Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08/2358 WOB
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. R. Vleugels,
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder,
gemachtigde mr. E.J. Daalder.
1. Procesverloop
Op 30 oktober 2007 heeft eiser op grond van de Wet openbaarheid bestuur (hierna: Wob) verweerder verzocht om, kort gezegd, informatie over de kosten die samenhangen met vliegreizen van het Koninklijk Huis (hierna: het verzoek).
Verweerder heeft bij besluit van 17 maart 2008 aan eiser medegedeeld dat een deel van de informatie aan eiser wordt verstrekt en dat zijn verzoek voor het overige wordt afgewezen.
Bij besluit van 6 juni 2008 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft eiser wel een aantal in de bezwarenprocedure nader gespecificeerde documenten verstrekt
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. In zijn beroepschrift heeft eiser toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting van de meervoudige kamer behandeld op 4 november 2009. Eiser is niet verschenen. Namens eiser is verschenen zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij voornoemde gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Het Wob-verzoek
2.1.1. De rechtbank constateert dat eiser in zijn verzoek de door hem verzochte documenten heeft gerangschikt in zes categorieën. Eiser heeft zijn bezwaar tegen het besluit van 17 maart 2008 beperkt tot het besluit van verweerder met betrekking tot de documenten genoemd onder de categorieën 4, 5 en 6. Verweerder heeft de heroverweging in het bestreden besluit dan ook terecht beperkt tot deze punten. De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eiser heeft aangevoerd ten aanzien van de (wijze van) verstrekking van de documenten genoemd onder de categorieën 1, 2 en 3 in het kader van de onderhavige beroepsprocedure niet aan de orde kan komen. Ter zake van de categorieën 1,2 en 3 is geen bezwaar gemaakt en zij zijn bij het thans in geding zijnde besluit ook niet aan de orde. Dat betekent dat voor zover eiser deze gronden handhaaft daarmee wordt getreden buiten de omvang van het geding.
2.1.2. De door eiser onder de categorieën 4 tot en met 6 genoemde documenten betreffen:
4) Kopie van nota’s, documenten en adviezen die hebben geleid tot het opnemen van een kostenpost op Jaarverslag en slotwet Huis der Koningin 2006 van € 0,21 miljoen voor overheidsvliegtuigen, waaronder het regeringsvliegtuig;
5) Kopie van nota’s, documenten en adviezen die hebben geleid tot het opnemen van een kostenpost op Jaarverslag en slotwet Huis der Koningin 2005 van € 0,275 miljoen voor overheidsvliegtuigen, waaronder het regeringsvliegtuig;
6) Kopie van nota’s, documenten en adviezen die hebben geleid tot het opnemen van een post van € 1,9 miljoen in de begroting 2008.
2.1.3. In het bezwaarschrift heeft eiser benadrukt dat onder de onder 4 tot en met 6 genoemde documenten alle documenten moeten worden verstaan die te relateren zijn aan het opnemen van de omschreven posten, zoals nota’s, memo’s, adviezen, (concept-) rapportages, correspondentie met derden, e-mails, gespreksverslagen en notulen.
2.2. Juridisch kader
2.2.1. In artikel 1 van Pro de Wob is bepaald dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
2.2.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
2.2.3. Ingevolge artikel 4 van Pro de Wob wordt, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
2.2.4. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen onder meer het belang bij het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
2.2.5. In artikel 11, eerste lid, van de Wob, is bepaald dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel, voor zover van belang, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
2.2.6. De rechtbank overweegt dat het recht op openbaarmaking van informatie ingevolge de Wob het belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. De wet stelt het belang van openbaarmaking voorop.
2.2.7. Na met toestemming van eiser kennis te hebben genomen van de niet (geheel) openbaar gemaakte documenten zal de rechtbank in het navolgende beoordelen of de door verweerder aan de weigering om de documenten openbaar te maken ten grondslag gelegde gronden zich voordoen.
