Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09/1353 AKW
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
eiser,
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank,
verweerder,
gemachtigde mr. N. Zuidersma - Hovers.
Procesverloop
De echtgenote van eiser, [persoo[persoon 1] (hierna: [persoon 1]), ontvangt voor haar en eisers dochter [persoon 2] met ingang van het eerste kwartaal van 2001 kinderbijslag op grond van de Algemene kinderbijslagwet (Akw).
Op 27 juli 2007 heeft eiser verweerder bericht dat [persoon 2] met ingang van 1 september 2007 is toegelaten tot een school in [plaats], [land]. Om deze reden is [persoon 2] met haar moeder met ingang van die datum in [land] gaan wonen.
Bij besluit van 14 augustus 2007 heeft verweerder [persoon 1] meegedeeld dat met ingang van het vierde kwartaal van 2007 [persoon 1] geen recht meer heeft op kinderbijslag voor [persoon 2], omdat [persoon 2] woonachtig is in [land].
Het door eiser hiertegen gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 1 oktober 2007 ongegrond verklaard.
Het door eiser tegen dit besluit ingestelde beroep heeft deze rechtbank bij uitspraak van 22 december 2008 gegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank bepaald dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen.
Bij afzonderlijke besluiten van 2 februari 2009 heeft verweerder respectievelijk [persoon 1] en eiser meegedeeld dat met ingang van het vierde kwartaal van 2007 geen recht op kinderbijslag bestaat voor [persoon 2].
Verweerder heeft eisers bezwaar tegen het aan hem gerichte besluit van 2 februari 2009 bij besluit van 19 februari 2009 (hierna: het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Eiser heeft daarop tijdig beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2010.
Eiser is daar in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Zuidersma - Hovers. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting van 20 januari 2010 gesloten.
Overwegingen
1. Inleidende overweging
1.1. Gelet op de datum van het primaire besluit (2 februari 2009) dient de rechtbank in dit geding de vraag te beantwoorden of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser over de periode vanaf het vierde kwartaal van 2007 tot en met het eerste kwartaal van 2009 geen recht heeft op kinderbijslag voor zijn in [land] wonende dochter [persoon 2].
2. Het wettelijk kader
2.1. Op 1 januari 2000 is de Wet beperkingen export uitkeringen (Wet BEU) in werking getreden. Met deze wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan personen in het buitenland worden verstrekt. Bij deze wet is aan de Algemene Kinderbijslagwet (Akw) een nieuw artikel 7b toegevoegd.
2.2. Dit artikel luidt – voor zover van belang – als volgt:
1. Geen recht op kinderbijslag heeft de verzekerde die op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont. Evenmin heeft de verzekerde recht op kinderbijslag ten behoeve van het eigen kind, het aangehuwde kind of het pleegkind, indien dat kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont.
2. Het eerste lid is niet van toepassing indien de verzekerde dan wel dat kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan.
(…)
5. Onze Minister deelt mede in welke landen op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan. In deze mededeling wordt tevens opgenomen:
a. de vindplaats van het desbetreffende verdrag of besluit, en
b. de eventueel in dat verdrag of besluit aanwezige beperkingen.
3. De beoordeling door de rechtbank
3.1. Omvang van het geding
3.1.1. Allereerst stelt de rechtbank vast dat eiser, tijdens de in geding zijnde periode, als verzekerd voor de Akw aangemerkt dient te worden. Voorts is tussen partijen niet in geschil dat de dochter van eiser met ingang van 1 september 2007 in [land] woont en daar thans nog steeds woonachtig is. Tot slot is ook niet in geschil dat met [land] geen verdrag als bedoeld in artikel 7b van de Akw is gesloten.
3.1.2. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen recht op kinderbijslag bestaat voor een kind dat buiten Nederland woont, tenzij met het betreffende woonland een verdrag in de zin van artikel 7b van de Akw is gesloten. Met [land] is een dergelijk verdrag niet gesloten zodat er geen recht op kinderbijslag bestaat voor de dochter van eiser.
3.1.3. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Daartoe heeft eiser verschillende gronden aangevoerd. De rechtbank gaat thans over tot een bespreking daarvan.
