Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
UITSPRAAK
reg.nr : WVG 98/5119
inzake : A, te B, eiseres,
tegen : het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder.
I. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
Besluit van verweerder van 29 mei 1998, verzonden op 2 juni 1998, nummer EST 1997/4541 (5801.505).
II. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 2 december 1997 heeft verweerder de door eiseres op 5 november 1997 ingediende aanvraag om verstrekking van een vervoersvoorziening in de vorm van een bruikleenauto als bedoeld in de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 17 december 1997 bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en zijn besluit in eerste aanleg gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 25 juni 1998 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft op 6 oktober 1998 afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken ter griffie ingezonden.
De zaak is behandeld ter zitting van 7 juli 1999 in een enkelvoudige kamer, waar eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.A. Hakstege, juridisch medewerker bij de gemeentelijke sociale dienst.
De rechtbank heeft het onderzoek op 7 juli 1999 heropend en verweerder nadere informatie gevraagd.
Op 10 augustus 1999 heeft eiseres nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft op 31 augustus 1999 nadere stukken ingediend en ten aanzien van een deel van deze stukken aangegeven dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis mag nemen. De rechtbank heeft bij beslissing van 1 oktober 1999 bepaald dat de beperking van de kennisneming ten aanzien van een aantal van deze stukken gerechtvaardigd is. Eiseres heeft de rechtbank toestemming gegeven mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen.
De stukken ten aanzien waarvan de beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd is geacht, heeft de rechtbank aan verweerder geretourneerd. Verweerder heeft deze stukken alsnog zonder beperking ingediend.
De zaak is vervolgens behandeld ter zitting van 9 november 1999 in een meervoudige kamer, waar eiseres is verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot en door L. de Vries, werkzaam bij astmacentrum Heideheuvel. Namens verweerder zijn verschenen mr. P.A. de Jong, advocaat te Amsterdam en mr. W.A. Hakstege, voornoemd. Tevens is verschenen J.F. van der Baan, werkzaam bij het Gemeentelijk Vervoer Bedrijf (GVB) als bedrijfsleider van de afdeling Stadsmobiel, die door de rechtbank als getuige is gehoord.
III. MOTIVERING
Bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte kan standhouden gaat de rechtbank uit van de volgende, aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleende feiten.
Feiten
Eiseres, geboren op […] 1947, is bij besluit van 15 oktober 1997 een vervoersvoorziening als bedoeld in de Wvg toegekend voor de periode van 1 oktober 1997 tot en met 30 september 1998 in de vorm van een zogenoemde Aanvullend Openbaar Vervoer (AOV) plus-vergoeding tot een jaarbedrag van ƒ 800,-. Eiseres heeft vervolgens op 5 november 1997 een aanvraag om verstrekking van een bruikleenauto ingediend.
In het kader van deze aanvraag heeft de Stichting Tot & Met een onderzoek ingesteld naar de mobiliteitsbeperkingen van eiseres. Uit het rapport dat de adviseur van de Stichting Tot & Met (hierna ook: de adviseur) naar aanleiding hiervan heeft opgemaakt blijkt, dat eiseres een longaandoening en neurologische en interne klachten heeft, waardoor ze grotendeels rolstoelgebonden functioneert. Volgens de adviseur is een aangepaste auto niet noodzakelijk, aangezien eiseres gebruik kan maken van het AOV of een taxi in combinatie met haar rolstoel. Eiseres heeft daarvoor een vervoerskostenvergoeding.
In overeenstemming met het advies van de Stichting Tot & Met heeft verweerder bij besluit van 2 december 1997 de aanvraag van eiseres afgewezen. Verweerder heeft daarbij overwogen dat de gevraagde voorziening medisch niet noodzakelijk is en voorts dat eiseres met behulp van de haar ter beschikking staande hulpmiddelen en door gebruik te maken van het AOV in voldoende mate in haar vervoersbehoefte kan voorzien.
In het tegen dit besluit gerichte bezwaarschrift heeft eiseres aangevoerd dat zij gezien haar ziektebeeld wel recht heeft op de gevraagde voorziening. Sinds zij met haar eigen auto reist, is het aantal dagen van bedrust verminderd. Haar auto is echter al elf jaar oud en zij kan van haar uitkering geen andere tweedehands auto kopen.
