Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 05 / 801 WOB N1 A
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 10 januari 2007
in het geschil tussen:
Dagblad Tubantia/Twentsche Courant B.V.
gevestigd te Enschede, eiseres,
gemachtigde: mr. M.W. Verhoeven, advocaat te Apeldoorn,
en
de Minister van Justitie,
verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 30 juni 2005.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Op 10 februari 2005 heeft [betrokkene], redacteur nieuwsdienst van De Twentsche Courant, zich namens eiseres tot verweerder gewend met het verzoek om openbaarmaking van de volgende documenten:
a. het rapport van de Rijksrecherche over het functioneren van het zogenaamde Tolteam, dat de vuurwerkramp heeft onderzocht (hierna aan te duiden als: rijksrechercherapport);
b. het ambtsbericht van het College van procureurs-generaal aan verweerder betreffende het rijksrechercherapport (hierna aan te duiden als: ambtsbericht);
c. de voortgangsrapportages van het Bureau Interne Zaken van het regiopolitiekorps Gelderland-Midden (BIZ) van respectievelijk 27 augustus 2003, 12 oktober 2003 en 16 november 2003 aan de korpsbeheerder van de politieregio Twente (hierna aan te duiden als: BIZ-voortgangsrapportages);
d. een vertrouwelijke brief van verweerder aan de voorzitter van de Tweede Kamer (5331808/505/V) naar aanleiding van vragen van de vaste commissie voor justitie (hierna aan te duiden als: vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer).
Hierbij is een beroep gedaan op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Bij besluit van 28 februari 2005 heeft verweerder het verzoek om openbaarmaking van deze documenten afgewezen omdat de uitzonderingsgronden genoemd in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, en het tweede lid, aanhef en onder c, e en g, van de Wob zich tegen openbaarmaking van de door eiseres gevraagde documenten verzetten. Openbaarmaking van de onder b) en c) genoemde documenten is voorts geweigerd op grond van artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob.
Tegen dit besluit is op 8 april 2005 namens eiseres bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit van 30 juni 2005, namens verweerder genomen door de plaatsvervangend secretaris-generaal, heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, te weten voor zover het is gericht tegen het gebruik van de uitzonderingsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob, en met betrekking tot een motiveringsgebrek ten aanzien van de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het besluit van 28 februari 2005 in stand gelaten.
Blijkens het beroepschrift van 12 juli 2005 kan eiseres zich niet met dit besluit verenigen.
Verweerder heeft op 12 oktober 2005 een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft bij beslissing ex artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 7 november 2005 bepaald dat kennisneming van de gedingstukken 1 tot en met 5, houdende de hiervoor genoemde documenten ten aanzien waarvan eiseres om openbaarmaking heeft verzocht, niet wordt toegestaan. Eiseres heeft op 15 november 2005 de in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb bedoelde toestemming verleend om mede op de grondslag van bedoelde gedingstukken uitspraak te doen.
De rechtbank heeft verweerder bij schrijven van 12 mei 2006 vragen gesteld over onder meer de bevoegdheid van de plaatsvervangend secretaris-generaal om namens verweerder te beslissen op het bezwaar van eiseres. Bij schrijven van 12 juni 2006 heeft verweerder hierop gereageerd. Bij brieven van 11 juli 2006 en 21 augustus 2006 heeft verweerder aanvullende stukken toegezonden, te weten de Mandaatregeling Ministerie van Justitie 2005, de Mandaatregeling DG’s, NCTb en plv. SG Justitie 2005 en de Organisatieregeling Ministerie van Justitie 2005.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 29 november 2006, waar voor eiseres is verschenen [betrokkene], voornoemd, bijgestaan mr. M.W. Verhoeven, voornoemd, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. R. van Geloven en mr. H.S. Winkler, beiden werkzaam in dienst van verweerders ministerie.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 30 juni 2005 in rechte in stand kan blijven.
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Het tweede lid, voor zover van belang, bepaalt dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien.
