Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
enkelvoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 05/5693 GEMWT
van:
[eiser],
eiser,
vertegenwoordigd door mr. T.L. Fernig,
tegen:
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud Zuid van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. A. Peters en M. Goedkoop.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 14 december 2005 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 10 november 2005, verzonden op 11 november 2005 (hierna: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 11 april 2007.
2. OVERWEGINGEN
Eiser is eigenaar/bewoner van het pand [adres] (hierna: het pand), gelegen in wijk ‘De Pijp’.
Bij besluit van 1 juni 1999 heeft verweerder eiser aangeschreven om voorzieningen te treffen aan het pand, onder meer bestaande uit het in goede staat brengen van het buitenschilderwerk. De voorgevel van het pand was op dat moment geschilderd met lijnolie (zwart/bruin).
Op 30 september 2004 is door een inspecteur van de afdeling Handhaving Bouwen en Wonen geconstateerd dat de voorgevel van het pand in de kleur oud roze werd geschilderd. De inspecteur heeft ter plaatse aan de schilders meegedeeld dat het schilderen van de gevel in deze kleur zou worden voorgelegd aan de commissie Welstand en Monumenten (hierna: de welstandscommissie).
Bij brief van 5 oktober 2004 heeft verweerder eiser geïnformeerd dat hij, nadat de inspecteur op 30 september 2004 heeft geconstateerd dat de gevel werd geverfd, advies heeft gevraagd aan de welstandscommissie om te beoordelen of de kleur past bij het bouwwerk en omgeving of dat het schilderen van de voorgevel in ernstige strijd is met de redelijke eisen van welstand. Eiser is er op gewezen dat het schilderen in een roze kleur eisers eigen verantwoordelijkheid is en dat verweerder, afhankelijk van het advies van de welstandscommissie, eiser kan aanschrijven om eventuele ernstige strijd met redelijke eisen van welstand op te heffen.
In het advies van 3 november 2004 heeft de welstandscommissie geoordeeld dat de kleur roze waarin de gevel is geschilderd ernstig in strijd is met de redelijke eisen van welstand. In dit advies wordt - samengevat weergegeven - vermeld dat als beleidskader de Welstandsnota van Stadsdeel Oud Zuid en de bijbehorende ordekaart geldt (hierna: de welstandsnota). Het pand ligt in zone A, orde 3,. Dit betreft een zone die vanwege haar bijzondere waarde kan worden aangemerkt als beschermd stadsgezicht. Voor deze zone geldt een restauratieve aanpak van de ruimtelijke structuur en architectuur. Uitgangspunt is handhaving en indien nodig herstel van de kwaliteit van het oorspronkelijk stedenbouwkundig concept en de historische bebouwing. De gevelschildering is niet aanvaardbaar in relatie tot de karakteristiek van de reeds aanwezige bebouwing, doordat de visuele kwaliteit van de schildering niet gelijkwaardig en/of verwant dan wel in harmonie is met de aanwezige karakteristiek van de betreffende straatwand. De gevelwijziging heeft een detonerende werking op de openbare ruime en tast in ernstige mate de welstand van het pand aan, aldus het welstandsadvies.
Bij brief van 30 november 2004 heeft verweerder eiser meegedeeld voornemens te zijn de handhavend op te treden en eiser in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na dagtekening van deze brief de aangebrachte verf van de voorgevel van het pand te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij brief van 10 december 2004 heeft eiser zijn zienswijze op verweerders voornemen gegeven. Bij brief van 31 januari 2005 heeft verweerder hierop nader gereageerd.
Bij primair besluit van 16 maart 2005 heeft verweerder aan eiser onder oplegging van een dwangsom van € 2100,- per week met een maximum van € 6300,- de last opgelegd om binnen een termijn van twee maanden na de dag van verzending van het besluit de roze verf van de
voorgevel van het pand te verwijderen en verwijderd te houden en de voorgevel te herstellen en hersteld te houden in de kleur die de voorgevel had vóórdat deze roze werd geschilderd, omdat de kleur roze in ernstige strijd is met de redelijke eisen van welstand. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Tevens heeft eiser de voorzieningenrechter verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat de werking van het besluit van 16 maart 2005 wordt geschorst. Bij uitspraak van 7 juni 2005, verzonden op 8 juni 2005, heeft de voorzieningenrechter dit verzoek toegewezen en het besluit van 16 maart 2005 geschorst.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder – zakelijk weergegeven – onder aanvulling van de motivering het besluit van 16 maart 2005 gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard.