Eiseres heeft op 30 januari 1998 tijdens een hoorzitting haar bezwaarschrift toegelicht. Zij heeft aangegeven dat zij zeer koudegevoelig is en de laatste drie maanden constant last heeft gehad van blaasontsteking. Daarnaast is zij carapatiënt, waardoor zij in het Stadsmobiel hinder ondervindt van mensen met teveel parfum op of van een rokende chauffeur. De auto die eiseres zelf heeft aangeschaft, heeft haar mobiliteit aanzienlijk vergroot. De auto is echter erg duur voor eiseres. Een gesloten buitenwagen voldoet voorts niet, omdat eiseres daarin haar rolstoel niet kan meenemen. In 1993 heeft eiseres van de Detam rijlessen vergoed gekregen. De Detam bood eiseres ook een bruikleenauto aan, die zij echter uit bescheidenheid niet heeft geaccepteerd. Eiseres kan niet begrijpen dat verweerder haar medische situatie anders inschat dan de Detam.
Naar aanleiding van hetgeen eiseres in bezwaar heeft aangevoerd, heeft verweerder Stichting Tot & Met om nader advies gevraagd. De adviseur heeft in reactie hierop aangegeven, dat er contact is geweest met de huisarts, die over alle recente en relevante informatie beschikte, en met de behandelend longarts van eiseres voor aanvullende informatie.
Voorts zijn de cara-aandoening en de incontinentie van eiseres met de huisarts besproken en meegewogen in het advies. Daarnaast is bij eiseres medisch gezien geen sprake van een koudegevoelige aandoening, zodat er geen belemmering is voor reizen met het AOV.
De adviseur heeft ten slotte herhaald, dat er zijns inziens geen medische noodzaak is voor een aangepaste auto.
Verweerder heeft vervolgens bij het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Daartoe heeft verweerder overwogen dat weliswaar vast staat dat eiseres gezien haar handicap geen gebruik kan maken van een fiets, noch van het reguliere openbaar vervoer, doch dat is vastgesteld dat voor eiseres alternatieve vervoermiddelen geschikt worden geacht en zij niet uitsluitend is aangewezen op vervoer per eigen auto. Eiseres kan namelijk reizen met het Stadsmobiel, per vervoer door derden en per taxi. Evenmin is sprake van een dagelijkse noodzakelijke vervoersbehoefte betreffende de korte en lange afstanden. Gezien het advies van de Stichting Tot & Met is er voorts bij eiseres geen medische indicatie voor gesloten buitenvervoer. Het feit dat eiseres destijds op grond van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet een vergoeding in de kosten van rijlessen heeft ontvangen, is geen aanleiding om tot toekenning van een bruikleenauto over te gaan.
Standpunten van partijen
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij het niet eens is met het door verweerder overgenomen standpunt van de adviseur, dat bij haar geen sprake is van een koudegevoelige aandoening, die gesloten buitenvervoer noodzakelijk zou maken. Eiseres heeft aangegeven dat zij wel degelijk koudegevoelig is en het zowel in de zomer als in de winter erg koud heeft. Ter onderbouwing van haar standpunt, dat zij gezien haar medische situatie in aanmerking zou moeten komen voor een bruikleenauto, heeft eiseres haar medische dossier overgelegd. Voorts heeft eiseres gesteld dat zij medisch gezien niet in staat is met het Stadsmobiel te reizen en dat het Stadsmobiel bovendien niet functioneert.
Verweerder heeft zijn in het bestreden besluit weergegeven standpunt gehandhaafd en aangevoerd dat eiseres haar betwisting van de medische beoordeling niet met medische verklaringen heeft onderbouwd.
Ten aanzien van het functioneren van het Stadsmobiel heeft verweerder gesteld dat zich weliswaar problemen hebben voorgedaan op het terrein van onder meer bereikbaarheid en op tijd rijden, doch dat thans door diverse aanpassingen en vele inspanningen van alle betrokken partijen het Stadsmobiel binnen de in redelijkheid te stellen eisen opereert. Uitgangspunt bij het formuleren van normen waaraan het Stadsmobiel moet voldoen, dient te zijn dat door deze voorziening een gehandicapte de mogelijkheid wordt geboden tot deelname aan het leven van alledag. Ingevolge de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep terzake geldt daarbij evenwel dat van de gehandicapte in redelijkheid kan worden gevergd dat hij zich zekere beperkingen getroost, waaronder eveneens een versobering ten opzichte van de situatie van vóór de invoering van de Wvg is begrepen. Deze in redelijkheid te vergen beperkingen dienen te worden meegewogen bij de beoordeling van de normen waaraan het Stadsmobiel dient te voldoen. Verweerder is van mening dat de rechtbank bij deze beoordeling een zeer terughoudende toets dient aan te leggen, met name gezien de zeer ingrijpende -financiële- gevolgen die verbonden zouden zijn aan een rechterlijk oordeel, dat het Stadsmobiel in het algemeen niet als basis voor een adequate voorziening kan dienen. Verweerder stelt zich concluderend op het standpunt dat het Stadsmobiel een adequate voorziening is als bedoeld in de Verordening voorzieningen gehandicapten.