In het eerste lid van artikel 10 van de Grondwet is bepaald dat een ieder recht heeft op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen. Het tweede en derde lid van dit artikel bepaalt dat de wet regels stelt ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens, respectievelijk inzake de aanspraken van personen op kennisneming van over hen vastgelegde gegevens en van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt, alsmede op verbetering van zodanige gegevens.
Artikel 2 van de Wob bepaalt dat een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie verstrekt overeenkomstig deze wet en daarbij uitgaat van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een overheidsorgaan of een onder de verantwoordelijkheid van een overheidsorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Artikel 3, vijfde lid, van de Wob bepaalt dat een verzoek wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de Wob.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, e en g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van:
c) de opsporing en vervolging van strafbare feiten,
e) de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en
g) het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
In artikel 11, eerste lid, van de Wob is bepaald dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, van dit artikel kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. De tweede volzin van dit artikellid bepaalt dat indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, de informatie in tot personen herleidbare vorm kan worden verstrekt.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob wordt onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvattingen verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Standpunten van partijen
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar zijn (primaire) besluit van 28 februari 2005, het volgende overwogen.
- Met betrekking tot artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob:
Nu uit het onderzoek van de Rijksrecherche naar voren is gekomen dat er geen sprake is van laakbaar handelen, dan wel strafbare feiten, kan er geen sprake zijn van de uitzonderingsgrond als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob.
- Met betrekking tot artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob:
Er kan niet worden uitgesloten dat op enig moment nog (strafrechtelijk) onderzoek zal plaatsvinden naar de vuurwerkramp, aangezien tot de verjaring van het strafbare feit dergelijk onderzoek nog steeds mogelijk is. Aangenomen kan worden dat de inhoud van het rijksrechercherapport van belang kan zijn in een eventueel te (her)openen strafrechtelijk onderzoek naar de vuurwerkramp. Geoordeeld wordt dan ook dat van de situatie dat de opsporing en vervolging van strafbare feiten in de toekomst zou kunnen worden gefrustreerd - zoals in de memorie van toelichting is opgenomen - nog immer sprake is. Het eventueel te heropenen onderzoek zou kunnen worden gefrustreerd door de openbaarmaking van het rijksrechercherapport.
- Met betrekking tot artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob:
In het onderhavige geval is niet alleen sprake van rechercheurs en politiefunctionarissen van wie verklaringen in het proces-verbaal van de Rijksrecherche zijn opgenomen, maar ook van medewerkers van andere betrokken instanties, zoals het Openbaar Ministerie en van personen die geen ambtenaar zijn. Gelet op artikel 10, eerste lid, van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM geldt dat het verstrekken van informatie over een individu in de regel als een inbreuk op diens persoonlijke levenssfeer dient te worden aangemerkt. Gelet op de aard van de gevraagde informatie - het betreft een onderzoek naar mogelijk ernstige feiten - dient het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van hen die als getuigen c.q. betrokkenen hebben meegewerkt aan het rijksrechercheonderzoek zwaarder te wegen dan het openbaarheidsbelang. Verstrekking van een geanonimiseerde versie van het gevraagde document kan niet aan de orde zijn, omdat eiseres zeer wel op de hoogte is van de identiteit van degenen die (als getuigen) aan het rijksrechercheonderzoek hebben meegewerkt en deze identiteit al zou kunnen achterhalen door het kennis nemen van de verklaringen die zij hebben afgelegd.
- Met betrekking tot artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob:
Het slagen van onderzoeken als het onderhavige is vaak afhankelijk van de vrijwillige medewerking daaraan door personen die bereid zijn de onderzoekers van informatie te voorzien. Het is van belang dat een ieder deze medewerking kan verlenen, zonder dat er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat verklaringen, anders dan voorzien in het wetboek van strafvordering, in de openbaarheid worden gebracht. Zou dat anders zijn dan moet worden gevreesd dat in de toekomst in onderzoeken als het onderhavige betrokkenen in afnemende mate bereid zullen zijn hun medewerking te verlenen. Derhalve is sprake van onevenredige benadeling van de overheid, indien verklaringen van de betrokkenen openbaar zouden worden gemaakt. Dit belang weegt zwaarder dan het belang van openbaarheid.