Bij nader besluit van 21 september 2006 heeft verweerder de last, neergelegd in het besluit van 16 maart 2005, gewijzigd en aangevuld in die zin, dat eiser de last is opgelegd om over te gaan tot:
1. Het verwijderen van de roze verf (indien de onderlaag van zwarte lijnolie en de onderliggende bakstenen onbeschadigd zijn na de verwijdering van de roze verf), dan wel;
2. verwijderen van de roze verf en het opnieuw aanbrengen van zwarte lijnolieverf indien het verwijderen van de roze verf niet zonder aantasting van de zwarte lijnolielaag heeft aangetast (de rechtbank begrijpt: niet zonder aantasting mogelijk is);
3. verwijderen van de roze verf en het herschilderen van de voorgevel in een steenkleur, onder voorwaarde dat eiser, na het maken van een proefstukje, in overleg treedt met de welstandscommissie opdat in goed overleg kan worden beoordeeld of het ontstane resultaat overeenkomt met de steenkleur van het tweelingpand op nummer 49. Vervolgens dient gevoegd te worden (knipvoeg);
4. zwarte lijnolieverf over de roze geschilderde voorgevel verven, onder voorwaarde dat eiser na het maken van een proefstukje in overleg treedt met de welstandscommissie;
5. steenkleur over de roze voorgevel verven; onder de voorwaarde dat na een proefstukje in overleg wordt getreden met de welstandscommissie voor een beoordeling of het resultaat overeen komt met nr. 49. Vervolgens moet worden gevoegd (knipvoeg).
In beroep heeft eiser – zakelijk weergegeven – betwist dat er sprake is van ernstige strijd met redelijke eisen van welstand. De welstandsnota is onvoldoende begrijpelijk om voor die conclusie als basis te dienen. In de tweede plaats is het welstandsadvies ondeugdelijk, omdat de aangebrachte kleur niet ernstig in strijd met de welstandscriteria, zoals ook blijkt uit de rapportages van [architecten] van 10 maart 2005 en van Professor [persoon1] van 12 november 2006. In de derde plaats is de opgelegde last in strijd met het gelijkheidsbeginsel / verbod van willekeur. Ten slotte is de inhoud van de last onduidelijk en niet uitvoerbaar, aldus eiser.
De rechtbank overweegt het volgende.
Op grond van artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang. Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde beperkingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Ingevolge artikel 5:32, eerste en tweede lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge artikel 12a, eerste lid, onder b, van de Woningwet stelt de gemeenteraad een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die de burgemeester en wethouders toepassen bij hun beoordeling of het uiterlijk van een bouwwerk of standplaats, zowel op zichzelf als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.
Ingevolge artikel 19 van Pro de Woningwet - zoals dat gold ten tijde van de besluitvorming en voor zover hier van belang – kunnen burgemeester en wethouders, indien het uiterlijk van een bouwwerk in ernstige mate in strijd is met de redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12, eerste lid, onderdeel b, degene die als eigenaar tot het opheffen van die strijdigheid bevoegd is, aanschrijven binnen een door hen te bepalen termijn de door hen aan te geven daartoe strekkende voorzieningen te treffen.
Ter uitwerking van de bevoegdheid van artikel 12a, eerste lid, onder b van de Woningwet, heeft verweerder in de welstandsnota beleidsregels opgenomen.
De rechtbank stelt allereerst vast dat het beroep van eiser overeenkomstig het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) moet worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 21 september 2006, nu verweerder de inhoud van de last heeft gehandhaafd. De rechtbank merkt in dat verband nog op dat eiser tegen het besluit van 21 september 2006 aanvullende beroepsgronden heeft ingediend.
Verder stelt de rechtbank vast dat eiser eerst in de beroepsfase een rapport van [persoon1], gedateerd 12 november 2006, heeft ingebracht. Eiser heeft ter zitting in de eerste plaats gesteld dat dit een nadere onderbouwing is van een eerder ingenomen standpunt. Het rapport bespreekt hoe de term ‘oorspronkelijke karakteristiek’ geïnterpreteerd dient te worden in relatie tot het hedendaagse architectuurbegrip. De rechtbank overweegt dat de argumenten die eiser aan het rapport van [persoon1] ontleent niet als zodanig in de besluitvormingsfase zijn aangevoerd. Van een nadere onderbouwing in beroep is derhalve geen sprake. Eiser heeft voorts gesteld dat het rapport eerst in beroep is overgelegd, omdat verweerder, gelet op het bestreden besluit, geen genoegen nam met het andere, in bezwaar ingebrachte rapport.
De rechtbank acht dit argument, gelet op de strikte ex-tunc toetsing in beroep, niet toereikend. Het is aan eiser om in de heroverwegingsfase zijn argumenten zo volledig mogelijk te onderbouwen, opdat verweerder tot een integrale heroverweging op basis van eisers bezwaren kan komen. Gelet hierop zal de rechtbank de rapportage van [persoon1] niet betrekken in haar beoordeling van het bestreden besluit.
Terzake van de door eiser aangevoerde beroepsgronden tegen het bestreden besluit overweegt de rechtbank het volgende.
A. De welstandsnota 2004
Eiser heeft betwist dat sprake is van ernstige strijd van redelijke eisen van welstand, omdat verweerder (de welstandscommissie) zich heeft gebaseerd op de welstandsnota, die daarover onvoldoende duidelijkheid zou bieden. Gelet hierop kan niet in redelijkheid worden gesteld dat eiser in strijd met de uitgangspunten van die nota heeft gehandeld, aldus eiser. De rechtbank ziet zich derhalve allereerst voor de vraag gesteld of de beleidsdoeleinden en beleidsregels, vervat in de welstandsnota, voor zover relevant voor de onderhavige zaak, voldoende inzichtelijk en begrijpelijk zijn.