2.3. Nadere beoordeling
2.3.1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder een lijst gevoegd van de documenten, genummerd van 1 tot en met 23, waarop, volgens verweerder, eisers verzoek onder de categorieën 4, 5 en 6 betrekking heeft. Verweerder heeft de documenten 1, 2, 6 tot en met 9, 14 tot en met 22 niet aan eiser verstrekt, omdat het volgens verweerder gaat om documenten ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. De documenten 4, 5, 10 tot en met 13 en 23 zijn door verweerder geheel of gedeeltelijk aan eiser verstrekt.
2.3.2. In beroep heeft eiser, onder meer, aangevoerd dat de door verweerder opgestelde lijst niet alle stukken omvat waarom eiser heeft verzocht. Eiser leidt uit de combinatie van gegevens af dat er meer documenten (moeten) zijn. Verweerder heeft uitdrukkelijk ontkend van zodanige andere documenten kennis te dragen. De rechtbank overweegt dat eiser geen concrete documenten heeft genoemd, die volgens hem ontbreken. Eiser heeft, naar het oordeel van de rechtbank, daarom onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er documenten bestaan, die door verweerder niet in de lijst heeft opgenomen . De rechtbank verwerpt daarom dan ook deze stelling van eiser.
2.3.3. Ten aanzien van de documenten 11 en 12 overweegt de rechtbank als volgt. De documenten 11 en 12 bevatten geconsolideerde verslagen van de uitgevoerde regeringsvluchten met [nummer], het regeringsvliegtuig, in 2006 en de ingehuurde luchtvaartuigen in dat jaar. Deze documenten zijn aan eiser verstrekt, terwijl daarin een aantal gegevens door verweerder onleesbaar is gemaakt. Beide documenten zijn getiteld “Verslag van uitgevoerde regeringsvluchten met regeringsvliegtuig [nummer] voor […]”. De rechtbank overweegt dat uit de niet openbaar gemaakte stukken blijkt dat het onleesbare deel van de titel in beide documenten, anders dan eiser meent, het jaartal 2006 betreft. De rechtbank ziet niet in waarom dit jaartal onbekend zou moeten blijven, te meer nu dit jaartal in beide openbaar gemaakte documenten al wordt genoemd. In document 11 zijn verder een aantal gegevens onleesbaar gemaakt, terwijl vergelijkbare gegevens in document 12 wel leesbaar zijn. Ook hiervan is de rechtbank niet duidelijk waarom deze gegevens niet bekend zouden mogen zijn. Bovendien heeft verweerder in het bestreden besluit expliciet gemotiveerd welke gegevens verweerder in de documenten 11 en 12 onleesbaar zou maken en daar vallen deze gegevens niet onder. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder de documenten 11 en 12 opnieuw aan eiser dient te verstrekken, waarbij enkel de gegevens, zoals vermeld in het bestreden besluit, betreffende reisdata, passagiersaantallen en bestemmingen, door verweerder onleesbaar mogen worden gemaakt.
2.3.4. De rechtbank overweegt dat verweerder niet heeft gemotiveerd, waarom enkel de totaaloverzichten van het jaar 2006 verstrekt zijn. In de documenten die de rechtbank heeft ontvangen, bevinden zich tevens de overzichten per maand van het jaar 2006. Naar het oordeel van de rechtbank omvatte het verzoek van eiser ook deze documenten en heeft verweerder geen deugdelijke grond naar voren gebracht op grond waarvan openbaarmaking achterwege zou moeten blijven.
2.3.5. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, voor zover daarin is beslist tot het niet volledig verstrekken van de documenten 11 en 12. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat deze documenten alsnog aan eiser dienen te worden verstrekt zoals in paragraaf 2.3.3. en 2.3.4. overwogen.