In beroep heeft eiseres, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
- Met betrekking tot artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c:
Verweerder kan geen beroep doen op deze - slechts ten aanzien van het rijksrechercherapport ingeroepen - uitzonderingsgrond, aangezien het rijksrechercherapport een feitenonderzoek betreft en niet kan worden ingezien dat er op enigerlei wijze nog verdachten in beeld kunnen komen ter zake van de schuldvraag met betrekking tot de vuurwerkramp. Volstrekt onaannemelijk is dat er - ruim 6 jaar na dato - nog een anonieme tip zou kunnen binnenkomen. Daarnaast dient het belang van openbaarmaking te prevaleren boven het belang van opsporing en vervolging.
- Met betrekking tot artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e:
Verweerder ziet over het hoofd dat een inbreuk op artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM onder omstandigheden gerechtvaardigd is indien dit bij wet is voorzien. Hierin voorziet de Wob, waarbij moet worden aangetekend dat ook aan artikel 7 van de Grondwet groot gewicht dient te worden toegekend. Ter zake moet opgemerkt worden dat de Wob bij de hier aan de orde zijnde uitzonderingsgrond uitgaat van een belangenafweging, dat eiseres, zoals zij reeds had aangegeven, subsidiair zou kunnen instemmen met het verstrekken van het rijksrechercherapport in geanonimiseerde vorm en dat het rijksrechercherapport een feitenonderzoek betreft. Onder deze omstandigheden valt niet in te zien dat er sprake is van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Daarnaast blijkt uit jurisprudentie van de - toenmalige - Afdeling rechtspraak van de Raad van State dat de persoonlijke levenssfeer niet aan de orde is als een oordeel wordt gegeven over het beroepshalve functioneren. Verder is het aan verweerder om nader te onderbouwen dat eiseres op de hoogte zou zijn van de identiteit van de in het kader van het rijksrechercheonderzoek gehoorde getuigen en deze identiteit zou kunnen achterhalen door kennisneming van de verklaringen die zij hebben afgelegd. Als eiseres al op de hoogte zou zijn van de identiteit van de gehoorde getuigen en hun verklaringen, is het de vraag hoe in dat geval nog sprake zou kunnen zijn van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer omdat dan slechts feiten bekend worden die al bekend zijn.
- Met betrekking tot artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g:
Niet valt in te zien dat bij verstrekking van de gevraagde documenten sprake is van benadeling van de overheid. Subsidiair, aannemende dat sprake zou kunnen zijn van enige benadeling, staat daarmee geenszins vast dat die benadeling dan ook (daadwerkelijk) onevenredig is. Verweerder heeft dit onvoldoende gemotiveerd. Aan die benadeling zou overigens tamelijk eenvoudig tegemoet kunnen worden gekomen door de betreffende stukken in geanonimiseerde vorm ter beschikking te stellen dan wel ‘gevoelige passages’ weg te laten.
- Met betrekking tot artikel 11, eerste lid:
Verweerder heeft daarbij slechts het oog gehad op de BIZ-voortgangsrapportages en het ambtsbericht en niet op het rijksrechercherapport of de vertrouwelijke brief. Het dient te gaan om stukken met betrekking tot intern beraad waarbij dan geen informatie wordt verstrekt over de persoonlijke beleidsopvattingen. Geheel subsidiair bestaat er van de kant van eiseres geen bezwaar tegen indien de betreffende stukken geanonimiseerd ter beschikking worden gesteld.
Bij zijn verweerschrift en ter zitting heeft verweerder, voor zover van belang en samengevat weergegeven, nog het volgende naar voren gebracht.
Ten aanzien van alle documenten wordt vastgehouden aan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, e en g, van de Wob neergelegde uitzonderingsgronden.