3.2. Artikel 7b van de Akw
3.2.1. Eiser is allereerst van mening dat artikel 7b, tweede lid, van de Akw, zo moet worden uitgelegd dat wel recht op kinderbijslag bestaat indien de verzekerde in een verdragsland woonachtig is, ook al is het kind niet in een verdragsland woonachtig. Weliswaar woonde zijn dochter niet in een verdragsland in de relevante periode, maar omdat eiser toen wel in een verdragsland woonde is op hem het tweede lid van artikel 7b van de Akw van toepassing. Dit betekent dat het eerste lid van artikel 7b van de Akw hem niet kan worden tegengeworpen, aldus eiser.
3.2.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 7b, tweede lid, van de Akw zo moet worden gelezen dat ook het kind in een verdragsland dient te wonen. Dat eiser wel in een verdragsland woont doet niet af aan het feit dat zijn dochter niet in een verdragsland woont, zodat niet aan artikel 7b van de Akw is voldaan, aldus verweerder.
3.2.3. Naar het oordeel van de rechtbank is in de tekst van artikel 7b van de Akw voor beide interpretaties steun te vinden . Hoewel het standpunt van eiser dus niet strijdig is met de tekst van artikel 7b, tweede lid, van de Akw, zal de rechtbank eiser niet volgen in zijn betoog.
In de eerste plaats wijst de rechtbank in dit verband op de Memorie van Toelichting bij de Wet BEU (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 757, nr. 3). Daaruit volgt dat in artikel 7b van de Akw een uitsluitinggrond van het recht op kinderbijslag is opgenomen voor de situatie dat de verzekerde of het kind buiten Nederland woont, of beiden buiten Nederland wonen. Hieruit kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden afgeleid dan dat beiden, zowel de verzekerde als het kind, in Nederland of een verdragsland dienen te wonen om aanspraak te kunnen maken op kinderbijslag.
In de tweede plaats strookt het betoog van eiser niet met de handhavingdoelstelling die aan de Wet BEU – en dus ook aan artikel 7b van de Akw – ten grondslag ligt. Als waarborg voor de rechtmatigheid van de kinderbijslag van in het buitenland woonachtige kinderen is het van essentieel belang dat verweerder kan controleren of aan de criteria voor kinderbijslag is voldaan. Daarvoor zijn controlemogelijkheden in het woonland van het kind noodzakelijk, zodat bijvoorbeeld kan worden vastgesteld of het geld voor het onderhoud van het kind wel daadwerkelijk aan onderhoud wordt besteed. In het licht van deze doelstelling is begrijpelijk te achten dat ook aan het vereiste dat het kind in Nederland of een verdragsland dient te wonen moet worden voldaan.
In de derde plaats vindt de rechtbank steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 25 augustus 2006 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJN: AY7020), waarin is overwogen dat artikel 7b van de Akw expliciet kinderen uitsluit die niet in Nederland dan wel een verdragsland wonen, ook als de ouders wel verzekerd zijn op grond van de Akw.
3.3. Recht op gezinsleven, onderwijs en ongerechtvaardigd onderscheid
3.3.1. Eiser stelt zich voorts op het standpunt dat hij door verweerders weigering om kinderbijslag toe te kennen wordt beperkt in zijn recht om zelf te kunnen bepalen op welke wijze hij zijn dochter opvoedt en onderwijs laat volgen.
3.3.2. In dat verband overweegt de rechtbank dat – zoals eiser ter zitting desgevraagd heeft meegedeeld – zijn dochter met ingang van 1 september 2007 in [land] woont, daar naar de door eiser uitgekozen school is gegaan en dat zij daar thans nog steeds woont en nog altijd dezelfde school bezoekt. Eiser heeft desgevraagd voorts meegedeeld dat hij regelmatig naar [land] reist en aldaar zijn dochter bezoekt, en dat zij overigens frequent en intensief telefonisch contact met elkaar hebben. Gelet hierop ziet de rechtbank niet in dat eiser door verweerders weigering om kinderbijslag toe te kennen daadwerkelijk is beperkt in zijn recht op gezinsleven of in zijn recht om vrijelijk voor zijn dochter onderwijs te kiezen dat hij passend acht. Van een schending van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is dan ook geen sprake.
