Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 07/4949 WET
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
De Vereniging tot Bevordering van de Evangelieverkondiging Via Radio en Televisie “De Evangelische Omroep”,
gevestigd te Hilversum,
eiseres,
gemachtigde mr. C.N.J. Kortmann,
en
de Raad van Bestuur van de Nederlandse Omroep Stichting,
gevestigd te Hilversum,
verweerder,
gemachtigde mr. G.J.M. Cartigny.
1. Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 8 maart 2007 alle door eiseres ingediende internetplannen als niet strijdig met het algemeen belang van de publieke omroep beoordeeld en aan eiseres voor 2007 een bedrag van één miljoen euro toegekend ten behoeve van internet¬activiteiten.
Bij besluit van 7 november 2007 heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (het bestreden besluit), zulks conform het advies van de Geschillencommissie Publieke Omroep.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2008. Namens eiseres zijn verschenen mr. G. Rietkerk, mr. J. Koorevaar en mr. J. Verelst, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. R.A. Vecht, [vertegenwoordiger verweerder] en [vertegenwoordiger verweerder 2].
2. Feiten
2.1. In de jaren 2003-2005 ontving eiseres van verweerder op basis van gelijkheid met andere omroepen een internetsubsidie van 1,1 tot 1,3 miljoen euro per jaar. De rest van de internetkosten werd uit eigen middelen gefinancierd.
2.2. In 2006 is dit systeem verlaten en is de weg ingeslagen “naar een mede op inhoudelijke doelstellingen gericht internetbeleid”. Over 2006 leidde dit voor eiseres tot een bedrag van € 500.000 aan subsidie. Daarnaast heeft verweerder aan eiseres over 2006 een bedrag van € 300.000 aan “frictiekosten” toegekend.
2.3. Bij brief van 1 december 2006 heeft de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (verder: de Minister) aan verweerder meegedeeld dat op grond van artikel 106a, lid 1 van de Mediawet een bedrag van € 38.946.100,- ter beschikking wordt gesteld aan de landelijke omroep voor de ontwikkeling diensten nieuwe media voor 2007 (hierna ook: de budgetbrief 2007).
2.4. Voor 2007 is een subsidietoekenning gevolgd van € 1.000.000, waarvan eiseres
€ 300.000 voor haar rekening neemt (eigen bijdrage).
3. Standpunten van partijen
3.1. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het stelsel van de Mediawet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel. [vertegenwoordiger verweerder 1], die thans directeur Internetcoördinatie is bij verweerder, heeft namelijk mondeling meegedeeld dat eiseres in 2007 twee ton meer zou krijgen dan in 2006. Eiseres heeft in 2007 echter minder geld gekregen. Volgens eiseres dient het bedrag aan “frictiegelden” bij deze vergelijking te worden meegenomen als onderdeel van de in 2006 toegekende subsidie.
Voorts stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder in strijd met artikel 103 van Pro de Mediawet heeft gehandeld door de beschikbare gelden niet evenredig over de A-omroepen te verdelen. De internetgelden dienden volgens eiseres op grond van artikel 101 in Pro samenhang met artikel 103 van Pro de Mediawet te worden verleend nu internetdiensten een neventaak zijn als bedoeld in artikel 13c, derde lid, van de Mediawet. De door verweerder gehanteerde grondslag van artikel 106a is bedoeld voor zogenaamde “ad hoc financiering” en niet voor het structureel financieren van neventaken. Anders dan verweerder stelt kunnen deze bezwaren volgens eiseres wel in de onderhavige procedure aan de orde komen en had zij geen bezwaar hoeven te maken tegen de budgetbrief van de Minister.
Verder voert eiseres aan dat het verlagen van de subsidie in dit geval in strijd is met artikel 4:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nu geen sprake is van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten en geen redelijke termijn in acht is genomen.
Ook is volgens eiseres sprake van strijd met het motiveringsbeginsel. Nergens blijkt namelijk uit dat verweerder de aanvraag heeft getoetst aan de criteria die genoemd zijn in de Handleiding.
Bovendien is door verweerder in strijd met het evenredigheidsbeginsel gehandeld doordat geen rekening is gehouden met de gevolgen van het verlagen van de internetgelden.
Ten slotte stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder in strijd met het bepaalde in artikel 48 van Pro de Mediawet sturing heeft gegeven aan de internetplannen door haar een lagere bijdrage toe te kennen dan andere A-omroepen.