- Wat betreft het belang van opsporing en vervolging (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob):
Op geen enkele wijze is uit te sluiten dat op enigerlei wijze verdachten in beeld kunnen komen; een enkele anonieme tip zou al voldoende kunnen zijn. Omdat er nog geen verdachte is veroordeeld, is de kans op heropening van het (strafrechtelijk) onderzoek reëel. De aard/zwaarte van de zaak is hierbij ook van belang. De vuurwerkramp heeft grote impact gehad en de kans is groot dat er op enig moment weer een aanknopingspunt naar boven komt om de zaak te heropenen.
- Wat betreft het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob):
Naar hun aard zijn onderzoeken als dat van de Rijksrecherche gevoelig en behoeven derhalve discretie en medewerking van de personen die aan dergelijke onderzoeken meewerken. Dit is een zwaarwegend maatschappelijk belang. Het ongestoord kunnen plaatshebben van (schriftelijk) overleg en afleggen van verantwoording in dit soort aangelegenheden rechtvaardigt een beroep op de hier aan de orde zijnde uitzonderingsgrond. Daarnaast is van belang dat de gehoorde functionarissen hun persoonlijke mening hebben gegeven, hetgeen los van hun functie moet worden gezien.
- Wat betreft het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob):
Het gaat niet alleen om de overheid die geschaad wordt door openbaarmaking van de betreffende stukken, maar ook om ambtenaren. Indien ambtenaren bij interne berichten rekening zouden moeten houden met openbaarmaking, ontstaat er een onwerkbare situatie. Verder is op de Staat als rechtspersoon de hier aan de orde zijnde uitzonderingsgrond van toepassing.
Ten aanzien van de BIZ-voortgangsrapportages en het ambtsbericht wordt de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking gehandhaafd, omdat de feitelijke informatie in deze documenten nauw verweven is met de daarin neergelegde persoonlijke beleidsopvattingen.
Overwegingen van de rechtbank
Ter beoordeling staat de vraag of verweerder openbaarmaking van het rijksrechercherapport (met bijlagen), het ambtsbericht, de BIZ-voortgangsrapportage en de vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer achterwege heeft kunnen laten op de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, e en g, van de Wob neergelegde uitzonderingsgronden. Daarnaast moet worden beoordeeld of verweerder terecht de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking op het ambtsbericht en de BIZ-voortgangsrapportages van toepassing heeft geacht en terecht uit dien hoofde heeft geweigerd die stukken openbaar te maken. Voorts staat ter beoordeling de vraag of terecht is geoordeeld dat anonimisering en/of opschoning van de documenten ten aanzien waarvan openbaarmaking is verzocht geen mogelijkheid biedt om deze documenten openbaar te maken.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) reeds meermalen heeft overwogen, dient het recht van openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het belang van een goede en democratische bestuursvoering en komt dat recht aan iedere burger in gelijke mate toe, zodat geen onderscheid kan worden gemaakt naar de persoonlijke belangen en oogmerken van de verzoeker. Bij de te verrichten belangenafweging in het kader van de Wob worden het publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie, welk belang de Wob vooronderstelt, en de door de uitzonderingsgronden van artikel 10, tweede lid, van de Wob te beschermen belangen betrokken, maar niet het specifieke belang van de verzoeker.
Volgens vaste jurisprudentie van de ABRS dient de vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet door de rechter integraal te worden getoetst. Bij bevestigende beantwoording van deze vraag wijkt de rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen niet af van de (redelijkheids)toetsing overeenkomstig het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar te wegen.
Het rijksrechercherapport (met bijlagen), waarvan eisers de openbaarmaking hebben verzocht, is opgemaakt na een (feiten)onderzoek door de Rijksrecherche dat heeft plaatsgevonden na een onderzoek door Bureau Interne Zaken van het regiopolitiekorps Gelderland Midden, ten einde helderheid te verschaffen of mogelijk sprake is geweest van strafbare feiten en/of plichtsverzuim van medewerkers van de regiopolitie Twente tijdens het strafrechtelijk onderzoek naar de vuurwerkramp op 13 mei 2000 te Enschede. Het ambtsbericht betreft een beschrijving van de opzet van het (feiten)onderzoek van de Rijksrecherche en de resultaten van dat onderzoek. De BIZ-voortgangsrapportages betreffen de voorlopige resultaten van het interne onderzoek naar eventuele onregelmatigheden bij het strafrechtelijk onderzoek naar de vuurwerkramp. De vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer betreft verweerders antwoorden op kamervragen naar aanleiding van de openbaar gemaakte conclusies van het rijksrechercherapport.
Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van deze stukken, overweegt de rechtbank het volgende.
De opsporing en vervolging van strafbare feiten (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob)
Verweerder heeft deze uitzonderingsgrond ingeroepen omdat zijns inziens door openbaarmaking van de documenten ten aanzien waarvan eiseres om openbaarmaking heeft verzocht een eventueel toekomstig te (her)openen (strafrechtelijk) onderzoek naar de vuurwerkramp te Enschede zou kunnen worden gefrustreerd.
Blijkens de memorie van toelichting bij artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob beoogt deze uitzonderingsgrond te voorkomen dat de opsporing en vervolging van strafbare feiten zou kunnen worden gefrustreerd door openbaarmaking van gegevens die opsporingsambtenaren of het Openbaar Ministerie inmiddels hebben vergaard. De rechtbank leidt hieruit af dat de onderhavige uitzonderingsgrond in beginsel ook kan worden ingeroepen als het gaat om strafrechtelijke onderzoeken die nog niet in gang zijn gezet, doch naar haar oordeel dient er dan in ieder geval wel een concrete aanwijzing te zijn dat een dergelijk onderzoek zal gaan plaatsvinden. De mogelijkheid de onderhavige documenten openbaar te laten maken zou anders te veel afhankelijk zijn van een onzekere toekomstige gebeurtenis, hetgeen zich moeilijk laat rijmen met het hiervoor tot uitdrukking gebrachte uitgangspunt van de Wob.
Vast staat dat er ten tijde van het bestreden besluit - en ook ten tijde van de behandeling van het onderhavige beroep ter zitting - geen concrete aanwijzing was voor, c.q. geen enkel concreet zicht was op een nieuw, of te heropenen strafrechtelijk onderzoek naar de vuurwerkramp te Enschede. Voorts stelt de rechtbank vast dat het rijksrechercherapport (met bijlagen), noch de overige daarmee verband houdende documenten ten aanzien waarvan om openbaarmaking is verzocht, de resultaten van een strafrechtelijk onderzoek bevat, maar de resultaten van een onderzoek naar het functioneren van het zogenoemde Tolteam. Voor zover de onderhavige documenten al gegevens bevatten, in de vorm van bewijsmiddelen, die door dit onderzoeksteam in het kader van het destijds verrichte strafrechtelijk onderzoek zijn vergaard - mobiele telefoon, rode sportbroek -, zijn deze gegevens al openbaar via het arrest van Gerechtshof Arnhem van 12 mei 2003, nummer 21-002277-02 (LJN AF8395), en via de openbaar gemaakte conclusies van het rijksrechercherapport.
Voor zover verweerder zich met het inroepen van de hier aan de orde zijnde uitzonderingsgrond op het standpunt stelt dat de documenten ten aanzien waarvan om openbaarmaking is verzocht inzicht geven in de tijdens het strafrechtelijke onderzoek naar de vuurwerkramp te Enschede gehanteerde opsporingsstrategieën en -methoden, stelt de rechtbank vast dat deze documenten daarin geen inzicht geven. Hierbij kan niet voorbij worden gezien aan de aard van het onderzoek van de Rijksrecherche, waarvan de resultaten in het rijksrechercherapport zijn neergelegd, te weten: een feitenonderzoek naar het functioneren van het Tolteam.
Gelet op het vorenoverwogene kan de rechtbank tot geen andere conclusie komen dan dat het belang van opsporing en vervolging in dit geval niet aan de orde is en dus niet in de weg staat aan openbaarmaking van de documenten ten aanzien waarvan door eiseres om openbaarmaking is verzocht.