Blijkens de leeswijzer bij de welstandsnota (p. 7) is deze opgesteld zodat het stadsdeel na
1 juli 2004 welstandsbeleid kan (blijven) uitoefenen. In de inleiding bij de welstandsnota
(p. 11) staat, onder meer, vermeld:
“1.5 VERGUNNINGVRIJ OF VERGUNNINGPLICHTIG BOUWWERK
Vergunningvrij bouwen
Hoewel er dus geen welstandstoets vooraf plaatsvindt kan wel achteraf getoetst worden of voldaan is aan redelijke eisen van welstand; de zogenaamde repressieve toetsing. [..] Een bouwwerk is in ernstige strijd met redelijke eisen van welstand indien sprake is van excessen. Dat wil zeggen buitensporigheden in het uiterlijk die ook voor niet-deskundigen evident zijn. De excessenregeling geldt ook voor vergunningvrije bouwwerken. Om te voorkomen dat de initiatiefnemer achteraf geconfronteerd wordt met redelijke eisen van welstand kan deze een te bouwen vergunningvrij bouwwerk vrijwillig vooraf laten toetsen. De welstandscriteria dienen in dat geval als adviserend kader. [..]”
Ten aanzien van de handhaving (p. 20) vermeldt de welstandsnota, onder meer:
“Een bouwwerk is in ernstige strijd met redelijke eisen van welstand indien sprake is van excessen. [..] Vaak heeft dit betrekking op [..] toepassing van felle of contrasterende kleuren [..]”
Vergunningvrije bouwwerken die voldoen aan de loketcriteria zijn in elk geval niet in strijd met redelijke eisen van welstand. Bij afwijkingen daarvan zal de welstandscommissie desgevraagd beoordelen of het bouwwerk in ernstige mate met die criteria in strijd is.
In hoofdstuk 5.3 is een tabel met criteria voor kleine bouwwerken/elementen opgenomen. Het gaat hierbij om zowel vergunningvrije als bouwvergunningplichtige activiteiten. Ten aanzien van deze criteria kan worden gesteld dat indien een bouwwerk afwijkt van deze tabel er dan sprake is van strijd met redelijke eisen van welstand.
Het uiterlijk van een gebouw of een bouwwerk is in elk geval in ernstige strijd met redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 12 van Pro de woningwet, indien:
[..]
- daarop niet bij het bouwwerk en/of de omgeving passende kleuren of schilderingen zijn aangebracht;”
In hoofdstuk 4 van de Welstandsnota zijn gebiedsgerichte criteria geformuleerd, waarbij per gebied is aangegeven wat de karakteristieken zijn, welk beleid relevant is, wat de gebiedscriteria zijn en welke aanvullende loketcriteria er eventueel van toepassing zijn.
Het onderhavige pand is gelegen in het gebied waarvoor architectuurorde 3 van toepassing is. Ten aanzien van ‘De Pijp’ wordt het volgende opgemerkt (p. 51-52):
“De bebouwing in de Pijp bestaat grotendeels uit gesloten bouwblokken van drie en vier bouwlagen. De gesloten bouwblokken bestaan uit architectonische eenheden van één, twee, drie tot tien panden. De gevels van de bouwblokken hebben vaak een duidelijk herkenbaar ritme van kozijnen, balkons, speklagen, hijsbalken etc. [..]
Beleid en ontwikkeling
[..] De stadsdeelraad heeft op 28 januari 2004 de voorbereidingsnotitie Herziening Bestemmingsplan de Pijp vastgesteld. In deze notitie staat het ruimtelijk beleid verwoord. [..] Het bestemmingsplan zal voor wat betreft de bouwwerken conserverend van aard zijn en vervangt vigerende plannen.
Waardebepaling/welstandsregime
de Pijp is een typisch voorbeeld van 19de-eeuwse stadsuitbreiding met woningen voor arbeiders. Aan dit gebied is een bijzonder welstandsniveau toegekend.”
Blijkens de gebiedsgerichte welstandscriteria (p. 53), gelden voor architectuurorde 3 de volgende gebiedsgerichte criteria:
“Handhaven van de oorspronkelijke karakteristiek. Uitgangspunt is het handhaven en herstellen van de oorspronkelijke elementen in vorm, maat, materiaal, detaillering, verhouding en kleur. Veranderingen hierin zijn in geringe mate denkbaar als deze overeenstemmen met de oorspronkelijke karakteristiek.
[..]
Materialen en kleuren
- baksteen als hoofdmateriaal toepassen
- [..]
- kleuren afstemmen op de omgeving
- [..]
- geen kleuren die contrasteren”
In hoofdstuk 5.3 van de welstandsnota (p. 91) zijn criteria voor kleine bouwwerken/elementen geformuleerd:
“voor de meest voorkomende kleine bouwwerken zijn criteria in de tabel opgenomen. Deze criteria zijn overgenomen uit de nota 19de-eeuwse Ring [..]. en dus voor deze gebieden van toepassing. Deze criteria zijn aangevuld met criteria voor andere veel voorkomende bouwwerken.
[..]
Voor deze bouwwerken wordt het advies van de welstandscommissie gevraagd. De welstands-commissie gebruikt daarbij de criteria in de tabel en de gebiedsgerichte criteria om de bouwwerken te toetsen. Voor de burger is op die manier inzichtelijk waaraan de welstandscommissie toetst.
