Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 02/747 AKW
van:
A., wonende te B.,
eiser,
vertegenwoordigd door mr. H. Stoppelenburg,
tegen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. L. Boot en H. van der Most.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 22 februari 2002 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 9 februari 2002.
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 30 januari 2003.
2. OVERWEGINGEN
Eisers echtgenote woont met hun 3 kinderen in Marokko. Eiser verblijft volgens zijn opgave gemiddeld 8 weken per jaar bij zijn gezin in Marokko, verspreid over 2 perioden. Eiser heeft in de zomer van 2000 een verblijfsvergunning gekregen. Op 18 september 2001 heeft hij een machtiging tot voorlopig verblijf aangevraagd voor zijn echtgenote en zijn kinderen.
Tot 1 januari 2001 nam verweerder op grond van het destijds door hem gevoerde beleid aan dat eiser zowel een huishouden had in Nederland als in Marokko bij zijn gezin. De kinderen werden derhalve geacht tot zijn huishouden te behoren en eiser behoefde niet aan te tonen dat de kinderen door hem werden onderhouden. Met ingang van 1 januari 2001 heeft verweerder zijn beleid aangescherpt. Op grond van dit nieuwe beleid werd eiser niet langer geacht een huishouden in Marokko te hebben. Als gevolg daarvan diende eiser het onderhoud van zijn kinderen aan te tonen.
Op basis van zijn nieuwe beleid heeft verweerder bij besluit in primo van 20 november 2001 geweigerd eiser kinderbijslag toe te kennen over het 3e kwartaal van 2001. Verweerder heeft zich bij het nemen van dit besluit niet gerealiseerd dat hij eiser bij besluit in primo van 23 juni 2001 reeds kinderbijslag had toegekend over het 3e kwartaal van 2001.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 20 november 2001 ongegrond verklaard.
Eisers grieven richten zich zowel tegen verweerders nieuwe beleid als zodanig als tegen de wijze waarop verweerder ten aanzien van hem toepassing heeft gegeven aan dit beleid. Eiser stelt zich voorts op het standpunt dat verweerder het vertrouwensbeginsel heeft geschonden door hem eerst kinderbijslag toe te kennen over het 3e kwartaal van 2001 en hem alsnog kinderbijslag te weigeren.
De rechtbank overweegt het volgende.
Ten aanzien van verweerders nieuwe beleid
Niet in geschil is dat eisers feitelijke situatie niet is gewijzigd en dat verweerders besluit hem anders te gaan behandelen uitsluitend is ingegeven door verweerders beleidswijziging.
Tot 1 januari 2001 hanteerde verweerder ten aanzien van een arbeidsmigrant wiens gezin was achtergebleven in het land van herkomst het volgende beleid, neergelegd in paragraaf 1.3.5, getiteld “Tot het huishouden behoren”, van de Beleidsregels Sociale Verzekeringsbank 1999:
“Indien een verzekerde in verband met werk naar Nederland is gekomen en zijn gezin in het land van herkomst heeft achtergelaten kan hij met zijn gezin nog een huishouden blijven vormen. Wel zal de betrokkene een voortdurende band met zijn gezin moeten hebben, hetgeen moet blijken uit regelmatige contacten. Is dit laatste niet het geval dan is er sprake van een ‘breuk’ in het huishouden en worden betrokkene en zijn gezin niet geacht één huishouden te vormen.
Dit laatste kan zich voordoen bij een politiek vluchteling die zijn gezin achterlaat zonder het voornemen daarnaar nog terug te keren. In een dergelijke situatie wordt volgens de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 7 december 1988 een breuk niet geacht te zijn opgetreden indien betrokkene spoedig na zijn aankomst in Nederland de nodige – en reële kansen biedende - stappen tot gezinshereniging heeft ondernomen. Dergelijke stappen dienen volgens het beleid van de SVB binnen twee maanden te zijn ondernomen.”
Vanaf 1 januari 2001 hanteert verweerder het volgende beleid, neergelegd in paragraaf 1.3.5.1, getiteld “Huishouden in het buitenland bij verblijf in Nederland”, van de SVB Beleidsregels 2000:
“Indien een verzekerde naar Nederland is gekomen en zijn gezin in het land van herkomst heeft achtergelaten, kan hij één huishouden blijven vormen met zijn gezin indien zijn binding met het land van herkomst zo sterk is dat hij geacht kan worden daar te lande woonplaats te houden. Betrokkene dient dan tevens een voortdurende band met zijn gezin te onderhouden, hetgeen moet blijken uit regelmatige contacten. (….)