3.2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat uit de budgetbrief 2007 van de Minister blijkt dat het budget expliciet ter beschikking is gesteld op grond van artikel 106a van de Mediawet. Deze bepaling voorziet in de mogelijkheid om gelden ter beschikking te stellen ‘voor bijzondere doeleinden’ en ten aanzien van de verdeling van dergelijke budgetten geldt de proportionele verdeling van artikel 103 van Pro de Mediawet niet. Verweerder is daarom van mening dat eiseres hetgeen zij heeft aangevoerd tegen de niet-proportionele verdeling van het internetbudget had moeten aanvoeren in het kader van een bezwaarprocedure tegen de budgetbrief 2007. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder de rechtbank verzocht om de zaak aan te houden totdat duidelijkheid bestaat omtrent de status van de budgetbrief van de Minister. Verder heeft de gemachtigde van verweerder de rechtbank verzocht om, wanneer de inhoudelijke behandeling zal worden voortgezet, de Minister te betrekken in deze procedure.
Met betrekking tot de € 300.000 die verweerder in 2006 naast het eerder toegekende bedrag van € 500.000 aan eiseres heeft toegekend is overwogen dat uit de brief van 28 augustus 2006 blijkt dat dit bedrag de status van frictiekosten heeft en aldus onmiskenbaar het karakter van een eenmalige toekenning had. Verweerder is daarom van mening dat de ontstane verwarring hierover hem niet te verwijten valt en dat door de mededeling van de directeur Internetcoördinatie van begin januari 2007 niet zodanige verwachtingen zijn gewekt dat het primaire besluit van 8 maart 2007 strijdig is met het vertrouwensbeginsel.
Verder merkt verweerder op dat het budget van eiseres in 2007 feitelijk een teruggang van
€ 100.000 ten opzichte van 2006 laat zien.
Ten slotte overweegt verweerder dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat sprake is van strijd met artikel 48 van Pro de Mediawet, dat bij het verdelen van het budget onzorgvuldig is gehandeld of dat het besluit van 8 maart 2007 te laat genomen is.
In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat de gedachte van eiseres dat een in een bepaald jaar toegekende bijdrage aanspraak geeft op een gelijke of hogere bijdrage in een volgend jaar onjuist is. Over de toekenning van een bijdrage op grond van artikel 106a van de Mediawet wordt per jaar beslist. Voor zover al een vergelijking moet worden gemaakt tussen 2006 en 2007 moet de bijdrage aan ‘frictiekosten’, evenals de eigen bijdrage, volgens verweerder buiten beschouwing worden gelaten. De vergelijking kan vervolgens niet het door eiseres gewenste resultaat opleveren nu eiseres in 2007 in de tweede ronde nog een bedrag van € 150.000 heeft ontvangen, waardoor zij dus in totaal wel op een hoger bedrag uitkomt dan in 2006.
Verder stelt verweerder dat de toezegging zoals door eiseres is gesteld niet is gedaan. Voor zover het bedrag van één miljoen is genoemd betrof dit de toekenning van € 500.000 +
€ 200.000 + de eigen bijdrage van € [adres].
Artikel 101 van Pro de Mediawet dwingt de Minister er volgens verweerder niet toe om op die grondslag voor neventaken gelden beschikbaar te stellen. Internetactiviteiten worden sinds jaar en dag uitsluitend gefinancierd op basis van artikel 106a van de Mediawet. Op grond van artikel 101 van Pro de Mediawet worden slechts gelden beschikbaar gesteld voor reguliere radio- en televisieprogrammering. De wet en de memorie van toelichting duiden er volgens verweerder slechts op dat het mogelijk is om voor een goedgekeurde neventaak een bijdrage toe te kennen op grond van artikel 101 in Pro samenhang met artikel 103 van Pro de Mediawet. Toekenning op grond van artikel 106a van de Mediawet wordt hiermee niet uitgesloten.
De budgetbrief 2007 is wel een appellabel besluit, waartegen eiseres deze gronden had moeten richten, zo stelt verweerder. Dat eiseres pas in de bezwaarfase op de hoogte is gekomen van die brief betekent slechts dat sprake zou kunnen zijn van een verschoonbare termijnoverschrijding voor het indienen van bezwaar. Eiseres heeft echter niet zo snel mogelijk, namelijk niet binnen twee weken na op de hoogte te zijn gekomen van de brief, bezwaar gemaakt. De budgetbrief 2007 staat daarom nu in rechte vast.
Met betrekking tot de verdeling van de gelden stelt verweerder dat gelden verstrekt op grond van artikel 106a van de Mediawet niet evenredig verdeeld behoeven te worden, maar verdeeld mogen worden na beoordeling van de kwaliteit van de voorstellen.
Er is volgens verweerder geen sprake van strijd met artikel 4:51 want Pro er is meer subsidie toegekend dan in het voorgaande jaar en er is tevens sprake van gewijzigd inzicht. Anders dan in voorgaande jaren heeft verweerder zich namelijk op het standpunt gesteld dat artikel 57c van de Mediawet zich verzet tegen een eigen bijdrage van de omroepen voor neventaken.