Overwegingen
In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of verweerder op goede gronden de aanvraag van eiseres om verstrekking van een vervoersvoorziening in de vorm van een bruikleenauto heeft afgewezen.
Ten aanzien van vervoersvoorzieningen is per 1 april 1994 de Wvg in werking getreden. Het bestreden besluit is krachtens deze wet genomen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wvg draagt het gemeentebestuur zorg voor de verlening van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van in de gemeente woonachtige gehandicapten en stelt met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet daartoe regels vast bij verordening.
Ingevolge artikel 3 van de Wvg biedt het gemeentebestuur verantwoorde voorzieningen aan. Onder verantwoorde voorzieningen wordt verstaan de voorzieningen die doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht worden verleend.
Door het bestuur van de gemeente Amsterdam was ten tijde van het bestreden besluit uitwerking gegeven aan de haar bij de Wvg opgelegde zorgplicht door de Verordening voorzieningen gehandicapten van 23 februari 1994, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 21 augustus 1996 (hierna: de Verordening), vastgesteld door de gemeenteraad van Amsterdam. Ten tijde hier van belang luidden de relevante bepalingen daarvan als volgt.
Ingevolge artikel 1.2 van de Verordening kan een voorziening slechts worden toegekend voor zover:
a. deze in overwegende mate op het individu is gericht;
b. deze geschikt en langdurig noodzakelijk is om diens belemmering op het gebied van het wonen of het zich binnen of buiten de woning te verplaatsen op te heffen of aanzienlijk te verminderen;
c. deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als goedkoopst adequate voorziening kan worden aangemerkt;
d. de kosten van de voorziening in redelijke verhouding staan tot de resterende technische levensduur van de woonruimte, het vervoermiddel of de rolstoel.
Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder 1., van de Verordening kunnen Burgemeester en Wethouders een vervoersvoorziening verstrekken, bestaande uit een al dan niet aangepaste voorziening in natura in de vorm van:
a. een auto;
b. een gesloten buitenwagen;
c. een open elektrische buitenwagen/scootmobiel;
d. een ander verplaatsingsmiddel.
Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder 3., sub b van de Verordening kunnen Burgemeester en Wethouders een vervoersvoorziening verstrekken, bestaande uit een tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van een eigen auto of een taxi of vervoer door derden.
Ingevolge artikel 3.3, eerste lid, van de Verordening verlenen Burgemeester en Wethouders slechts een vervoersvoorziening wanneer aantoonbare beperkingen als gevolg van ziekte of gebrek daartoe nopen. Ingevolge artikel 3.3., derde lid, van de Verordening houden Burgemeester en Wethouders bij de vervoersvoorziening rekening met de individuele vervoersbehoeften.
Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van de Verordening kunnen Burgemeester en Wethouders in bijzondere gevallen ten gunste van de gehandicapte afwijken van de bepalingen in deze verordening.
Ten aanzien van de in artikel 3.1., aanhef en onder 1., sub a van de Verordening gegeven bevoegdheid tot verstrekking van een vervoersvoorziening in de vorm van een auto hanteert verweerder het beleid, dat een auto slechts wordt verstrekt indien:
1. er geen gebruik kan worden gemaakt van de fiets en het (aanvullend) openbaar vervoer;
2. er sprake is van een zodanige handicap dat er geen alternatief vervoer mogelijk is (gesloten buitenwagen, scootmobiel, taxi);
3. er zodanige individuele omstandigheden zijn waardoor betrokkene in feite voor iedere verplaatsing buitenshuis op een auto is aangewezen;
4. er geen (medische) contra-indicatie is om in een auto te kunnen rijden;
5. er sprake is van gebruik betreffende korte en lange afstanden om in de dagelijkse noodzakelijke behoeften te voorzien.
De rechtbank is van oordeel dat hiermee wordt gebleven binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. Omtrent de wijze waarop verweerder toepassing heeft gegeven aan het beleid wordt het volgende overwogen.
Verweerder heeft de aanvraag afgewezen, omdat eiseres medisch gezien in staat wordt geacht gebruik te maken van alternatieve vervoermiddelen, als het Stadsmobiel.
Eiseres heeft de medische beoordeling waarop verweerder het besluit heeft gebaseerd betwist en aangevoerd dat zij gezien haar medische situatie aangewezen is op vervoer per eigen auto.
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd onvoldoende aanleiding om tot het oordeel te komen dat de medische beoordeling door de adviseur van de Stichting Tot & Met onjuist dan wel onvolledig zou zijn geweest. Met name is daarbij van belang dat de adviseur over de gezondheidssituatie van eiseres en in het bijzonder ook over de cara-aandoening en de incontinentie overleg heeft gehad met de huisarts, die over alle recente en relevante informatie beschikte. Voorts heeft hij aanvullende informatie ontvangen van de longarts. Daaruit blijkt niet dat eiseres om de door haar aangegeven redenen geen gebruik zou kunnen maken van het Stadsmobiel of een taxi. Hetgeen De Vries, werkzaam bij astmacentrum Heideheuvel, ter zitting namens eiseres omtrent haar medische toestand naar voren heeft gebracht, heeft betrekking op de huidige situatie van eiseres en kan derhalve niet tot een ander oordeel leiden.
Verweerder heeft overwogen dat eiseres gebruik kan maken van alternatieve vervoermiddelen als het Stadsmobiel. In geschil is evenwel of het Stadsmobiel in de periode van 1 oktober 1997 tot en met 30 september 1998 een adequate voorziening was, die verweerder als alternatief vervoermiddel mocht duiden. Op verweerder rust de bewijslast van zijn stelling dat het Stadsmobiel een adequate voorziening is. Hieromtrent wordt als volgt overwogen.
Het Stadsmobiel is als collectieve vervoersvoorziening voor zowel gehandicapten als ouderen sinds 1 april 1994 actief binnen de gemeente Amsterdam. De uitvoering van het Stadsmobiel heeft de gemeente uitbesteed aan het GVB-busbedrijf. Naar ook door verweerder wordt erkend, is het functioneren van het Stadsmobiel sinds de start een onderwerp van kritiek en discussie geweest.
De beoordeling in dit geding richt zich op de vraag of het Stadsmobiel ten aanzien van gehandicapten, die immers de doelgroep van de Wvg vormen, op een dusdanig niveau functioneerde, dat gezegd kan worden dat sprake was van een adequate voorziening, als bedoeld in de Verordening. De rechtbank is in dat verband van oordeel dat strengere eisen gesteld moeten worden aan het Stadsmobiel als voorziening in het kader van de Wvg dan als vervoermiddel voor de ouderen die niet onder de Wvg-doelgroep vallen.
De rechtbank is voorts van oordeel dat als minimumvereiste voor het verkrijgen van de kwalificatie adequaat geldt, dat het Stadsmobiel ervoor zorg moet dragen dat een gehandicapte op tijd opgehaald wordt en dat de boekingscentrale telefonisch bereikbaar is. In zijn programma van eisen voor het Stadsmobiel heeft verweerder aangegeven, dat “op tijd rijden” inhoudt dat een klant rekening moet houden met een aankomsttijd die ligt binnen een marge van vijftien minuten vóór en vijftien minuten na de afgesproken tijd. Ten aanzien van de telefonische bereikbaarheid van de boekingscentrale hanteert verweerder het criterium dat een telefoonoproep binnen één minuut moet worden beantwoord. Dergelijke marges acht de rechtbank in beginsel redelijk. Uit de stukken en uit hetgeen ter zitting naar voren is gebracht blijkt echter, dat aan deze door verweerder geformuleerde eisen ten tijde hier van belang niet werd voldaan.
In een rapport van de Gemeentelijke Ombudsman Amsterdam van 23 december 1998, dat is opgesteld naar aanleiding van vijfendertig verzoeken tot onderzoek die zijn ingediend in de periode van 7 juli 1998 tot 2 oktober 1998 en betrekking hebben op het Stadsmobiel wordt onder meer vermeld:
“Met instemming heeft de ombudsman geconstateerd dat er sinds het najaar van 1998 maatregelen genomen worden om het functioneren van Stadsmobiel te verbeteren. Feit is dat Stadsmobiel al vier jaar “op weg” is naar een betere bedrijfsvoering, maar tot op heden nog steeds geen professionele organisatie is.”
Die zelfde instantie overweegt in het jaarverslag 1998:
“Leek de situatie bij Stadsmobiel eind 1998 nog tamelijk hopeloos, bij het schrijven van dit jaarverslag lijkt de situatie langzaam doch zeker te verbeteren.”