Aan het voortbestaan van het huishouden komt een einde op het moment dat betrokkene als ingezetene van Nederland kan worden aangemerkt. Vanaf dat moment staat de sterke binding met Nederland eraan in de weg om ook nog woonplaats in het land van herkomst aan te nemen. Op deze regel bestaan twee uitzonderingen:
- Een breuk wordt geacht niet te hebben plaatsgevonden indien betrokkene een aanvraag om gezinshereniging heeft ingediend vóór het moment waarop hij als ingezetene van Nederland wordt aangemerkt. In deze situatie is de beslissing op de aanvraag bepalend voor de vraag of het huishouden blijft voortbestaan. Indien afwijzend op de aanvraag wordt beslist, wordt een breuk in het huishouden aangenomen vanaf het moment waarop deze beslissing in kracht van gewijsde is gegaan.
- De tweede uitzondering wordt gevormd door de situatie waarin ondubbelzinnig vaststaat dat betrokkene een dubbele woonplaats heeft (zie paragraaf 2.2.6.). In deze uitzonderingssituaties kan niettemin een breuk in het huishouden optreden indien betrokkene niet langer regelmatige contacten met zijn gezin onderhoudt.”
In bovengenoemde paragraaf 2.2.6, getiteld “Dubbele woonplaats” wordt het volgende gesteld:
“Vanaf het moment waarop een betrokkene als ingezetene van Nederland wordt aangemerkt staat de sterke binding met Nederland er in beginsel aan in de weg om voor betrokkene ook nog woonplaats in het land van herkomst aan te nemen. In uitzonderingssituaties kan het echter voorkomen dat een ingezetene van Nederland zodanige nauwe banden met zijn land van herkomst onderhoudt, dat hij tevens als ingezetene van zijn land van herkomst kan worden aangemerkt. Bij de beoordeling van de vraag of betrokkene als ingezetene van zijn land van herkomst kan worden aangemerkt, zijn de hiervoor geformuleerde criteria ten aanzien van ingezetenschap (zie 2.2.3. en 2.2.4.) mutatis mutandis van toepassing. Dit betekent dat de juridische, economische en sociale banden van betrokkene met zijn land van herkomst worden getoetst, waarbij tevens de eis wordt gesteld dat de betrokkene deze banden feitelijk vorm geeft door langdurig verblijf in dat land. Aan de eis van langdurig verblijf wordt volgens de SVB voldaan indien betrokkene jaarlijks langer dan drie maanden per jaar in het land van herkomst verblijft.”
De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht als uitgangspunt hanteert dat een arbeidsmigrant alleen een huishouden kan vormen met zijn gezin in het land van herkomst indien en zolang gesteld kan worden dat hij in het land van herkomst woont. Voor de beantwoording van de vraag waar iemand woont is van doorslaggevend belang waar het middelpunt ligt van zijn persoonlijk en maatschappelijk leven. Hiertoe dienen de juridische, economische en sociale banden die hij heeft met de in aanmerking komende landen in onderlinge samenhang te worden beschouwd. Met verweerder acht de rechtbank het niet voor de hand liggen dat iemand die niet langer zodanige banden heeft met het land van herkomst dat gesteld kan worden dat hij daar woont nog wel deel kan uitmaken van een huishouden aldaar. Het vormen van een huishouden veronderstelt een zo grote mate van betrokkenheid dat daarmee niet verenigbaar lijkt dat het middelpunt van het persoonlijke en maatschappelijke leven van de betrokkene elders ligt. De rechtbank acht het evenwel met verweerder voorstelbaar dat in een enkel geval moet worden geconstateerd dat de betrokkene met twee landen zodanig nauwe juridische, economische en sociale banden heeft dat niet kan worden gesproken van één middelpunt van zijn persoonlijk en maatschappelijk leven. Onder die omstandigheden acht de rechtbank het denkbaar dat wordt aangenomen dat de betrokkene een dubbele woonplaats heeft. In zoverre acht de rechtbank het hierboven aangehaalde beleid van verweerder dan ook niet onjuist of anderszins rechtens onaanvaardbaar. Dit geldt echter niet voor de door verweerder gestelde eis dat de betrokkene zijn banden met het land van herkomst feitelijk vorm geeft door een verblijf van meer dan drie maanden per jaar. Naar het oordeel van de rechtbank dient op de normale, hierboven aangeduide wijze, te worden beoordeeld waar de betrokkene woont. Daarbij kan, met name in de sfeer van de sociale banden, de duur van het verblijf in het betrokken land een element zijn dat een rol speelt. Het is immers gemakkelijker sociale banden te onderhouden met personen die zich fysiek in dezelfde omgeving bevinden. Wanneer echter bij wijze van uitzondering de conclusie is dat alle relevante feiten en omstandigheden overziend, de betrokkene met twee landen zodanig nauwe banden heeft dat niet gesproken kan worden van één middelpunt van zijn maatschappelijk leven en dat daarom gesteld moet worden dat hij in beide landen woont, past het niet ten aanzien van één van beide landen vervolgens een extra eis te stellen in de sfeer van de duur van het verblijf. In zoverre kan het beleid van verweerder de rechterlijke toets derhalve niet doorstaan.
Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de door hem gehanteerde termijn van drie maanden is ontleend aan de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU). De rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn redenering dat deze termijn van belang is voor het onderhavige vraagstuk. Bij de termijn uit de Wet BEU gaat het om een fictie: met wonen buiten Nederland wordt gelijkgesteld het langer dan drie maanden onafgebroken buiten Nederland verblijven. Die fictie moet worden gezien in relatie tot het doel van de Wet BEU. Voor het toepassen van een dergelijke fictie ziet de rechtbank in het onderhavige geval geen enkel aanknopingspunt.
Aangezien in het onderhavig geval nu juist het feit dat eiser minder dan drie maanden per jaar bij zijn gezin in Marokko verblijft voor verweerder aanleiding is geweest om te stellen dat eiser niet in Marokko woont en dat de kinderen niet geacht kunnen worden tot zijn huishouden te behoren leidt het voorgaande reeds tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
Verweerder heeft zijn standpunt dat eiser niet geacht kan worden één huishouden te vormen met zijn gezin in Marokko behalve op het ontbreken van een dubbele woonplaats gebaseerd op het feit dat eiser geen verzoek tot gezinshereniging heeft gedaan voordat hij zelf als ingezetene is aangemerkt. De rechtbank laat in het midden of het reëel is van iemand te eisen dat hij een verzoek om gezinshereniging doet vóórdat hij zelf als ingezetene wordt aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank is het in ieder geval aanvaardbaar van iemand te eisen dat hij, teneinde een breuk in het huishouden te voorkomen, zo’n verzoek doet zodra hij zelf als ingezetene wordt aangemerkt. De rechtbank constateert dat eiser nadat hij zelf een verblijfsvergunning had gekregen nog ruim een jaar heeft gewacht met het aanvragen van een machtiging tot voorlopig verblijf voor zijn echtgenote en kinderen. De rechtbank acht dit in ieder geval onvoldoende voortvarend om een breuk in het huishouden te voorkomen.
Ten aanzien van de bekendmaking van verweerders beleid
De rechtbank ziet, naar aanleiding van hetgeen hieromtrent door partijen naar voren is gebracht, aanleiding ook de wijze waarop verweerder zijn beleid bekend heeft gemaakt te beoordelen.
Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep - de rechtbank verwijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van 6 maart 2002, gepubliceerd in USZ 2002/139 - brengt het zorgvuldigheidsbeginsel met zich dat aan een wijziging van de uitvoeringspraktijk, waarbij strengere criteria worden geïntroduceerd, geen uitvoering mag worden gegeven voordat die wijziging op een behoorlijke wijze aan de betrokkenen kenbaar is gemaakt en wel op een zodanig tijdstip dat zij redelijkerwijs hiermee rekening hebben kunnen houden.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij zijn gewijzigde beleid genoegzaam bekend heeft gemaakt door publicatie van het Besluit Beleidsregels SVB in Staatscourant 2000, nummer 91, van 11 mei 2000. Verweerder voert in dit verband aan dat alleen het Besluit Beleidsregels SVB 2000 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en niet (ook) de als bijlage bij dit besluit behorende, door uitgeverij Koninklijke Vermande in boekvorm gepubliceerde (ISBN 90 5458 895 0) SVB Beleidsregels 2000. Verweerder wijst er voorts op dat het hier gaat om een besluit dat niet gericht is tot één of meer belanghebbenden en dat derhalve op grond van artikel 3:42 van de Awb kan worden volstaan met een kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud daarvan in, onder meer, een van overheidswege uitgegeven blad. Verweerder meent hieraan, door publicatie van het Besluit Beleidsregels SVB 2000 in de Staatscourant te hebben voldaan. De rechtbank deelt deze visie niet.