2.3.6. Ten aanzien van de door verweerder niet verstrekte documenten 1 en 2, 6 tot en met 9 en 14 tot en met 22 overweegt de rechtbank als volgt. Na kennisneming van deze documenten op de voet van artikel 8:29 van Pro de Awb stelt de rechtbank vast dat de documenten interne e-mails van de ene ambtenaar naar de andere betreffen. Het gaat daarbij om informele, ambtelijke contacten. In de e-mails wordt intern overlegd over concepten van de uiteindelijke officiële documenten. Uit deze e-mails zijn (mede) de opinies van de betreffende ambtenaren af te leiden. De rechtbank stelt vast dat de feitelijke gegevens die in deze e-mails vermeld staan ook zijn af te leiden uit de documenten die wel openbaar gemaakt zijn. Ook overigens blijkt niet van gegevens die niet tevens in wel openbaar gemaakte documenten te vinden zijn. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat, hoewel de e-mails mede de grondslag hebben gevormd voor de uiteindelijk opgestelde officiële documenten, deze zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. De e-mails zijn van zodanig opiniërende aard dat, gelet op het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van de Wob, verweerder deze documenten niet hoefde te verstrekken. Verder zijn de in de e-mails vermelde gegevens zodanig verstrengeld met de persoonlijke beleidsopvattingen van de betreffende ambtenaren dat verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, de e-mails evenmin, op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob, geanonimiseerd had moeten verstrekken. Voor de bijlagen bij een aantal e-mails geldt eveneens dat deze volledig verstrengeld zijn met de betreffende e-mails, zodat hiervoor hetzelfde geldt als voor de e-mails zelf. Hierbij merkt de rechtbank op dat ook deze bijlagen niet afwijken van en evenmin een nieuw licht doen schijnen op hetgeen openbaar is gemaakt.
2.3.7. De beroepsgrond van eiser dat de door verweerder, onder andere ter zitting, verstrekte informatie over de wijze waarop aanvragen voor vluchten worden getoetst aan het openbaar belang onvolledig of onjuist is, valt, naar het oordeel van de rechtbank, niet onder de beoordeling van het door eiser ingediende Wob-verzoek. De rechtbank verwerpt dan ook deze beroepsgrond.
2.3.8. De rechtbank stelt vast dat verweerder het verzoek van eiser niet heeft doorgezonden aan andere ministeries, anders dan aan het Ministerie van Defensie, of aan ambassades, die over door eiser gevraagde gegevens beschikken. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij (destijds) niet wist dat zich ook bij andere ministeries en ambassades door eiser gevraagde gegevens bevonden. De rechtbank ziet geen aanleiding te veronderstellen dat verweerder te kwader trouw heeft gehandeld, maar vindt in de gegeven omstandigheden aanleiding om, gelet op artikel 4 van Pro de Wob, van zijn in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb neergelegde bevoegdheid gebruik te maken en verweerder op te dragen alsnog eisers verzoek van 30 oktober 2007 door te zenden aan de ministeries en ambassades, waarvan verweerder thans redelijkerwijs moet aannemen dat daar door eiser gevraagde documenten aanwezig zijn.
2.3.9. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van eiser, begroot op € 322,00 (1 punt voor het verschijnen ter zitting). Tevens dient het door eiser betaalde griffierecht door verweerder aan hem te worden vergoed.
2.3.10. De rechtbank beslist als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin is beslist tot het niet volledig verstrekken van de documenten 11 en 12;
- voorziet zelf in de zaak en bepaalt dat de documenten genummerd 11 en 12 volledig aan eiser dienen te worden verstrekt, waarbij verweerder uitsluitend de gegevens betreffende reisdata, passagiersaantallen en bestemmingen, onleesbaar mag maken, zoals omschreven in het bestreden besluit;
- bepaalt dat het bestreden besluit voor het overige in stand blijft;
- draagt verweerder op binnen twee weken het verzoek van eiser van 30 oktober 2007 alsnog door te sturen aan die ministeries en ambassades, waarvan verweerder thans redelijkerwijs moet aannemen dat daar door eiser gevraagde documenten aanwezig zijn;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van eiser, begroot op
€ 322,00 (zegge: driehonderd en tweeëntwintig euro), te betalen aan eiser;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het gestorte griffierecht ad € 145,00 (zegge: honderd en vijfenveertig euro) vergoedt;
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, voorzitter, en mrs. T.J.P. van Os van den Abeelen en S.J. Riem, rechters, in tegenwoordigheid van mr. A.E. Dutrieux, griffier,
en in het openbaar uitgesproken op 4 december 2009.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B