Op pagina één tot en met drie van het primaire besluit staan de criteria en factoren genoemd aan de hand waarvan verweerder tot zijn besluit is gekomen. Daarbij is ook verwezen naar de Handleiding. Het advies van de geschillencommissie is ook uitgebreid gemotiveerd. In verweer in de bezwaarfase is bovendien uitgebreid ingegaan op de bezwaren van eiseres. Volgens verweerder is er dus geen sprake van strijd met het motiveringsbeginsel.
Ook is er volgens verweerder geen sprake van strijd met evenredigheidsbeginsel want er is juist meer geld toegekend dan in 2006. Zelfs indien € 100.000 minder zou zijn toegekend, dan nog is niet duidelijk waarom de bezuinigingen zo vergaand zouden moeten zijn als gesteld door eiseres.
Ten slotte stelt verweerder dat geen sprake is van inhoudelijke sturing. Er is slechts sprake van coördinerende sturing die is toegestaan om tot een coherent aanbod van de landelijke publieke omroep te komen. Het hanteren van de speerpunten in de Handleiding is bij uitstek geschikt om deze coördinatie en doelmatige inzet van middelen te bewerkstelligen. Verweerder verzoekt de rechtbank om eiseres te veroordelen in de proceskosten.
3.3. Eiseres heeft ter zitting te kennen gegeven niet te voelen voor verlenging van de procedure zoals door verweerder verzocht. Zij heeft daarbij benadrukt dat in deze procedure ook meer aspecten een rol spelen dan alleen die welke zijn te koppelen aan de budgetbrief.
4. Overwegingen
4.1. De rechtbank stelt allereerst vast dat de Minister voor internetactiviteiten over 2007 slechts gelden ter beschikking heeft gesteld op grond van artikel 106a van de Mediawet. Het bestreden besluit is feitelijk ook gebaseerd op de budgetbrief 2007 van 1 december 2006.
4.2. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerders verzoek tot aanhouding toe te wijzen.
4.3. Daartoe overweegt de rechtbank allereerst dat in het geval de budgetbrief 2007 geen besluit behelst, er geen aanleiding is om de procedure aan te houden in afwachting van een beslissing op een daartegen ingediend bezwaar. Dat bezwaar is dan immers niet-ontvankelijk.
Indien die brief wel een besluit bevat, is van belang dat artikel 6:16 van Pro de Awb bepaalt dat een daartegen ingesteld bezwaar of beroep geen schorsende werking heeft. Een dergelijk bezwaar of beroep maakt het bestreden besluit dus nog niet onrechtmatig. Ook in dat opzicht is er geen aanleiding voor aanhouding.
De rechtbank ziet ten slotte geen grond om aan te houden vanwege het belang van coördinatie met het bezwaar (en mogelijk – hoger - beroep) tegen de budgetbrief 2007. Dat zou een aanhouding voor onbepaalde tijd zijn, afhankelijk van toekomstige onzekere voorvallen. Eiseres heeft zich daartegen ook uitdrukkelijk gekant.
4.4. De rechtbank zal vervolgens eerst de stelling van eiseres bespreken dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 103 van Pro de Mediawet, omdat deze stelling juridisch het meest vergaand is.
4.5. Artikel 103 van Pro de Mediawet bepaalt, voor zover van belang, dat verweerder jaarlijks voor 1 januari, op basis van het door de Minister met toepassing van artikel 101, eerste lid, onderdeel a, genomen besluit, vaststelt welke bedragen voor het volgende kalenderjaar ter beschikking worden gesteld aan de Programmastichting en de omroepverenigingen die zendtijd hebben verkregen, ten behoeve van de verzorging van hun televisieprogramma's, radioprogramma's, en de activiteiten als bedoeld in artikel 13c, derde lid, met dien verstande dat de Programmastichting en de omroepverenigingen elk hetzelfde bedrag ontvangen.
Naar het oordeel van de rechtbank verplicht dit artikel verweerder slechts om de op grond van artikel 101 van Pro de Mediawet ter beschikking gestelde bedragen met toepassing van het hierin bepaalde te verdelen. Op grond van de brief van de Minister van 1 december 2006 moet worden aangenomen dat de internetgelden voor 2007 ter beschikking zijn gesteld aan verweerder op basis van artikel 106a van de Mediawet. Verweerder is bij de verdeling van deze gelden over de omroepen gebonden aan de keuze van de Minister de internetgelden op deze grondslag ter beschikking te stellen. Voor gelden die ter beschikking zijn gesteld op grond van artikel 106a van de Mediawet, bepaalt het tweede lid van artikel 106a van de Mediawet dat hieraan voorschriften kunnen worden verbonden en dat de Minister de beschikking tot het ter beschikking stellen van gelden kan intrekken of wijzigen, indien de aan de beschikking verbonden voorschriften niet worden nageleefd. Een ongelijke verdeling over de omroepverenigingen van gelden die op grond van artikel 106a van de Mediawet ter beschikking zijn gesteld, is niet in strijd met het bepaalde in dit artikel. Voor een verdeling van deze gelden over de omroepverenigingen bevat de Mediawet verder geen voorschriften. Deze beroepsgrond van eiseres wordt dus verworpen.