3.3.3. Eiser meent daarnaast dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid in de zin van artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 8 van het EVRM, omdat ouders van kinderen die niet in een verdragsland wonen door de weigering kinderbijslag te verstrekken worden beperkt in hun recht zelf te bepalen op welke wijze zij hun kinderen wensen op te voeden en worden beperkt in hun mogelijkheden om onderwijs te kiezen voor hun kinderen. Mensen met kinderen in Nederland dan wel een verdragsland ondervinden deze beperking niet, aldus eiser, en voor dat verschil in behandeling kan geen rechtvaardiging worden gevonden.
3.3.4. De rechtbank stelt voorop dat, hoewel geen sprake is van schending van het recht op gezinsleven, er geen reden is om aan te nemen dat de voorliggende situatie ook niet valt onder het bereik van artikel 8 van het EVRM. Toetsing aan artikel 14 EVRM is dus mogelijk.
Niet is in geschil dat in artikel 7b van de Akw een onderscheid wordt gemaakt tussen verzekerden met kinderen die wonen in Nederland dan wel een verdragsland en verzekerden met kinderen die niet wonen in een verdragsland.
Op grond van de vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is niet elk onderscheid verboden, maar alleen dat onderscheid waarvoor geen rechtvaardigingsgronden bestaan. Van belang daarbij is of een legitieme doelstelling wordt nagestreefd en of het gekozen middel geschikt en proportioneel is. Binnen dat kader komt aan de staten een “certain margin of appreciation” toe waarbinnen zij kunnen bepalen of en in welke mate onderscheid wordt gemaakt (zie onder meer het bij partijen bekende arrest van het EHRM inzake Petrovic van 27 maart 1998, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJN: AG8582).
3.3.5. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat het hier aan de orde zijnde onderscheid niet gerechtvaardigd is.
Daartoe stelt de rechtbank voorop dat in een situatie die wel valt onder het bereik van artikel 8 van het EVRM maar waarin geen sprake is van schending van het recht op familieleven, niet snel zal worden aangenomen dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid. De staat komt in dergelijke gevallen een extra grote “margin of appreciation” toe.
In de situatie van eiser gaat het verder niet om een verbod voor de staat om bepaalde acties te verrichten, maar om de situatie waarin van de staat bepaalde begunstigende handelingen worden verwacht, en dan niet alleen met betrekking tot een situatie binnen de eigen landsgrenzen, maar ook daarbuiten. Dat maakt de vrijheid voor de Nederlandse staat om bepaalde afwegingen te maken nog groter.
Voorzover er dan nog ruimte bestaat om de wettelijke regeling in artikel 7b van de Akw strijdig te achten met het EVRM, overweegt de rechtbank nog als volgt. In genoemd artikel maakt Nederland in essentie een onderscheid tussen personen die in Nederland wonen en personen die niet in Nederland wonen. Dit is niet een onderscheid dat op voorhand discriminatoir is te achten.
Voor wat betreft de rechtvaardiging van dit onderscheid wijst de rechtbank op de vaste jurisprudentie van de CRvB, waarin de Raad heeft geoordeeld dat de bepalingen van onder meer artikel 7b van de Akw geen strijd opleveren met gelijke behandelingsbepalingen (de rechtbank verwijst onder meer naar de uitspraak van 17 september 2004, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJN: AR2746). De Wet BEU heeft tot doel controle op de rechtmatigheid van uitkeringen buiten Nederland te verbeteren. Nederland doet dit door bij verdrag afspraken te maken met landen waar Nederlandse uitkeringen worden uitbetaald. Naar het oordeel van de CRvB is dit een legitieme doelstelling en een passend middel om het gestelde doel te bereiken, en is er daarom sprake van een objectieve rechtvaardiging van het gemaakte onderscheid. De rechtbank ziet geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen.