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat de als bijlage bij het Besluit Beleidsregels SVB 2000 behorende Beleidsregels SVB 2000 een integraal onderdeel vormen van dit besluit. Het kan naar het oordeel van de rechtbank niet zo zijn dat aan een bepaald stuk het besluitkarakter wordt ontnomen door het te bestempelen als toelichting of bijlage bij een besluit en aldus wordt ontkomen aan voor de belanghebbende beschermende werking van artikel 3:42 van de Awb. Dat neemt uiteraard niet weg dat de Beleidsregels SVB 2000 niet als besluit kunnen worden aangemerkt voor zover zij een herhaling vormen van hetgeen reeds eerder in een besluit is neergelegd. Van zo’n herhaling is in het onderhavige geval echter geen sprake, nu het hier om nieuw beleid gaat.
Zoals verweerder heeft aangegeven kan op grond van artikel 3:42 van de Awb worden volstaan met een kennisgeving van de zakelijke inhoud. Hetgeen verweerder in de Staatscourant heeft doen opnemen omtrent zijn nieuwe beleid kan echter niet worden aangemerkt als een adequate weergave van de zakelijke inhoud. Het in de Staatscourant gepubliceerde besluit vermeldt slechts dat het in paragraaf 1.3.5.1. van de SVB Beleidsregels 2000 neergelegde beleid met ingang van 1 januari 2001 wordt toegepast en dat het oude beleid nog tot 1 juli 2001 van toepassing blijft op personen die op 1 oktober 2000 in Nederland wonen en op die datum recht op kinderbijslag hebben omdat zij geacht worden één huishouden te vormen met hun in het buitenland verblijvende gezin. In de ook in de Staatscourant gepubliceerde toelichting bij het besluit wordt aangegeven dat belangrijke wijzigingen zijn aangebracht in de beleidsregels die gelden ten aanzien van het voeren van één huishouden door in Nederland verblijven de personen wier gezin in het buitenland verblijft en dat, daaraan gekoppeld, een nadere invulling is gegeven aan het begrip dubbele woonplaats. Op de aard van deze wijzigingen en de nadere invulling wordt echter noch in het besluit zelf noch in de toelichting ingegaan. Hiervoor is men aangewezen op de als bijlage bij het besluit behorende SVB Beleidsregels 2000. Deze zijn niet in de Staatscourant gepubliceerd. Zij zijn, zoals gezegd, in boekvorm gepubliceerd en in de boekhandel verkrijgbaar. Dit boek ligt volgens mededeling van verweerder ook ter inzage bij zijn kantoren.
Nu verweerder in zijn publicatie in de Staatscourant geen enkele indicatie heeft gegeven van de aard van de door hem in zijn beleid aangebrachte wijzigingen ten aanzien van het voeren van één huishouden en ten aanzien van het aannemen van een dubbele woonplaats kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gesproken van een adequate zakelijke weergave.
Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat eiser tijdig op de hoogte kon zijn van het gewijzigde beleid derhalve ten onrechte verwezen naar de publicatie in de Staatscourant.
Verweerder heeft zich behalve op de publicatie in de Staatscourant ter onderbouwing van zijn standpunt dat eiser tijdig op de hoogte kon zijn van het gewijzigde beleid tevens beroepen op zijn mailing van 1 december 2000.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder genoegzaam aannemelijk heeft gemaakt dat hij de bewuste mailing heeft verzonden en dat hij ook eiser een exemplaar heeft doen toekomen. De rechtbank wijst in dit verband op de door verweerder overgelegde systeemuitdraai van 29 maart 2002. Eiser heeft dit niet op geloofwaardige wijze betwist. Verweerders mailing biedt voldoende inzicht in het nieuwe beleid. Verweerder heeft deze mailing verzonden ruim voor aanvang van het eerste kwartaal waarin het nieuwe beleid zou gelden en eiser dusdoende in staat gesteld rekening te houden met het nieuwe beleid. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder met deze mailing heeft voldaan aan de hiervoor omschreven zorgvuldigheidseis.