In de tabel worden voor twee categorieën kleine bouwwerken criteria beschreven die de welstands-commissie hanteert om plannen te beoordelen:
? [..]
? Vergunningvrije bouwwerken en -activiteiten (zoals het verven, reinigen van de gevel). De criteria zijn in die gevallen bedoeld om repressief beleid te kunnen voeren en om vooraf als welstands-advies te gebruiken.”
Ten aanzien van architectuurorde 3 geeft de tabel, onder meer, het volgende weer (p. 95):
“architectuurorde 3
Verven metselwerk, natuursteen (tenzij oorspronkelijk
geschilderd), bouwkeramiek niet beschilderen.
Kleuren Handhaven van de oorspronkelijke karakteristiek.
Afwijkende kleuren in overleg.”
In hoofdstuk 6 tenslotte zijn algemene welstandscriteria geformuleerd, waarnaar in bijzondere gevallen kan worden teruggegrepen, wanneer de gebiedsgerichte criteria of de criteria voor kleine bouwwerken/elementen ontoereikend zijn.
De rechtbank overweegt dat uit vorenstaande citaten afdoende blijkt dat verweerder met betrekking tot het relevante gebied met architectuurorde 3 een welstandsbeleid hanteert met een conserverend karakter, waarbij behoud en herstel van de “oorspronkelijke karakteristiek” wordt beoogd, zoals deze is vormgegeven eind 19de, begin 20e eeuw. Afwijking is slechts toegestaan voor zover dat gering van omvang is. Bij vergunningvrije activiteiten wordt gewezen op de mogelijkheid in overleg te treden met de welstandscommissie, zodat kan worden voorkomen dat achteraf negatief over het resultaat wordt geoordeeld en handhavend wordt opgetreden. De welstandscriteria terzake van gevels zijn naar het oordeel van de rechtbank eveneens voldoende inzichtelijk. Het uitgangspunt is onbeschilderd metselwerk, tenzij dat in de oorspronkelijke situatie reeds was geschilderd. In dat laatste geval dient ook de oorspronkelijke karakteristiek gehandhaafd te blijven, dan wel dient de oorspronkelijke karakteristiek te worden hersteld. Naar het oordeel van de rechtbank zijn derhalve zowel de bedoeling van verweerder als de in de welstandsnota opgenomen beleidsregels en criteria met betrekking tot de thans relevante onderdelen afdoende begrijpelijk en inzichtelijk. Eisers beroepsgrond dat de welstandsnota onbegrijpelijk is en om die reden niet als kader voor een welstandsadvies kan dienen, slaagt derhalve niet.
Gelet op het vorenstaande overweegt de rechtbank voorts nog het volgende. Verweerder heeft gemotiveerd betoogd dat in het verleden verscheidene gevels in het betreffende gebied, waaronder de gevel van eisers pand, met zwartbruine lijnolie zijn beschilderd, teneinde waterdoorslag tegen te gaan. Gelet op de omstandigheid dat deze lijnolie reeds zeer lange tijd geleden is aangebracht, wordt dit niet gezien als conflicterend met de oorspronkelijke karakteristiek. Tegen panden waar in het verleden lijnolie op de gevel is aangebracht, zal dan ook niet worden opgetreden.
Eiser heeft betoogd dat hij is aangeschreven om herstelwerkzaamheden aan zijn pand te verrichten. De aanschrijving omvatte mede het herstel van het buitenschilderwerk. Met het schilderen van de gevel is daarom uitvoering gegeven aan de aanschrijving, aldus eiser. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Los van de vraag of de gevel onderdeel uitmaakt van het buitenschilderwerk, hetgeen de rechtbank in het midden laat, is de rechtbank van oordeel dat de aanschrijving door eiser niet mocht worden geïnterpreteerd als een vrijbrief om de gevel in een door hem gewenste kleur te schilderen, derhalve met voorbijgaan aan de welstandsnota. Voor zover de aanschrijving al betrekking had op de gevel, kon dat tot niet meer strekken dan het herstellen van het lijnolie-schilderwerk. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet.
Eiser heeft verder nog betoogd dat van hem in redelijkheid niet kon worden gevergd dat de schilderwerkzaamheden werden gestaakt nadat de buiteninspecteur was langs geweest. De gevel was op dat moment voor de helft geschilderd in de oud-roze kleur. De rechtbank stelt vast dat eiser zonder vooroverleg met de welstandscommissie is aangevangen met het schilderwerk in een van de bestaande situatie afwijkende kleur. De welstandsnota biedt uitdrukkelijk de mogelijkheid om bij vergunningvrije activiteiten dergelijk vooroverleg te plegen, opdat wordt voorkomen dat slechts de mogelijkheid van repressief optreden resteert. Dat niet of onvoldoende overleg met hem heeft plaatsgevonden om te zoeken naar een oplossing, kan verweerder dan ook niet worden tegengeworpen. Dat eiser met schilderen is begonnen en dit eerst halverwege de werkzaamheden is opgemerkt, dient derhalve voor zijn eigen risico te blijven.