Ook in het overleg tussen de wethouder Zorg en het Stadsmobiel zijn problemen rondom het functioneren aan de orde geweest. Het verslag van het overleg van 10 september 1998 vermeldt hierover onder meer:
“De wethouder zegt dat zij vaak klachten ontvangt over Stadsmobiel. Zij vraagt zich af hoe het aantal klachten verminderd kan worden of kan verdwijnen. Zij vindt de klachten over de slechte bereikbaarheid van de telefooncentrale van Stadsmobiel zorgelijk.
Vertraging/niet op tijd rijden
Op dit moment kampt Stadsmobiel met een tekort aan chauffeurs. Een andere oorzaak van niet op tijd rijden/vertragingen is de handmatige planning. De wethouder vraagt op welke termijn Stadsmobiel op dit gebied aan het contract kan voldoen. De wethouder wil in beeld hebben wat de oorzaken zijn van vertragingen/niet op tijd rijden. Zij neemt aan dat de klachten hierover van klanten reëel zijn.”
In een brief van 9 oktober 1998 van Van der Baan namens Stadsmobiel aan de wethouder wordt gerefereerd aan het overleg van 10 september 1998:
“ Tijdens ons gesprek van 10 september jl. hebben wij u geïnformeerd over de stand van zaken bij Stadsmobiel. Meer in het bijzonder is daarbij een aantal knelpunten binnen onze dienstverlening benoemd, waarvan wij onzerzijds hebben aangegeven er “zwaar op in te zetten”.
Hierbij gaat het vooral om het op peil houden van onze personeelssterkte, het op tijd vervoeren van onze klanten alsmede onze telefonische bereikbaarheid. Met name de onderlinge interakties tussen de eerdergenoemde grootheden versterken (uiteraard) de afbreuk van de kwaliteit van onze dienstverlening, zo meldden wij u.
Met u waren en zijn wij van mening dat het uiterste prioriteit verdient structurele kwaliteitsverbeteringen te realiseren.”
Voorts schrijft de wethouder op 1 juni 1999 aan de commissie Zorg van de gemeenteraad naar aanleiding van rapporten van de gemeentelijke ombudsman:
“De rapporten met betrekking tot Stadsmobiel gaan met name over de dienstverlening (op tijd rijden), bejegening, bereikbaarheid, de klantenservice en vergoeding taxikosten. Er zijn in 1998 erg veel klachten over Stadsmobiel binnengekomen. De omschakeling naar Stadsmobiel Nieuwe Stijl in juli 1998 is hier een van de oorzaken van.”
Uit de verslagen van de commissievergaderingen blijkt voorts dat de problemen rondom het functioneren van het Stadsmobiel tot in 1999 aan de orde zijn geweest.
Daarnaast heeft ook Van der Baan ter zitting van 9 november 1999 aangegeven dat hij bij zijn aantreden in juni 1998 als bedrijfsleider van Stadsmobiel constateerde dat er sprake was van een groot aantal problemen, dat aangepakt diende te worden. Onder meer was er een tekort aan medewerkers op de telefooncentrale en aan chauffeurs.
Gezien het voorgaande kan de rechtbank niet anders concluderen dan dat het Stadsmobiel geen adequate voorziening was. Daarbij is tevens van belang dat in de relevante periode in een systeem van adequate aanvullende voorzieningen voor calamiteiten niet was voorzien, zoals blijkt uit hetgeen de gemachtigde van verweerder en de getuige Van der Baan ter zitting van 9 november 1999 hebben meegedeeld. Een systeem waarbij men zelf een taxi moet bellen en de ritkosten daarvan moet voorschieten, kan niet als zodanig gelden.
Het bestreden besluit waarin verweerder de afwijzing van de gevraagde voorziening heeft gemotiveerd met de constatering dat het Stadsmobiel als alternatieve -en derhalve adequate- vervoersvoorziening voor eiseres geschikt wordt geacht, kan gezien het voorgaande wegens een ondeugdelijke motivering niet in stand blijven. De rechtbank zal het beroep dan ook gegrond verklaren en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit moeten nemen.
De rechtbank is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. Wel zal de gemeente Amsterdam eiseres het door haar gestorte griffierecht dienen te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
IV. BESLISSING
De rechtbank,
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na deze uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan eiseres het door haar gestorte griffierecht ad f 55,- (zegge: vijfenvijftig gulden) vergoedt.
Gewezen door mr. H.C. Naves, voorzitter, mrs. J.L. Bruinsma en M.P. Verloop, rechters, in tegenwoordigheid van P.C. Kras, griffier,
en uitgesproken in het openbaar op: 12 januari 2000
door mr. H.C. Naves, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan binnen zes weken na toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: A