Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer:
06 / 1079 WIA N1 A
07 / 0534 WIA N1 A
uitspraak van de meervoudige kamer
in het geschil tussen:
[Eiser],
wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. S. Celik, werkzaam bij FNV Bondgenoten te Deventer,
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV),
gevestigd te Amsterdam, locatie Hengelo, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Besluiten van verweerder van 27 juli 2006 en 9 mei 2007.
2. Het verloop van de procedure
Bij besluit van 7 maart 2006 heeft verweerder besloten eiser ingaande 26 januari 2006 geen uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) toe te kennen, omdat eiser voor minder dan 35% arbeidsongeschikt wordt geacht. Tegen dit besluit heeft eiser op 30 maart 2006 een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit van 27 juli 2006 heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser ongegrond verklaard. Met een brief van 4 september 2006 heeft eiser beroep ingesteld tegen dit besluit. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 06/1079.
Bij het bestreden besluit van 9 mei 2007 heeft verweerder eiser alsnog van 26 januari 2006 tot 26 januari 2008 een werkhervattingsuitkering gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA-uitkering) toegekend. Het beroep van 4 september 2006 wordt geacht ook tegen dit nieuwe besluit te zijn gericht. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 07/534.
Het beroep is behandeld op de openbare zitting van de rechtbank van 11 september 2007, waar eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, terwijl verweerder werd vertegenwoordigd door D.H. Harbers. Verder waren voor verweerder aanwezig M. de Haas Nagler, stafverzekeringsarts WIA, en E. Khoe, senior bezwaarverzekeringsarts.
3. Overwegingen
Het geschil
1.1 Eiser keert zich met zijn beroep in de eerste plaats tegen het besluit van verweerder van 27 juli 2006. Met dit besluit heeft verweerder zijn eerdere beslissing in stand gelaten dat eiser geen WIA-uitkering wordt toegekend omdat eiser minder dan 35% arbeidsongeschikt is. Verweerder heeft dit standpunt echter inmiddels verlaten en eiser alsnog een loongerelateerde WGA uitkering toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%.
1.2 Eiser is het echter ook niet eens met dit tweede besluit. Volgens hem had geen WGA uitkering moeten worden toegekend, maar een arbeidsongeschiktheidsuitkering, ook wel IVA-uitkering genoemd. IVA staat voor Inkomensverzekering volledig en duurzaam arbeidsongeschikten. Aanvankelijk stelde eiser bovendien dat een eventuele loongerelateerde WGA-uitkering had moeten worden toegekend tot 20 maart 2008 en niet 26 januari 2008. Op de zitting heeft eiser echter erkend dat deze laatste datum toch juist is.
1.3 Zo nodig zal de rechtbank hierna de standpunten van partijen uitgebreider weergeven.
De beoordeling van het geschil
2. Zoals hiervoor vermeld, heeft verweerder zijn standpunt verlaten dat eiser geen recht heeft op een WGA-uitkering. Dit betekent dat het besluit van 27 juli 2006 kennelijk ten onrechte is genomen. De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren en het besluit vernietigen. Verweerder zal worden veroordeeld in de proceskosten van eiser.
3. Wat het besluit van 9 mei 2007 betreft, maakt eiser aanspraak op een IVA-uitkering. In artikel 47 van de WIA staat vermeld wanneer recht bestaat op zo’n uitkering. Onder andere geldt de voorwaarde dat sprake moet zijn van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. Artikel 4 van de WIA geeft hiervan een definitie:
“1. Volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur.
2. In het eerste lid wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie.
3. Onder duurzaam wordt mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.”
Het staat vast dat eiser op 26 januari 2006 nog minder dan 20% van zijn maatmaninkomen kon verdienen. In geschil is daarom alleen of dit verdienverlies duurzaam is.
4.1 In deze zaak doet zich het geval voor, dat eiser na het primaire besluit van 7 maart 2006 opnieuw is uitgevallen. Dit heeft ertoe geleid dat verweerder op 7 november 2006 twee nieuwe besluiten heeft genomen. Met het eerste besluit heeft hij eiser alsnog een WGA uitkering toegekend vanaf 20 maart 2006 naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%. Met het tweede besluit is eiser per 8 januari 2007 weer minder dan 35% arbeidsongeschikt geacht. Op grond van artikel 56, tweede lid, van de WIA is de loongerelateerde WGA-uitkering echter niet op die datum geëindigd. Volgens verweerder is het eerste besluit ingetrokken met het bestreden besluit van 9 mei 2007. Tegen het tweede besluit is volgens verweerder bezwaar gemaakt. Op dit bezwaar was ten tijde van de zitting van de rechtbank nog niet beslist.