Voorts overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 20 april 2007 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJN: BA4295), dat de omstandigheid dat slechts een kleine groep wordt getroffen door de invoering van de Wet BEU er niet toe kan leiden dat deze maatregel niet proportioneel is. Daarom kan deze omstandigheid evenmin tot het oordeel leiden dat het hier bedoelde onderscheid niet gerechtvaardigd is.
3.3.6. Eiser heeft zich in dit verband ook nog op het standpunt gesteld dat in zijn individuele geval geen sprake is van een onmogelijkheid om de rechtmatigheid van zijn recht op kinderbijslag te controleren. Om die reden ontbreekt in zijn specifieke individuele geval de rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid. Het is immers in zijn geval duidelijk dat zijn dochter de door hem aan verweerder bekend gemaakte school bezoekt en dat eiser daadwerkelijk in haar levensonderhoud voorziet. Eiser heeft ter onderbouwing hiervan reeds de nodige stukken aan verweerder overgelegd, en verweerder betwist eisers stellingen in dit verband ook niet. Nu de situatie van eiser en zijn dochter volstrekt transparant en helder is, en het duidelijk is dat aan de voorwaarden voor toekenning van kinderbijslag wordt voldaan, is de casus reeds volstrekt controleerbaar en is voor het gemaakte onderscheid in dit concrete geval geen rechtvaardiging voorhanden, aldus nog steeds eiser.
3.3.7. De rechtbank zal eiser ook in dit betoog niet volgen. Aan eiser kan op zichzelf genomen worden toegegeven dat de wetgever had kunnen kiezen voor andere controlemogelijkheden dan het in de Wet BEU gekozen middel: het sluiten van verdragen. De wetgever heeft dit het geëigende middel geacht om met verschillende landen afspraken te maken over de wijze waarop wordt gecontroleerd of in het buitenland verstrekte uitkeringen rechtmatig worden verstrekt. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat verdragen ook daarom een geëigend middel zijn aangezien, teneinde controlemogelijkheden in het leven te roepen, dikwijls specifieke controlebevoegdheden moeten worden overgedragen, bijvoorbeeld om inzage te krijgen in de nationale bevolkingsadministraties. De rechtbank ziet geen grond om deze toelichting van verweerder voor onjuist te houden.
Voorts overweegt de rechtbank dat algemene regels als die in de Wet BEU willekeur ten aanzien van de verschillende individuele verzekerden voorkomen.
Dat individuele controle van de feitelijke situatie in het buitenland niet zonder meer kan worden gevergd van een bestuursorgaan, blijkt ook uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 18 juli 2006 inzake Gerald de Cuyper (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJN: AY6810). Daarin heeft het Hof geoordeeld dat ook in een individuele situatie de algemene (uitkeringsbeperkende) voorwaarde ten aanzien van een buitenlandse situatie ter bevordering van de controle op de werkloosheidsuitkeringen mag worden gesteld. Ook het Hof ziet daar geen aanleiding om in individuele situaties af te wijken van de algemene regels inzake de controleerbaarheid van uitkeringen.
3.3.8. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat derhalve een voldoende rechtvaardiging voor het door eiser gewraakte onderscheid en is er bovendien geen aanleiding om van dat oordeel in individuele situaties, zoals die van eiser, af te wijken.
3.4. Recht op eigendom en ongerechtvaardigd onderscheid
3.4.1. Eiser heeft aangevoerd dat zijn eigendom wordt ontnomen omdat zijn recht op kinderbijslag is beëindigd vanwege de verhuizing van zijn dochter naar [land]. Andere verzekerden van wie het kind in Nederland of een verdragsland woont is het eigendom niet ontnomen. Naar de mening van eiser wordt in dit opzicht dan ook een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt.
3.4.2. In dit verband overweegt de rechtbank dat, voor zover al zou moeten worden aangenomen dat er in het geval van eiser sprake is van het ontnemen van eigendom, voor het door eiser gesignaleerde onderscheid dat daaruit voortvloeit een rechtvaardiging aanwezig is. De rechtbank verwijst daartoe naar haar hierboven uiteengezette overwegingen ten aanzien van het recht op bescherming van het gezinsleven en de vrijheid van onderwijskeuze.