De in de welstandsnota vervatte criteria en beleidsregels beogen een toetsingskader te geven ter beantwoording van, onder meer, de vraag of sprake is van ernstige strijd met redelijke eisen van welstand. Dit is naar het oordeel van de rechtbank niet ongeoorloofd. Hiermee is voorts de rechtszekerheid gediend. De welstandsnota en het daarin opgenomen beleid zijn op zichzelf ook niet onredelijk te achten. Een enkele schending van de beleidsdoelstellingen is evenwel op zichzelf niet zonder meer voldoende voor de conclusie dat sprake is van ernstige strijd met redelijke eisen van welstand, als bedoeld in artikel 19 van Pro de Woningwet. Daarvoor is vereist dat iedere zaak op zichzelf wordt beschouwd. In het onderhavige geval heeft de door verweerder geraadpleegde welstandscommissie gemotiveerd te kennen gegeven dat de geverfde gevel niet voldoet aan de in de welstandsnota vervatte beleidsregels.
B. Het welstandsadvies van 3 november 2004
Eiser heeft betoogd dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van ernstige strijd met redelijke eisen van welstand, omdat het welstandsadvies dat hij aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd niet deugdelijk is. Eiser betwist dat sprake is van ‘contrasterend’ kleurgebruik, nu vele andere panden in de omgeving eveneens gekleurde gevels hebben. In het welstandsadvies wordt daarom ten onrechte gesteld dat het pand niet in overeenstemming is met het ‘oorspronkelijk karakter’ van de wijk. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft eiser een rapportage van [architecten], gedateerd 10 maart 2005, ingebracht.
In het welstandsadvies van 3 november 2004 wordt, zoals hierboven reeds is weergegeven, aangesloten bij de welstandsnota. De welstandscommissie gaat gemotiveerd in op het restauratieve karakter van de betreffende zone en zet gemotiveerd uiteen waarom de door eiser aangebrachte kleur roze detoneert met de omgeving.
In het rapport van [architecten] wordt, samengevat weergegeven, erkend dat de gevels in de Pijp ooit niet beschilderd waren, maar dat het schilderen van de gevels de laatste decennia een traditie is geworden, zodat het juist karakteristiek is om zo nu en dan een geschilderde gevel in de Pijp te hebben. Als architect acht [architect] het passend dat in een straat enkele panden zijn geschilderd. Het openbare karakter van het pand acht hij daarbij niet een doorslaggevende factor. De gekozen kleur komt in verschillende tinten terug bij andere panden in de buurt en is, aldus [architect], niet te opvallend, niet storend en niet aanstootgevend.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiser, gelet op de inhoud en strekking van de welstandsnota en de nadere invulling daarvan in het welstandsadvies, onvoldoende heeft onderbouwd waarom verweerder in dit geval het welstandsadvies niet ten grondslag heeft mogen leggen aan zijn beslissing. Zoals de rechtbank in het voorgaande heeft overwogen, ziet het welstandsbeleid op het conserveren en het herstellen van de oorspronkelijk karakteristiek, zoals deze bestond eind 19de, begin 20e eeuw. Het schilderen van de gevel in een roze kleur moet in die context worden bezien.
Dat op veel grotere schaal is gehandeld in afwijking van het geldende beleid is vooralsnog niet van belang, omdat dit argument moet worden bezien bij de vraag of sprake is van consequente handhaving en of sprake is van willekeur en/of schending van het gelijkheidsbeginsel.
In de rapportage van [architect] heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om het welstandsadvies niet te volgen, nu in deze rapportage primair een eigen, alternatieve visie naar voren wordt gebracht, waarbij de bevindingen van de welstandscommissie in relatie tot het conserverende karakter van de welstandsnota onvoldoende worden betrokken.
De rechtbank overweegt voorts nog dat voor zover eiser heeft bedoeld te beargumenteren dat de op de gevel aangebrachte kleur niet contrasterend is in relatie tot de aangebrachte kleuren op de gevels van de huizen in de omgeving van het pand, in de welstandsnota niet is beoogd de term ‘contrasterend’ te definiëren, doch primair belanghebbenden aanzet om in overleg met de welstandscommissie te treden, wanneer niet zonder meer vaststaat dat sprake is van een verandering in geringe mate.
Ter zitting heeft eiser nog een stukje steen getoond, naar hij stelt afkomstig uit de binnenkant van de gevel van het pand, ter onderbouwing van zijn standpunt dat de door hem gekozen kleur oud roze sterk overeenkomt met de oorspronkelijke kleur van de gevel. De rechtbank is van oordeel dat dit eiser niet kan baten, nu verweerders beleid, zoals dat is neergelegd in de welstandsnota en dit nader is ingevuld in het welstandsadvies van 3 november 2004, erop is gericht de oorspronkelijke karakteristiek van ongeschilderde gevels, met uitzondering van de van oudsher met lijnolie beschilderde panden, te behouden of te herstellen. Dat met het steentje zou zijn aangetoond dat de gekozen kleur oud roze aansluit bij de oorspronkelijke kleur van het niet-geschilderde metselwerk, wat daar ook van zij, doet aan het vorenstaande derhalve niet af.
