afgifte van splitsingsvergunningen.
Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
4. Beoordeling van het geschil
4.1.1. Ingevolge artikel 229, lid 1, aanhef en onder b, van de Gemeentewet (hierna: Gw) kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
4.1.2. In gevolge artikel 1 van Pro de Legesverordening 2005 Amsterdam Stadsdeel Oud Zuid worden onder de naam leges rechten geheven ter zake van het door of vanwege het stadsdeel verlenen van diensten vermeld in deze verordening en in de daarbij behorende tarieventabel.
Ingevolge de bijbehorende tarieventabel onder 1.5.10.2. bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag om splitsingsvergunning, die ziet op gebouwen waarin zich uitsluitend woningen bevinden met een huurprijs boven de huurprijsgrens, € 930, - per appartementsrecht.
4.1.3. Ingevolge de bij de Legesverordening 2006 Amsterdam Stadsdeel Oud-Zuid behorende tarieventabel onder 1.5.10.2.4. bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag om splitsingsvergunning die ziet op gebouwen waarin zich uitsluitend woningen bevinden met een huurprijs boven de huurprijsgrens, met 100 of meer appartementsrechten, € 372, - per appartementsrecht.
4.2. In het arrest van 13 augustus 2004, nr. 37.836, BNB 2004/369, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat slechts als diensten als bedoeld in artikel 229, lid 1, aanhef en onder b, Gw, kunnen worden aangemerkt de door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het is aan het gemeentebestuur, zo volgt uit het arrest, om aannemelijk te maken dat een dergelijke dienst is verleend, teneinde de heffing te rechtvaardigen.
4.3.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het van hem verlangde bewijs niet heeft geleverd en motiveert dit als volgt. Betrokken partijen hebben in het convenant afgesproken om het aantal koopwoningen van 17% in 2002 naar 35% in 2010 te laten toenemen. Deze doelstelling is gebaseerd op afspraken die zijn gemaakt op centraal stedelijk niveau, zo blijkt uit de toelichting op het convenant. Genoemde doelstelling is vastgesteld binnen de publieke verantwoordelijkheid van de gemeente Amsterdam voor het volkshuisvestingsbeleid in de stad.
4.3.2. Eiseres heeft gesteld, en de rechtbank heeft geen reden hieraan te twijfelen, dat zij de in geding zijnde splitsingsvergunningen heeft aangevraagd teneinde een (toegezegde) bijdrage te leveren aan de hiervoor, onder 4.3.1, genoemde doelstelling.
Dat de publieke doelstelling daarbij leidend is geweest volgt ook uit de ter zake gevolgde procedure. Uit artikel 12, lid 3, van het Convenant volgt dat het plan “D-complex” aan verweerder vooraf ter goedkeuring moet worden voorgelegd. Uit het verslag van de vergadering van de Raad van Commissarissen van eiseres blijkt dat deze procedure ook is gevolgd en dat verweerder met het plan heeft ingestemd. Hieruit leidt de rechtbank af dat verweerder het plan kennelijk in voldoende mate vond aansluiten op zijn huisvestingsbeleid. Voorts acht de rechtbank aannemelijk dat de onderhavige splitsingsvergunningen niet zouden zijn verleend als de gemeente haar instemming niet aan het plan zou hebben verleend.
4.3.3. Uit de convenantafspraken en de gevolgde procedure leidt de rechtbank vervolgens af dat met de door verweerder verrichte werkzaamheden rechtstreeks het publieke belang is gediend. De vraag of het plan winstgevend is, is niet relevant, nu hieruit niet afgeleid kan worden dat er sprake is van een publiek dan wel individueel belang. Aan dit oordeel doet het feit dat 51% van de aldus gesplitste appartementen niet ter verkoop is aangeboden maar bij eiseres in de verhuur is gebleven, niet af. Het aanvragen van splitsingsvergunningen was immers alleen noodzakelijk voor de verkoop en levering van de huurwoningen en niet voor het voortzetten van de bestaande situatie van verhuur.
4.4. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank aannemelijk dat de splitsingsvergunningen hoofdzakelijk zijn verstrekt met het oog op de geplande verkoop van de woningen. Dat eiseres uit praktische overwegingen voor het gehele complex een splitsingsvergunning heeft aangevraagd, doet daar niet aan af.
4.5. De omstandigheid dat in het convenant geen concrete verplichting aan eiseres is opgelegd om de onderhavige complexen te splitsen en te verkopen, brengt niet mee, zoals verweerder stelt, dat bij de afgifte van de splitsingsvergunningen het individuele belang van eiseres voorop heeft gestaan. In het convenant is per stadsdeel het aantal te realiseren koopwoningen bepaald. Eiseres heeft zich, door ondertekening van het convenant, verplicht om daaraan een bijdrage te leveren. Dat zij die bijdrage ook op andere wijze had kunnen leveren, bijvoorbeeld door de realisatie van nieuwbouw, neemt niet weg dat de onderhavige aanvragen zijn gedaan met het oog op het realiseren van de publieke ‘35%-doelstelling’.
4.6. De stelling van verweerder dat niet alle woningen die door eiseres te koop zijn aangeboden ook daadwerkelijk zijn verkocht, leidt evenmin tot een ander oordeel nu eiseres, reeds door de appartementen ter verkoop aan te bieden, haar bijdrage heeft geleverd aan de publiekrechtelijke doelstellingen, zijnde het vergroten van het aanbod van betaalbare koopwoningen.
4.7. Gelet op het voorgaande houden de betrokken werkzaamheden van het gemeentebestuur niet in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, zodat het gemeentebestuur geen dienst jegens eiseres heeft verricht en de grondslag voor legesheffing ontbreekt. De onder 1.1 genoemde beschikkingen waarbij de leges in rekening zijn gebracht dienen derhalve vernietigd te worden.
4.8. Gezien voormeld oordeel behoeven de overige grieven van eiseres geen behandeling meer.
4.9. Gelet op het vorenoverwogene dienen de beroepen gegrond te worden verklaard.
5. Proceskosten
5.1. De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 322,- en een wegingsfactor 1).
5.2. Eiseres heeft ter zitting gesteld dat de door haar verzochte schadevergoeding op de voet van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden gelezen als een beroep op vergoeding van de integrale proceskosten. Nu eiseres gesteld noch aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die een proceskostenvergoeding buiten de forfaitaire vergoeding rechtvaardigen, wijst de rechtbank dit verzoek af.
6. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vernietigt de onder 1.1. genoemde beschikkingen waarbij de leges in rekening zijn gebracht;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 644;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 297 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 10 juni 2010 en op dezelfde dag in het openbaar uitgesproken door mr. C.J. Hummel, voorzitter, mr. E. Polak en mr. A.E. Keulemans, rechters, in tegenwoordigheid van mr. W. Kuik, griffier.
Afschrift verzonden aan partijen op:
De rechtbank heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Amsterdam (belastingkamer), Postbus 1312, 1000 BH Amsterdam.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.