4.2 Aan het tweede besluit van 7 november 2006 lag een nieuw onderzoek ten grondslag van een verzekeringsarts en een arbeidsdeskundige. De verzekeringsarts heeft in een functionele-mogelijkhedenlijst (FML) vastgelegd welke beperkingen eiser heeft als gevolg van zijn ziekten en gebreken. Op de zitting van de rechtbank is een vergelijking uitgevoerd van deze nieuwe FML en de FML waarop het besluit van 9 mei 2007 is gebaseerd. Daarbij bleek dat eiser op 8 januari 2007 op verschillende punten grotere beperkingen had dan op 26 januari 2006. Dat hij toch op 8 januari 2007 voor een lager percentage arbeidsongeschikt wordt geacht, heeft volgens verweerder te maken met de voorbeeldfuncties die op beide data beschikbaar waren in het Caimbeoordelings- en borgingssysteem (CBBS). Dit systeem bevatte per 8 januari 2007 actuele functies waarvoor eiser geschikt was. Deze functies waren er per 26 januari 2006 niet.
4.3 Verweerder heeft dus inmiddels een lager percentage arbeidsongeschiktheid vastgesteld per 8 januari 2007. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit enkele feit echter niet, dat verweerder terecht heeft aangenomen dat de arbeidsongeschiktheid van eiser op 26 januari 2006 niet duurzaam was. Zij overweegt daartoe als volgt.
4.4 Ten eerste is het besluit van 8 januari 2007 niet onherroepelijk.
4.5 Ten tweede is het oordeel over de duurzaamheid op een moment gefixeerd. Gelet op de systematiek van de WIA, artikelen 47 en 48, is dat het moment waarop de IVA uitkering zou moeten ingaan (zie ook rechtbank Maastricht 25 april 2007, LJN BB0518). In dit geval is dat 26 januari 2006. Verweerder zal moeten beoordelen of op dat moment sprake was van duurzaamheid. Daarbij zal hij de feiten en omstandigheden moeten betrekken die hem bekend waren op het moment dat hij zijn besluit neemt. Hier is dat 9 mei 2007. Het besluit tot verlaging van de arbeidsongeschiktheid van 7 november 2006 gaat over eisers arbeidsongeschiktheid op 8 januari 2007. Dit besluit kan in deze zaak alleen van belang zijn voor zover het berust op feiten en omstandigheden die ook iets zeggen over de duurzaamheid van eisers volledige arbeidongeschiktheid op 26 januari 2006.
4.6 In dat verband is ten derde van belang dat de beoordeling van de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid een zuiver medische is. In de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp van de WIA (Tweede Kamer 2004-2005, 30 034, bladzijden 30 en 31) is gesteld dat bij de beoordeling van het aspect duurzaamheid zowel verzekeringsgeneeskundige als arbeidskundige aspecten een rol spelen. Dit is ook in de tekst van de Wet WIA (Wet van 10 november 2005, Staatsblad 572) tot uitdrukking gekomen. Door de Aanpassings- en verzamelwet Wet WIA (Wet van 22 december 2005, Staatsblad 710) is echter in het tweede en derde lid van artikel 4 van de Wet WIA het arbeidskundige element geschrapt. Volgens de Memorie van Toelichting bij die wijziging (Tweede Kamer 2005-2006, 30 318, nummer 3, bladzijden 12 en 13) is dat gebeurd omdat bij nadere analyse is geconcludeerd dat arbeidskundige aspecten bij de vaststelling van de duurzaamheid geen rol spelen. Volstaan kan worden met een verzekeringsgeneeskundige beoordeling. Dit betekent dat van duurzaamheid sprake is als op medische gronden herstel van de arbeidsmogelijkheden is uitgesloten. De stafverzekeringsarts WIA van verweerder heeft dit laatste op de zitting bevestigd. (In soortgelijke zin, maar in een ander verband, rechtbank Roermond 20 juli 2007, LJN BB1329, en rechtbank Rotterdam 20 juli 2007, LJN BB0439). Voor zover het besluit van 7 november 2006 tot verlaging van de arbeidsongeschiktheid berust op wijzigingen in het CBBS, levert het daarom geen aanwijzingen op voor het ontbreken van duurzaamheid op 20 januari 2006.
Voor de volledigheid merkt de rechtbank op, dat het voorgaande niet betekent dat een medisch vastgestelde duurzaamheid ook dan nog recht geeft op een IVA-uitkering als na de eerste vaststelling blijkt dat op arbeidskundige gronden geen sprake meer is van volledige arbeidsongeschiktheid. Artikel 49 van de WIA geeft verweerder het recht in zo’n geval de IVA-uitkering te beëindigen.
5. Zoals de rechtbank heeft overwogen in haar uitspraak van 21 december 2006 (LJN AZ5312), hanteert verweerder bij de vaststelling van de duurzaamheid de interne richtlijn “Beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen”. Ten tijde van deze uitspraak kon de rechtbank door het ontbreken van voldoende gegevens nog geen oordeel geven over de status van deze richtlijn. Inmiddels is door uitspraken van andere rechtbanken duidelijkheid gekomen. De rechtbank kan zich verenigen met het oordeel van de rechtbank Breda in de uitspraak van 3 april 2007, LJN BA2933, met name rechtsoverwegingen 2.4.2 en 2.4.3, en neemt dit oordeel over. Verwezen wordt naar de daar gegeven motivering. Kort gezegd houdt dit oordeel in, dat de beginselen van rechtszekerheid en gelijkheid meebrengen dat verweerder aan de richtlijn is gebonden. Bovendien is de richtlijn in de kern niet in strijd met een juiste uitleg van artikel 4 van de WIA. De stafverzekeringsarts WIA heeft op de zitting bevestigd dat de richtlijn is gebaseerd op de Memorie van Toelichting op de WIA. De rechtbank zal daarom toetsen of verweerder zich aan de richtlijn heeft gehouden.
5.2 Samengevat houdt de richtlijn een stappenplan in:
“Stap 1: De verzekeringsarts beoordeelt of verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten. Dat is het geval als sprake is van:
a. een progressief ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden of
b. een stabiel ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden.
Stap 2: Als verbetering van de belastbaarheid niet is uitgesloten beoordeelt de verzekeringsarts in hoeverre die verbetering in het eerstkomende jaar kan worden verwacht. De verzekeringsarts gaat na of één van de volgende twee mogelijkheden aan de orde is:
a. er is een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden;
b. verbetering van de belastbaarheid is niet of nauwelijks te verwachten.
Als voor de keuze tussen 2.a en 2.b doorslaggevende argumenten ontbreken gaat de verzekeringsarts uit van een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden.
Stap 3: Als in het eerstkomende jaar niet of nauwelijks verbetering van de belastbaarheid kan worden verwacht (2.b is van toepassing) beoordeelt de verzekeringsarts of en zo ja in hoeverre die na het eerstkomende jaar nog kan worden verwacht. Ook nu zijn er twee mogelijkheden:
a. er is een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden; dit is alleen het geval als van een behandeling vaststaat dat die eerst op langere termijn kan zijn gericht op verbetering van de belastbaarheid;
b. verbetering van de belastbaarheid is niet of nauwelijks te verwachten: alle overige gevallen.”
6.1 Eiser is voor het eerst medisch beoordeeld voorafgaand aan het besluit van 7 maart 2006 om eiser geen WGA-uitkering toe te kennen. Verzekeringsarts D.J. Muller heeft ook de duurzaamheid van de beperkingen onderzocht. In zijn rapportage van 8 februari 2006 schrijft hij dat de gegeven arbeidsbeperkingen duurzaam zijn in het kader van de WIA. Eiser lijdt onder andere aan beroepsastma, een allergie voor chroom en nikkel en hyperreactiviteit ten aanzien van verf, schoonmaakmiddelen en dergelijke. Verbetering van de belastbaarheid is weliswaar niet uitgesloten volgens Muller, maar niet of nauwelijks te verwachten in het komende jaar. Gerelateerd aan de richtlijn, begrijpt de rechtbank dat Muller uitkomt bij stap 3b. Muller motiveert dat het gaat om een chronische aandoening. Hoewel eiser al twee jaar niet wordt blootgesteld aan de stoffen waar hij niet tegen kan, is het beeld sindsdien niet echt verbeterd. In de bezwaarprocedure heeft bezwaarverzekeringsarts D.W. Seyfert eiser opnieuw beoordeeld. Hij heeft zich echter in zijn rapportage van 24 juli 2006 niet uitgesproken over de duurzaamheid van de beperkingen. Het bestreden besluit van 9 mei 2007 om eiser wel een WGA-uitkering te geven, is mede gebaseerd op een oordeel van bezwaarverzekeringsarts H.A.J. Reker. Zij heeft echter geen rapportage opgemaakt. Alleen de bezwaararbeidsdeskundige G.J.A. Smelt heeft in zijn rapportage van 2 mei 2007 geconcludeerd dat eiser weliswaar volledig, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt is. Nog daargelaten dat het oordeel over de duurzaamheid is voorbehouden aan de (bezwaar)verzekeringsarts, motiveert Smelt dit echter niet.