Nu het welstandsadvies voldoende zorgvuldig tot stand is gekomen en afdoende deugdelijk is gemotiveerd, heeft verweerder dit advies ten grondslag mogen leggen aan zijn besluit en was hij op basis daarvan bevoegd om handhavend op te treden. Eisers daartegen gerichte gronden slagen derhalve niet.
C. Handhaving
De rechtbank dient vervolgens de vraag beantwoorden of verweerder, nu hij bevoegd was om tot handhaving over te gaan, in het onderhavige geval van die bevoegdheid in redelijkheid gebruik kon maken.
Eiser heeft in dit verband aangevoerd, dat dit in zijn geval niet redelijk was, omdat hij de enige is die is aangeschreven, terwijl er in de omgeving van zijn pand 17 geschilderde gevels aanwezig is. Dit wordt nog eens versterkt doordat verweerder in 2005 ook ten aanzien van diverse andere panden een welstandsadvies heeft gevraagd, waarin is geconcludeerd dat sprake is van ernstige strijd met redelijke eisen van welstand, maar in geen van deze andere gevallen een aanschrijving is uitgegaan, terwijl verweerder volhardt in de handhaving van eisers geval. Verder leidt het herstellen van de oude situatie tot het maken van kosten, waarvan eiser meent dat het niet redelijk is dat deze voor zijn rekening komen.
Verweerder heeft daartegen aangevoerd dat grote waarde wordt gehecht aan handhaving van het beleid en de uitgangspunten uit de welstandsnota, waarbij wordt vastgehouden aan het behoud van het oorspronkelijke karakter zoals dat is vormgegeven, eind 19e- begin 20e eeuw en om de oude vormgeving, inclusief de gevels, zoveel mogelijk te herstellen en te behouden. Verweerder heeft verder toegelicht dat slechts beperkte mankracht en middelen voor het handhavend optreden beschikbaar zijn, zodat hij genoodzaakt is om prioriteiten te stellen. De reeds geschilderde gevels hadden niet de hoogste prioriteit. Ook is niet altijd te achterhalen wanneer gevels geschilderd zijn. Voor de invoering van artikel 19 van Pro de Woningwet in 2000 was er voor verweerder geen mogelijkheid om repressief op te treden tegen ernstige strijd met redelijke eisen van welstand. Tussen 2000 en 1 juli 2004, het van kracht worden van de welstandsnota, was het beleid, gericht op het handhaven en herstellen van de oorspronkelijke situatie, nog niet zo concreet als in de nota is vastgelegd. Verweerder is bezig met een wijziging van de welstandsnota. Dit bevindt zich nog in een ontwerpfase. Naar verwachting zal in de nota worden vastgelegd dat tegen met lijnolie beschilderde gevels niet zal worden opgetreden. Verder zal naar verwachting 1 juli 2004 als peildatum worden gekozen, waarbij verweerder berust in geschilderde gevels van voor de peildatum, maar actief zal optreden tegen de gevels die na de peildatum zijn geverfd en in ernstige strijd met redelijke eisen van welstand worden beschouwd. Concrete informatie over het moment van de wijziging van de nota is nog niet te geven. De aanpassingen op de nota vormen nog onderwerp van discussie en zijn nog niet vastgesteld. Dat in eisers geval wel meteen is opgetreden hangt samen met de omstandigheid dat de inspecteur niet op enig moment achteraf, maar gedurende de feitelijke werkzaamheden zelf heeft geconstateerd dat de gevel werd geverfd. Verweerder heeft ter zitting nog aangegeven niet bekend te zijn met andere gevallen waarbij de gevel recentelijk is geverfd.
Verweerder heeft voorts ter zitting uitdrukkelijk verklaard dat hij voornemens is om ook tegen andere geverfde gevels die in ernstige strijd met redelijke eisen van welstand zijn, op te gaan treden, ongeacht de uitkomst van onderhavige procedure. Dit voornemen ziet in ieder geval op overtredingen die zijn begaan na 1 juli 2004. Verweerder ziet de onderhavige procedure in die zin ook als een proefproces om te bezien of hij de juiste stappen heeft gezet, dan wel, of zijn handhavingsactiviteiten bij volgende gevallen op onderdelen aanpassing behoeven.
De rechtbank onderscheidt in het betoog van eiser verschillende argumenten. Ten eerste ligt de vraag voor of verweerder, alle relevante belangen afwegende, in redelijkheid voorrang heeft kunnen geven aan de met handhaving te dienen belangen boven de belangen van eiser bij het achterwege laten daarvan. Verder stelt eiser dat verweerder willekeurig handelt door in zijn geval wel op te treden, maar de overige overtredingen ongemoeid te laten. Met dit laatste is verwant eisers betoog dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door gelijke gevallen, te weten, andere geschilderde gevels, ongelijk te behandelen door daar niet handhavend tegen op te treden.
De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS, bijvoorbeeld van 19 oktober 2005, LJN: AU4565) blijkt dat het gelijkheidsbeginsel een consistent en doordacht bestuursbeleid vergt, waarbij het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in individuele gevallen.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRS van 5 april 2006, AB 2006/207).