3.5. Willekeur in het beleid van verweerder bij de toepassing van de Wet BEU
3.5.1. Eiser heeft, onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 11 maart 2008 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJN: BC7223), aangevoerd dat in de toepassing door verweerder van de Wet BEU sprake is van willekeur.
3.5.2. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de feitelijke situatie als omschreven in die uitspraak niet langer van toepassing is. Naar verweerder heeft gesteld wordt thans alleen naar Mexico export van uitkeringen toegestaan ondanks het ontbreken van een verdrag in de zin van artikel 7b van de Akw. Met dit land zijn nog onderhandelingen gaande over een verdrag, terwijl het afsluiten van een verdrag met [land] op praktische en principiële bezwaren is gestuit.
3.5.3. De rechtbank acht dan ook relevante verschillen tussen Mexico en [land] aanwezig, zodat van vergelijkbare gevallen geen sprake is. Voor het oordeel dat sprake is van willekeur in het beleid van verweerder ziet de rechtbank, gelet op het voorgaande, dan ook geen aanleiding.
3.6. Vertrouwensbeginsel
3.6.1. Eiser heeft ten slotte betoogd dat verweerders weigering om kinderbijslag te verstrekken in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Eiser stelt in dit verband dat hij op 25 juli 2007 in een telefoongesprek aan verweerder heeft uitgelegd dat zijn dochter zou gaan verhuizen naar [land]. Eiser heeft toen gevraagd of die verhuizing gevolgen zou hebben voor zijn recht op kinderbijslag. Een medewerker van verweerder heeft hem toen verteld dat zijn recht op kinderbijslag zou blijven bestaan en dat hij slechts een formulier diende te ondertekenen. Eiser betoogt dat bij hem hiermee de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat hij recht bleef houden op kinderbijslag.
3.6.2. In dit verband overweegt de rechtbank allereerst dat uit vaste jurisprudentie van de CRvB volgt dat een beroep op het vertrouwensbeginsel slechts kan slagen indien door een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een belanghebbende uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd (schriftelijk) toezeggingen zijn gedaan die bij die belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Informaties en mededelingen van de zijde van personeel van uitvoeringsorganen mogen niet al te spoedig als bindende uitlatingen van het bevoegde orgaan worden opgevat, omdat die organen zich anders genoopt kunnen zien voortaan hun medewerkers geen of slechts zeer summiere inlichtingen te laten geven. Daar is het publieke belang niet mee gediend.
3.6.3. De rechtbank overweegt voorts dat in de stukken geen steun kan worden gevonden voor eisers verklaringen op dit punt. Van een dergelijk telefoongesprek zijn geen notities meer voorhanden. Uit de wel aanwezige telefoonnotities komt niet naar voren dat de medewerker van verweerder de door eiser gestelde mededelingen heeft gedaan.
3.6.4. Maar zelfs wanneer eiser zou worden gevolgd in zijn stellingen op dit punt, leidt dit niet tot het oordeel dat verweerder in weerwil van de dwingendrechtelijke bepalingen in (onder meer) artikel 7b van de Akw aan eiser kinderbijslag dient toe te kennen. Zoals eiser ter zitting heeft verklaard is de mogelijke toekenning of beëindiging van kinderbijslag voor [persoon 2] niet van doorslaggevend belang geweest bij de keuze of zijn dochter [persoon 2] naar [land] zou vertrekken voor haar verdere opvoeding en scholing. Van een gewekte verwachting die eiser in grote mate heeft beïnvloed in zijn keuze is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake geweest. In een dergelijk geval kan dan ook niet worden gesproken van een relevante schending van het vertrouwensbeginsel die zou moeten leiden tot toekenning van kinderbijslag in strijd met de wet.
Conclusie
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser geen recht heeft op kinderbijslag over de periode vanaf het vierde kwartaal van 2007 tot en met het eerste kwartaal van 2009 omdat eisers dochter [persoon 2] in [land] woont.
De rechtbank zal het beroep dan ook ongegrond verklaren.
Voor een veroordeling in de proceskosten of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H.J.M. Baldinger, voorzitter, en H.J. Tijselink en S.J. Riem, rechters, in aanwezigheid van P.H. Broier, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2010.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB