Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 08/507 WAZ, 08/518 TW en 08/749 TW,
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaken tussen:
[eiseres],
wonende te [woonplaats],
eiseres,
[eiser 1],
wonende te [woonplaats],
eiser I,
[eiser 2],
wonende te [woonplaats],
eiser II,
gezamenlijk hierna ook eisers,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,
verweerder.
1. Procesverloop
Eisers wonen buiten Nederland (maar binnen de EU) en ontvangen een toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW).
Bij besluiten van 31 oktober 2007 heeft verweerder eisers medegedeeld dat hun toeslag met ingang van 1 januari 2008 wordt afgebouwd met een derde per jaar. Vanaf 1 januari 2010 zullen eisers geen toeslag meer ontvangen.
Het door eisers tegen deze besluiten gemaakte bezwaren heeft verweerder bij een drietal beslissingen op bezwaar (hierna: de bestreden besluiten) ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft de zaken gezamenlijk ter zitting behandeld op 25 november 2008. Eiser I en eiseres zijn – met kennisgeving – niet in persoon verschenen en hebben zich evenmin laten vertegenwoordigen. Eiser II heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat te Amsterdam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2].
In raadkamer zijn de zaken gevoegd.
2. Overwegingen
Het standpunt van verweerder
Bij de Wet beperking export uitkeringen (Wet Beu) van 27 mei 1999 (Stb 1990, 250) is met ingang van 1 januari 2000 artikel 4a in de TW opgenomen. In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat degene die niet in Nederland woont geen recht heeft op toeslag.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van Verordening 1408/71 (de Verordening) kunnen de uitkeringen bij onder meer invaliditeit, verkregen op grond van een wettelijke regeling van één of meer Lid-Staten, op generlei wijze worden verminderd, gewijzigd of ingetrokken op grond van het feit dat de rechthebbende op het grondgebied van een andere Lid-staat woont dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is. Op grond van deze bepaling konden eisers, ondanks de invoering van artikel 4a van de TW, in het buitenland aanspraak blijven maken op een toeslag.
In artikel 10bis, eerste lid, is voorts bepaald dat de bepalingen van artikel 10 niet van toepassing zijn op de in artikel 4, lid 2 bis, bedoelde bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties. De rechthebbenden ontvangen deze prestaties uitsluitend op het grondgebied van de Lidstaat waar zij wonen, voor zover deze prestaties zijn vermeld in bijlage II bis.
Met ingang van 5 mei 2005 is de TW op bijlage II bis geplaatst. Dit betekent dat de toeslag met ingang van die datum niet langer onder de exportbepaling van artikel 10 valt, maar onder de exportbeperking van artikel 10bis. De toekenning en uitbetaling van de toeslag naar landen binnen de EU/EER en Zwitserland is vanaf die datum niet meer mogelijk.
Op eisers is het in artikel 44b van de TW opgenomen overgangsrecht van toepassing. Dit overgangsrecht bepaalt dat eisers tot 1 januari 2008 recht houden op de volledige toeslag, van 1 januari 2008 tot 1 januari 2009 op tweederde deel daarvan, van 1 januari 2009 tot 1 januari 2010 op eenderde deel, en vanaf 1 januari 2010 in het geheel geen recht meer hebben op toeslag.
Het standpunt van eisers
Eisers verzetten zich tegen de afbouw en de beëindiging van de toeslag. Daartoe hebben zij (in onderlinge samenhang bezien) aangevoerd dat de toeslag geen prestatie is als bedoeld in artikel 4, lid 2 bis, van de Verordening, zodat de toeslag binnen de EU geëxporteerd dient te worden. De toeslag wordt immers uitsluitend toegekend in combinatie met een loondervinguitkering (een arbeidsongeschiktheidsuitkering) en heeft bovendien historisch gezien niet het karakter van bijstand maar van loonderving, een prestatie als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder b, van de Verordening. Daarnaast levert artikel 4a van de TW strijd op met het Europese recht, omdat het de mobiliteit en het vrije verkeer binnen de EU ontmoedigt dan wel belemmert. Naar een aantal andere landen buiten de EU wordt de toeslag wel geëxporteerd, zodat in die zin sprake is van een ongelijke behandeling. Bovendien wordt het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel geweld aan gedaan, Tot slot is sprake van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM en het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK), aldus eisers.
De beoordeling door de rechtbank
Verordening 1408/71
In artikel 4 is de materiële werkingssfeer van de Verordening omschreven. Niet in geschil is dat de TW onder de materiële werkingssfeer van de Verordening valt. De eerste vraag die de rechtbank in dit geschil dient te beantwoorden is de vraag of de TW een prestatie is als bedoeld in artikel 4, lid 2 bis, van de Verordening en of derhalve niet langer artikel 10, maar artikel 10bis van toepassing is. In dat verband overweegt de rechtbank het volgende.
Eisers ontvangen allen een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Op die uitkering wordt een toeslag verleend op grond van de TW.
In artikel 4, eerste lid, onder sub b, van de Verordening is bepaald dat de Verordening van toepassing is op de prestaties bij invaliditeit.
Op grond van artikel 1, aanhef en sub t, van de Verordening worden (voor zover hier van belang) onder prestaties verstaan alle prestaties en uitkeringen, met inbegrip van alle bedragen ten laste van de openbare middelen.
In artikel 4, lid 2 bis, van de Verordening is voorts bepaald dat artikel 4 ook van toepassing is op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties waarop wetgeving van toepassing is die, wegens haar personele werkingssfeer, doelstellingen en/of de voorwaarden voor het ingaan van een recht, kenmerken heeft van zowel de in lid 1 bedoelde sociale zekerheidswetgeving als van de bijstand. Ingevolge deze bepaling wordt onder bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties verstaan de prestaties
a) die bedoeld zijn
i) voor de extra, aanvullende of bijkomende dekking van de gebeurtenissen in de in het eerste lid van artikel 4 vermelde takken van sociale zekerheid en om de betrokken personen een minimum voor levensonderhoud te garanderen in verhouding tot de economische en sociale situatie van de betrokken lidstaat;
(…)
b) uitsluitend worden gefinancierd door de verplichte belastingen ter dekking van de algemene openbare uitgaven en waarvoor de voorwaarden voor de toekenning en berekening niet afhankelijk zijn van de betaling van enige premie of bijdrage door de betrokkene. Prestaties ter aanvulling van op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties mogen evenwel niet alleen om die reden als op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties worden beschouwd;
en
c) zijn opgenomen op bijlage II bis.
Niet in geschil is dat de TW is opgenomen op bijlage II bis. Die plaatsing is op zich echter niet beslissend voor de vraag of de TW onder artikel 4, lid 2 bis, van de Verordening valt en mitsdien niet exporteerbaar is. De rechtbank dient in dat licht het karakter en de financieringswijze van de TW te onderzoeken.
Met betrekking tot het karakter van de TW overweegt de rechtbank als volgt. Uit de Memorie van Toelichting bij de TW (Kamerstukken II, 1985-1986, 19257, nr. 3) komt naar voren dat de toeslagenregeling moet worden geplaatst binnen de minimumbehoeftenfunctie van het stelsel van sociale zekerheid. Doel van de toeslag is immers om, indien het inkomen van uitkeringsgerechtigden in het geval van loonderving wegens arbeidsongeschiktheid beneden het relevante sociale minimum daalt, aanvulling tot dat sociale minimum te garanderen. Anders dan bij uitkeringen met een loondervingfunctie, ligt aan uitkeringen op grond van de minimumbehoeftenfunctie het beginsel van solidariteit ten grondslag. De TW heeft daarom niet het karakter van een sociale verzekering, maar van een sociale voorziening.
Naar het oordeel van de rechtbank is de toeslag onmiskenbaar bedoeld als aanvulling op de in het eerste lid, onder sub b, van artikel 4 genoemde prestatie bij invaliditeit. Recht op toeslag bestaat immers alleen dan wanneer ook een recht bestaat op een loondervinguitkering wegens arbeidsongeschiktheid én deze uitkering onvoldoende is om het inkomen boven het sociale minimum te houden.
Voorts draagt de toeslag naar het oordeel van de rechtbank het karakter van door economische en sociale motieven gerechtvaardigde sociale bijstand. Indien immers de loondervinguitkering onder het sociale minimum daalt, wordt deze uitkering door de toeslag aangevuld tot maximaal het niveau van het sociale minimum. De toeslag is naar het oordeel van de rechtbank tevens nauw verbonden met de sociaaleconomische context van Nederland, aangezien deze afhankelijk is van het minimumloon en van de levensstandaard in deze Lidstaat.
Van de zijde van eisers is erop gewezen dat aan de hoogte van de toeslag ook een loondervingsaspect is verbonden. De toeslag wordt niet verleend tot aan het voor betrokkene geldende minimumniveau, maar wordt zodanig vastgesteld dat het totaal van de arbeidsongeschiktheidsuitkering en de toeslag in principe niet hoger is dan het inkomen dat is gederfd. Het is mogelijk dat daarbovenop nog aanvullende bijstand wordt verleend. Dat gegeven doet echter niet af aan het feit dat de toeslag tot maximaal het niveau van het sociale minimum wordt verleend.
Voorts overweegt de rechtbank dat aan de toeslag geen voorwaarden worden gesteld met betrekking tot tijdvakken van arbeid of van betaling van bijdragen, waaruit een loondervingkarakter zou kunnen worden afgeleid. Daarnaast vindt een beoordeling in het kader van de TW plaats naar de individuele situatie, waarbij het inkomen van een partner relevant is. Dat verdraagt zich niet goed met een loondervingskarakter, maar wijst er veeleer op dat de persoonlijke behoefte van de betrokkene mede bepalend is.
Ter zake van de financiering van de TW overweegt de rechtbank als volgt. Gelet op de Memorie van Toelichting bij de TW en op artikel 26 van die wet is sprake van financiering uit de algemene middelen. Op geen enkele wijze is gebleken of aannemelijk gemaakt dat de toekenning, betaling en/of berekening van de toeslag afhankelijk is van betaalde premies of bijdragen. Weliswaar wordt door eisers betwijfeld of de TW wordt gefinancierd uit de algemene middelen, maar dat sprake is van een dergelijke financieringswijze is door hen niet betwist, en evenmin hebben zij hun twijfel van een onderbouwing voorzien.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank dan ook van oordeel dat de TW als een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie dient te worden aangemerkt die op bijlage II bis is opgenomen. Dit betekent dat de TW met ingang van de datum van opname op die bijlage niet langer valt onder de exportbepaling van artikel 10, maar onder de exportbeperking van artikel 10bis.
Strijd met het Europese recht
Voor zover eisers hebben willen aanvoeren dat de afbouw van de toeslag in strijd is met het vrije verkeer van werknemers, overweegt de rechtbank dat de Verordening, welke een uitputtend stelsel van bepalingen op het gebied van de sociale zekerheid bevat, een uitwerking vormt van dit in artikel 39 EG-Verdrag neergelegde beginsel en dat deze Verordening, nu de prestaties ingevolge de TW met recht op bijlage II bis van de Verordening zijn geplaatst, zich niet (langer) verzet tegen de woonplaatsvereiste als is neergelegd in artikel 4a van de TW. Van strijd met het vrije verkeer van werknemers is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
Voor zover eisers zich voorts op het standpunt hebben willen stellen dat de afbouw van de toeslag een belemmering oplevert van het recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten, overweegt de rechtbank dat artikel 10bis van de Verordening een in artikel 18 EG-Verdrag bedoelde beperking oplevert wat betreft de uitoefening van dat recht. Van strijd met het Unieburgerschap is naar het oordeel van de rechtbank daarom evenmin sprake.
Strijd met het gelijkheidsbeginsel
Voor zover eisers zich op het standpunt stellen dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat naar andere landen (buiten de EU/EER) de toeslag wel geëxporteerd kan worden, overweegt de rechtbank dat de verschillende rechtsregimes die op de relaties tussen Nederland en andere landen van toepassing zijn tot het gewraakte verschil in behandeling hebben geleid. Reeds gelet daarop is van gelijke gevallen geen sprake.
Strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel
Voor zover eisers hebben willen aanvoeren dat de TW na hun vertrek naar het buitenland is gewijzigd in hun nadeel en dat daarmee hun rechtspositie in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is gewijzigd, overweegt de rechtbank dat in casu geen wijziging met terugwerkende kracht, maar een wijziging voor de toekomst aan de orde is. In dat licht bezien kan een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel niet slagen.
Voorts is de rechtbank niet gebleken dat door verweerder een ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging aan eisers is gedaan dat hun recht op toeslag in de toekomst niet zou (kunnen) worden ingetrokken. De enkele toestemming van verweerder om in het buitenland te gaan wonen met behoud van de toeslag vormt niet een dergelijke ongeclausuleerde toezegging.
Bovendien zijn eisers ruimschoots voor het ingaan van de afbouw door verweerder geïnformeerd over het eindigen van de toeslag, zodat voor hen tijd resteerde om zich aan de nieuwe situatie aan te passen en zonodig maatregelen te treffen.
Ontneming van eigendom
Ter zake van het beroep op artikel 1 van het EP overweegt de rechtbank als volgt. De plaatsing van de TW op bijlage II bis en de daaruit voorvloeiende exportbeperking van de toeslag op grond van artikel 10 bis van de Verordening is ingegeven door het bijzondere karakter van de TW en het doel dat met die regeling wordt nagestreefd, namelijk het garanderen van een minimum voor levensonderhoud binnen de sociale en economische context van Nederland zonder dat daarvoor een premie of een bijdrage dient te worden betaald. Het handhavingaspect is daarbij niet de belangrijkste, maar slechts één van de redenen om de toeslag niet te exporteren.
Met in achtneming van de ruime beoordelingsmarge die aan de staat toekomt, is de rechtbank van oordeel dat het stellen van een woonplaatsvereiste als in de TW niet disproportioneel is in relatie tot het genoemde doel en algemene belang dat met de TW wordt nagestreefd. Van een ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Daarbij laat de rechtbank meewegen dat, zoals hierboven reeds uiteen is gezet, de TW op grond van de Verordening binnen de EU/EER niet exporteerbaar is vanwege dezelfde reden.
Voorts overweegt de rechtbank dat de afbouwregeling, zoals die gestalte heeft gekregen in artikel 44b van de TW, een voldoende compensatie oplevert voor de ontneming van het eigendom. Ook in die zin ontbreekt de vereiste proportionaliteit niet.
IVRK
Nog daargelaten de vraag of de bepalingen (met uitzondering van artikel 2) uit het IVRK kunnen worden beschouwd als een ieder verbindende bepalingen als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, is de rechtbank van oordeel dat een beroep op het IVRK er niet toe kan leiden dat de toeslag niet zou kunnen worden afgebouwd en beëindigd. Het IVRK ziet immers op de rechten van het kind en niet op dat van de ouders. In de onderhavige gevallen gaat het om een recht op toeslag van de ouders, en niet van hun kind. Van strijd met het IVRK is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
Conclusie
Nu de rechtbank ook in hetgeen eisers voor het overige nog hebben aangevoerd geen aanleiding ziet om tot het oordeel te komen dat de bestreden besluiten, waarbij de toeslag van eisers met ingang van 1 januari 2008 wordt afgebouwd en per 1 januari 2010 wordt beëindigd, de rechterlijke toets niet zouden kunnen doorstaan, zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren. Dit betekent dat eisers in het ongelijk zullen worden gesteld.
Voor een veroordeling in de proceskosten of een vergoeding van het griffierecht bestaat dan geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van eiseres (08/507 WAZ), eiser I (08/518 TW) en eiser II (08/749 TW) ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 16 december 2008 door H.J. Tijselink, voorzitter, en C.G. Meeder en M.T. Boerlage, rechters, in tegenwoordigheid van P.H. Broier, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: B