Van handhaving dient te worden afgezien indien er derhalve concreet zicht is op legalisatie. Hoewel eiser de legalisatiemogelijkheid in zijn beroepschrift niet expliciet aan de orde heeft gesteld, ziet de rechtbank in hetgeen ter zitting is besproken desondanks aanleiding te beoordelen of de mogelijkheid van legalisatie in het onderhavige geval reëel is te achten. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat de welstandsnota zal worden aangepast. Daarbij zal naar verwachting de peildatum zijn gelegen vóór de overtreding door eiser. Voorts stelt de rechtbank vast dat de voorziene aanpassing van de welstandsnota nog in de ontwerpfase verkeert en dat verweerder (nog) geen duidelijkheid kon verschaffen over finale inhoud en het te verwachten moment waarop herziening van de welstandsnota te verwachten is. Gelet hierop bestaan onvoldoende concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat de door eiser begane overtreding op korte termijn alsnog gelegaliseerd zal kunnen worden. Hierin heeft verweerder dan ook geen aanleiding hoeven zien om handhavend optreden achterwege te laten.
De rechtbank overweegt verder dat eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. De rechtbank is van oordeel dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder in met zijn situatie vergelijkbare gevallen heeft afgezien en zal blijven afzien van handhavend optreden. Verweerder heeft uiteengezet dat bestaande overtredingen geen hoge prioriteit genoten, gelet op de beperkte controle- en handhavingscapaciteit, dat eiser het enig bekende recente geval van overtreding is en dat eisers geval zich voorts van andere gevallen onderscheidt, doordat verweerder van de activiteiten op de hoogte is geraakt, nog tijdens de uitvoering van de schilderwerkzaamheden. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder ter zitting genoegzaam uiteengezet heeft dat hij voornemens is om handhavend op te treden tegen alle nieuwe overtredingen in het gebied en voorts doende is zijn handhavingsbeleid met betrekking tot oude(re) overtredingen vorm te geven, waarbij uitdrukkelijk aandacht wordt besteed aan de onderhavige zaak en aan de ontwikkelingen met betrekking tot de welstands-nota. Dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod op willekeur slaagt, gelet op het vorenstaande, evenmin.
Terzake van eisers betoog dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden, wordt het volgende overwogen. Eiser heeft als zijn belang dat pleit tegen handhaving aangevoerd dat het opheffen van de strijdige situatie (hoge) kosten voor hem met zich brengt. Naar het oordeel van de rechtbank is daarin onvoldoende grond gelegen voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen belang, dat verweerder daarvan behoorde af te zien.
Samenvattend concludeert de rechtbank dat verweerder in de door eiser aangevoerde gronden geen aanleiding behoefde te zien om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden. Eisers beroepsgronden in dat verband slagen derhalve niet.
D. Onduidelijke en niet-uitvoerbare last
Nu uit het vorenstaande volgt dat verweerder bevoegd was om handhavend op te treden en in het geval van eiser in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, resteert de vraag of de aan eiser opgelegde last ter uitvoering daarvan afdoende helder en uitvoerbaar is, hetgeen eiser gemotiveerd heeft bestreden.
De rechtbank overweegt dat het uit oogpunt van rechtszekerheid volstrekt duidelijk moet zijn voor eiser welke maatregelen verweerder precies van hem verlangt om de overtreding op te heffen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de AbRS van 13 november 2002, AB 2003/77. Immers, indien eiser niet geheel overeenkomstig de aan hem opgelegde last handelt, verbeurt hij dwangsommen. Deze duidelijkheid laat onverlet dat verweerder hem de keuze laat tussen verschillende alternatieven, mits duidelijk is dat elk van de alternatieven volstaat en elk alternatief op zich voldoende duidelijk is, AbRS 15 juli 1985, AB 1986/127.
De rechtbank stelt vast dat verweerder er - blijkbaar - grote waarde aan hecht om eiser een aantal alternatieve mogelijkheden te bieden voor het opheffen van de overtreding. Immers, verweerders aanvullend besluit van 21 september 2006 beoogt primair de last uit te breiden met verscheidene alternatieve oplossingen.
Ingevolge artikel 5:32, vijfde lid, van de Awb, wordt eiser een termijn geboden waarbinnen hij de overtreding zelf kan opheffen. Indien de overtreding bij het verstrijken van die termijn niet is beëindigd, vangt het verbeuren van dwangsommen aan. In het onderhavige geval is eiser een begunstigingstermijn van twee maanden gegeven. Als gevolg van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 maart 2005 is deze termijn opgeschort totdat de rechtbank uitspraak doet in onderhavige zaak. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd aangegeven dat eiser na een eventuele ongegrondverklaring van het onderhavige beroep alsnog twee maanden de tijd heeft om aan de last te voldoen.
De in de last genoemde alternatieve oplossingen onder 1, 2 en 3 vereisen alle dat eiser de roze verf van zijn gevel verwijdert. Eiser heeft gemotiveerd betoogd dat verwijdering niet mogelijk is zonder de gevel zelf te beschadigen. Dit heeft hij onderbouwd met een emailbericht van de verfproducent Keim Nederland B.V. (bijlage bij de aanvullende beroepsgronden van 27 april 2006). Verweerder heeft bij faxbrief van 29 maart 2006 een brief overgelegd van Dry Works Nederland B.V., gedateerd 17 juli 2006, waarin deze een offerte geeft voor het verwijderen van de roze verf. Verweerder leidt hieruit af dat verwijdering zonder (grote) beschadiging van de ondergrond mogelijk is.
De rechtbank overweegt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat verwijdering van de roze verf zonder beschadiging van de ondergrond mogelijk is. Verweerder lijkt dit slechts te veronderstellen op basis van een uitgebrachte offerte, zonder dat is gebleken van nader feitelijk onderzoek naar de haalbaarheid daarvan. Eiser dient binnen de begunstigingstermijn aan de last te voldoen. Verweerder heeft in het bestreden besluit geen voorziening getroffen voor nader onderzoek naar de feitelijke uitvoerbaarheid van de alternatieven 1, 2 en 3, teneinde uitsluitsel te verkrijgen over eisers vrees dat de ondergrond beschadigd raakt.
Gelet hierop is de rechtbank met eiser van oordeel dat de onvoldoende zekerheid bestaat dat eiser de maatregelen conform alternatieven 1, 2 en 3 (binnen de begunstigingstermijn) kan doen uitvoeren. Door dit niet te betrekken in het bestreden besluit is dit onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
Ten aanzien van de alternatieven 3, 4 en 5 overweegt de rechtbank nog het volgende. De door eiser te treffen maatregelen dienen zodanig te zijn dat hij het in zijn macht heeft om, binnen de begunstigingstermijn, de overtreding op te heffen. Dergelijke maatregelen mogen naar het oordeel van de rechtbank niet afhankelijk zijn van de instemming of medewerking van derden. In de alternatieven 3, 4 en 5 wordt eiser opgedragen om na het maken van een proefstukje in overleg te treden met de welstandscommissie, opdat in goed overleg beoordeeld kan worden of het ontstane resultaat welstandelijk aanvaardbaar is (alternatief 4), dan wel of het resultaat overeenkomt met de steenkleur van de voorgevel van het tweelingpand nummer 49 (alternatieven 3 en 5). De rechtbank is met eiser van oordeel dat deze alternatieven niet deugdelijk zijn, nu eisers mogelijkheid om het verbeuren van dwangsommen te voorkomen afhankelijk wordt gesteld van de uitkomst van nader overleg met de welstandscommissie. Dit beperkt eiser op onaanvaardbare wijze in zijn mogelijkheden om zelfstandig de overtreding op te heffen binnen de begunstigingstermijn. Daarbij hecht de rechtbank voorts waarde aan de omstandigheid dat verweerder in het bestreden besluit geen voorziening heeft opgenomen voor het geval eiser en de welstandscommissie er, ondanks het overleg, niet in slagen om binnen de begunstigingstermijn tot een eensluidende conclusie over het resultaat te komen.
Gelet op het vorenstaande is de last, althans de door verweerder genoemde alternatieven, onvoldoende duidelijk gemotiveerd en staat de uitvoerbaarheid daarvan (binnen de begunstigingstermijn) onvoldoende vast. Nu de gebreken met name samenhangen met de wijze waarop de last is vormgegeven, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit voor zover het betreft de aan eiser opgedragen last ondeugdelijk en onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
Gezien het vorenstaande kan het bestreden besluit in rechte geen stand houden. Het beroep van eiser zal derhalve gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, worden vernietigd.
De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, het besluit van 10 november 2005, nader aangevuld bij besluit van 21 september 2006, te schorsen, en te bepalen dat deze voorziening vervalt zes weken na de dag waarop de nieuw te nemen beslissing op bezwaar bekend is gemaakt.
Door de vernietiging van het bestreden besluit is verweerder gehouden om opnieuw op de bezwaren van eiser te beslissen. Ten overvloede overweegt de rechtbank nog het volgende. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat er plannen bestaan de welstandsnota aan te passen, waarbij als peildatum naar verwachting 1 juli 2004 zal worden gehanteerd. De welstandsnota beoogt, zoals hierboven is overwogen, de oorspronkelijke karakteristiek eind 19e eeuw te herstellen en te behouden. Indien de wijzigingen in de welstandsnota ertoe leiden dat tegen alle voor 1 juli 2004 geverfde gevels niet (meer) zal worden opgetreden, valt niet uit te sluiten dat dit een onherroepelijk effect op die oorspronkelijke karakteristiek heeft. De rechtbank geeft verweerder in overweging om in het nieuw te nemen besluit stil te staan bij de mogelijke consequenties daarvan. Verweerder is daartoe evenwel, gelet op het hiervoor overwogene, niet gehouden.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644,-. Nu de rechtbank de rapportage van [persoon1] niet bij haar beoordeling heeft betrokken, zal de rechtbank voorbijgaan aan eisers verzoek om de daarmee samenhangende kosten te betrekken bij een proceskostenveroordeling.
Tot slot dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht ad € 138,- aan hem te vergoeden.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- schorst het besluit van 10 november 2005, nader aangevuld bij besluit van 21 september 2006, en bepaalt dat deze voorziening vervalt zes weken na de dag waarop de nieuw te nemen beslissing op bezwaar bekend is gemaakt;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 138 ,- (zegge: honderd en achtendertig euro) aan hem vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderd en vierenveertig euro), te betalen door de gemeente Amsterdam aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan op 14 juli 2007 door mr. P.H.A. Knol, rechter, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B