6.2 De rechtbank wijst er op dat na de vaststelling dat een betrokkene volledig arbeidsongeschikt is, de keuze moet worden gemaakt tussen een WGA- en een IVA uitkering. Deze keuze vergt een onderzoek van verweerder naar de duurzaamheid van de volledige arbeidsongeschiktheid. Zoals is gebleken in rechtsoverweging 4.6, is dit enkel een medisch onderzoek. Verweerder moet zijn keuze vervolgens in het besluit over de uitkering motiveren. Van een medisch onderzoek naar de duurzaamheid voorafgaand aan het bestreden besluit van 9 mei 2007 is niet gebleken. Bovendien ontbreekt iedere motivering op dit punt. Het bestreden besluit is daarom in strijd met de artikelen 3:2 en7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Zij zal verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser.
7. Verweerder heeft echter tijdens deze beroepszaak alsnog gemotiveerd waarom bij eiser geen sprake is van duurzame arbeidongeschiktheid. De rechtbank is daarom nagegaan of er redenen zijn de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Zij komt echter tot het oordeel dat deze redenen niet bestaan.
8.1 In zijn rapportage van 30 augustus 2007 heeft bezwaarverzekeringsarts E. Khoe uiteengezet waarom volgens hem geen sprake is van duurzame arbeidsongeschiktheid. Kern van het betoog van Khoe is, dat eiser het contact met de voor hem schadelijke stoffen kan vermijden. Als eiser tegelijkertijd longrevalidatie inzet, is diens belastbaarheid binnen drie tot zes maanden te verhogen. Khoe heeft in dit verband verwezen naar de voor longaandoeningen geldende protocollen voor bedrijfsartsen. Gerelateerd aan het hiervoor genoemde stappenplan, eindigt Khoe bij stap 2a. In de toelichting bij de richtlijn bij stap 1 staat, kort weergegeven, dat verbetering van de belastbaarheid alleen is uitgesloten als noch in medische zin, noch in functionele zin een behandelmogelijkheid resteert. In het geval van eiser, zo stelt Khoe, is deze behandelmogelijkheid longrevalidatie. Bovendien is volgens hem een verbetering van de belastbaarheid te verwachten binnen een jaar.
8.2 Naar het oordeel van de rechtbank is dit oordeel echter onvoldoende gemotiveerd en berust het op een onvoldoende onderzoek. Khoe heeft eiser immers niet zelf onderzocht. Evenmin heeft hij eiser tijdens een hoorzitting in bezwaar zelf gezien en gesproken. Ook heeft hij geen informatie opgevraagd bij de behandelaars van eiser. Daarmee ontbreekt de basis om af te wijken van het oordeel van de primaire verzekeringsarts Muller, die na eigen onderzoek van eiser, juist heeft geoordeeld dat een verbetering niet of nauwelijks te verwachten is. De verwijzing naar algemene geneeskundige protocollen over de mogelijkheid van longrevalidatie maakt dit niet anders. Op zichzelf zijn dergelijke protocollen van belang bij een oordeel over de duurzaamheid van arbeidsongeschiktheid. Het oordeel moet echter wel voldoende zijn toegespitst op de specifieke situatie van eiser. Het is onvoldoende duidelijk of longrevalidatie ook in het geval van eiser mogelijk is en de beoogde effecten kan hebben. (In gelijke zin rechtbank Utrecht 1 juni 2007, LJN BA7510.)
9. Uit het voorgaande volgt dat het beroep tegen beide bestreden besluiten gegrond is en dat de rechtbank deze besluiten zal vernietigen. Verweerder zal worden veroordeeld in de proceskosten die eiser heeft moeten maken. Dit zijn reiskosten (retour Goor-Almelo) en de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (te berekenen naar één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het bijwonen van de zitting, bij een zaak van gemiddelde zwaarte).
4. De beslissing
De rechtbank Almelo,
recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 653,-- ,door het UWV te betalen aan eiser;
- verstaat dat het UWV aan eiser het griffierecht ad € 38,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep in Utrecht.
N.B. In deze uitspraak heeft de rechtbank het beroep (gedeeltelijk) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd. Indien de rechtbank daarbij beroepsgronden uitdrukkelijk heeft verworpen en een partij daarin niet wil berusten, dan moet die partij binnen bovengenoemde termijn hoger beroep instellen tegen deze uitspraak.
Aldus gegeven door mr. M.E. van Wees, mr. A.M.S. Kuipers en mr. W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van H.B. Slot-Akkerman als griffier, en in het openbaar uitgesproken op
Afschrift verzonden op
PA