4.6. De rechtbank is gelet op het voorgaande dan ook van oordeel dat verweerder bevoegd was om criteria op te stellen en aan de hand daarvan de gelden voor internetactiviteiten over de omroepverenigingen te verdelen. Aan de motivering van een besluit tot toekenning, dan wel afwijzing, van subsidie op grond van deze criteria kunnen naar het oordeel van de rechtbank, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) (onder andere ABRvS, 25 juni 2003, LJN: AH8613), slechts beperkte eisen worden gesteld. Bij de beoordeling en waardering is namelijk (deels) sprake van objectivering van naar hun aard subjectieve oordelen die zich niet licht in woorden laten (samen)vatten. Daarbij dient echter voor de aanvrager wel in enigermate inzicht te worden verschaft in de gedachtegang die eraan ten grondslag ligt.
4.7. Aan dit vereiste is naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit en het daaraan voorafgaande primaire besluit niet voldaan. Verweerder heeft daarin geen inzicht gegeven in hoe de plannen van eiseres zijn beoordeeld en gewaardeerd op basis van de gehanteerde criteria en hoe een en ander heeft geleidt tot vaststelling van het toegekende bedrag. Ook later in de procedure heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank dit inzicht niet schriftelijk verschaft.
Of verweerder door de manier waarop het beleid wordt toegepast ongeoorloofde inhoudelijke sturing geeft kan de rechtbank hierdoor niet beoordelen. Hetzelfde geldt voor het beroep van eiseres op het evenredigheidsbeginsel.
De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met het in artikel 7:12 van Pro de Awb neergelegde motiveringsbeginsel. Verweerder zal een nieuw besluit dienen te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
4.8. Met betrekking tot hetgeen eiseres overigens nog heeft aangevoerd overweegt de rechtbank dat artikel 4:51 van Pro de Awb niet van toepassing is op de onderhavige subsidieverlening. Bij het Besluit van 11 december 1997, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht, de Wet Justitie-subsidies en enkele aanpassingswetten, is namelijk titel 4.2 van de Awb, waaronder artikel 4:51 valt Pro, van toepassing op de Mediawet uitgezonderd. Op grond van dit artikel kan eiseres dan ook geen rechten ontlenen aan de haar in voorgaande jaren verleende subsidie.
4.9. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan gelet op vaste jurisprudentie (onder andere ABRvS, 4 juli 1994, LJN: AJ8664) slechts slagen wanneer in ieder geval aan de voorwaarden is voldaan dat de behandelend ambtenaar tot het toezeggen gelegitimeerd was dan wel de schijn heeft gewekt daartoe bevoegd te zijn, dat de toezegging uitdrukkelijk en ondubbelzinnig is gegeven en dat de betrokkene in redelijkheid op deze toezegging mocht afgaan. De rechtbank is van oordeel dat in het onderhavige geval, gelet op het feit dat de subsidie uit meerdere bedragen bestaat en dat er onduidelijkheid bestaat over welke van die bedragen tot de verleende subsidie moeten worden gerekend, in ieder geval geen sprake is van een ondubbelzinnige toezegging. Verder was de heer Valkenburg niet bevoegd om een dergelijke toezegging te doen en is ook niet gebleken dat hij de schijn heeft gewekt dit wel te zijn. Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel wordt afgewezen.
4.10. Nu het beroep gegrond zal worden verklaard ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres, die worden begroot op
€ 644 (1 punt voor het beroepschrift + 1 punt voor de zitting x € 322). Tevens zal verweerder het door eiseres betaalde griffierecht dienen te vergoeden.
5. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644 (zegge: zeshonderd vierenveertig euro) te betalen door de Nederlandse Omroep Stichting aan eiseres;
- bepaalt dat de Nederlandse Omroep Stichting het door eiseres betaalde griffierecht ad € 285 (zegge: tweehonderd vijfentachtig euro) aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 18 november 2008 door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, en mrs. P.H. Lauryssen en W.J.A.M. van Brussel, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. M.W. Speksnijder, griffier,
en bekend gemaakt door toezending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B