Ten aanzien van eisers beroep op het vertrouwensbeginsel
Hoewel verweerder zich, naar hij ter zitting heeft aangegeven, bij het nemen van zijn besluit in primo van 20 november 2001 niet bewust was van het feit dat hij op 23 juni 2001 reeds een besluit in primo had genomen, heeft hij de rechtbank verzocht het besluit van
20 november 2001 aan te merken als een herzieningsbesluit.
Zoals uit zijn Beleidsregels blijkt hanteert verweerder, rekening houdend met algemene rechtsbeginselen zoals het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, ten aanzien van het ten nadele van de betrokkene met terugwerkende kracht terugkomen van een eerder besluit het volgende uitgangspunt. Wanneer de betrokkene al zijn verplichtingen is nagekomen en hij niet heeft kunnen onderkennen dat hij ten onrechte uitkering ontving wordt niet tot een herziening met volledige terugwerkende kracht overgegaan. Dit beleid komt, naar uit de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep naar voren komt, niet in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen beginsel.
Bij de beantwoording van de vraag of eiser had kunnen weten dat hem over het 3e kwartaal van 2001 ten onrechte kinderbijslag was toegekend speelt behalve het hierboven beschreven beleid van verweerder ten aanzien van het vormen van een huishouden met het gezin in het land van herkomst ook het volgende een rol.
Eiser heeft tijdens zijn verblijf in Marokko op 13 augustus 2001 door middel van een cheque een bedrag van 13.000,- dirham geïnd bij de Banque Populaire. Eiser stelt dit geld bij zijn echtgenote in Marokko te hebben achtergelaten voor het onderhoud van zijn kinderen en daarmee te hebben voldaan aan de onderhoudseis. Volgens verweerders Beleidsregels kan de verzekerde bij tijdelijk verblijf bij zijn kinderen in het buitenland met behulp van andere dan de reguliere middelen (internationale postwissels of bankoverschrijvingen) aantonen dat hij zijn kinderen onderhoudt. Deze afwijkende wijze van het aantonen wordt de verzekerde volgens de Beleidsregels echter alleen toegestaan indien het verblijf tenminste twee maanden binnen één kwartaal duurt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit beleid voor eiser niet geldt nu hij slechts van 7 juli tot 15 augustus 2001 in Marokko heeft verbleven.
Verweerder heeft de betrokkenen met zijn mailing van 1 december 2000 weliswaar op de hoogte gesteld van zijn nieuwe beleid ten aanzien van het aannemen van een dubbele woonplaats en hen gewezen op de noodzaak onderhoud aan te tonen, maar verweerder heeft daarbij geen aandacht besteed aan het hiervoor omschreven beleid ten aanzien van het aantonen van onderhoud tijdens verblijf bij het gezin in het buitenland. Het gaat onder deze omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank te ver om aan te nemen dat eiser had kunnen weten dat hij het onderhoud gedurende het 3e kwartaal niet op de juiste wijze had aangetoond, dat derhalve met de door hem opgenomen 13.000,- dirham geen rekening kon worden gehouden en dat verweerder hem dus ten onrechte kinderbijslag had toegekend. Dit klemt temeer nu verweerder eiser blijkens een bezoekrapport van een bezoek op 24 september 2001 heeft uitgelegd dat hij “van nu af met stortingsbewijzen moet komen”.
Dit betekent dat verweerder door eiser door de eerdere toekenning van kinderbijslag over het 3e kwartaal van 2001 ongedaan te maken heeft gehandeld in strijd met zijn eigen herzieningsbeleid. Ook om deze reden kan het bestreden besluit niet in stand blijven.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerders beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen.
Nu het beroep gegrond zal worden verklaard dient het door eiser betaalde griffierecht op de voet van artikel 8:74 van de Awb te worden vergoed.
De rechtbank acht voorts termen aanwezig om eiser op de voet van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van eiser. Deze kosten worden begroot op
€ 644,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting x factor 1 x € 322,-).
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat het door hem betaalde griffierecht van € 29,- (zegge: negenentwintig euro) aan eiser wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de kosten van het geding, aan de zijde van eiser begroot op € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), door de Sociale verzekeringsbank te betalen aan de griffier van de rechtbank.
Gewezen door mr. M.C. Bruning, voorzitter, en mrs. E.E.V. Lenos en
W.M.C. van den Berg, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. A.I. van der Kris, griffier,
en openbaar gemaakt op: 13 mei 2003
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: A