De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob)
Verweerder heeft deze uitzonderingsgrond ingeroepen omdat de documenten ten aanzien waarvan eiseres om openbaarmaking heeft verzocht niet alleen verklaringen van rechercheurs en politiefunctionarissen bevatten, maar ook verklaringen van medewerkers van andere betrokken instanties, zoals het Openbaar Ministerie, en van personen die geen ambtenaar zijn. In dit verband doet verweerder een beroep op artikel 10, eerste lid, van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM. Volgens verweerder is openbaarmaking van deze documenten in geanonimiseerde vorm niet mogelijk omdat de identiteit van degenen die aan het rijksrechercherapport hebben meegewerkt bekend is bij onder meer eiseres en deze identiteit kan worden achterhaald via de in de documenten opgenomen verklaringen.
De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat in het ambtsbericht geen verklaringen zijn opgenomen, zodat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich niet voordoet ten aanzien van dat document en dus niet in de weg staat aan openbaarmaking van het ambtsbericht.
In de tweede plaats stelt de rechtbank vast dat in de vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer geen namen worden genoemd van degenen die in het kader van het BIZ- en rijksrechercheonderzoek (als getuigen) verklaringen hebben afgelegd.
Zoals de ABRS reeds meermalen heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 16 januari 1997, nummer H01.96.0140 (LJN AH6440), dient de Wob te worden aangemerkt als een wet in de zin van het tweede lid van artikel 8 van het EVRM. Aangezien de Wob ook is aan te merken als een wet in de zin van artikel 10, tweede en derde lid, van de Grondwet, dient verweerders weigering de betreffende documenten openbaar te maken naar het oordeel van de rechtbank te worden getoetst aan de Wob. In casu dient niet te worden getoetst of de persoonlijke levenssfeer van de in het rijksrechercherapport (met bijlagen) en de BIZ-voortgangsrapportages genoemde personen wordt geschonden door openbaarmaking van dat rapport, maar of het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer hier aan de orde is en zo ja, of verweerder bij afweging van dat belang tegen het openbaarheidsbelang in redelijkheid heeft kunnen weigeren deze documenten en de vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer openbaar te maken.
Volgens vaste jurisprudentie van de ABRS kan met betrekking tot ambtenaren, waar het hun beroepshalve functioneren betreft, slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet anders wanneer naar verwachting de openbaarmaking van de informatie omtrent het beroepsmatig functioneren van de betrokken ambtenaren een negatieve invloed kan hebben op hun persoonlijk leven, tenzij daardoor sprake zou zijn van een onevenredige benadeling in relatie tot het met de openbaarmaking te dienen belang.
Zoals hiervoor al is overwogen, zijn in het rijksrechercherapport (met bijlagen) de resultaten neergelegd van het (feiten)onderzoek van de Rijksrecherche naar het functioneren van het Tolteam en in de BIZ-voortgangsrapportages de voorlopig resultaten van het interne onderzoek naar eventuele onregelmatigheden bij het strafrechtelijk onderzoek naar de vuurwerkramp. Deze rapporten betreffen dus het beroepsmatige functioneren van degenen die deel uitmaakten van het Tolteam en die in verband daarmee verklaringen hebben afgelegd ten behoeve van de hiervoor bedoelde onderzoeken. Ook voor zover in het rijksrechercherapport en de BIZ-voortgangsrapportages sprake is van andere, bij het strafrechtelijk onderzoek naar de vuurwerkramp betrokken ambtenaren van wie verklaringen zijn opgenomen, gaat het naar het oordeel van de rechtbank om het beroepsmatig functioneren van ambtenaren. Deze verklaringen hebben zij immers afgelegd uit hoofde van hun functionele betrokkenheid bij bedoeld strafrechtelijk onderzoek. Het voorgaande is evenzeer van toepassing op de vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer; verweerder beantwoordt bij deze brief immers kamervragen naar aanleiding van de openbaar gemaakte conclusies van het rijksrechercherapport.
Wat door verweerders gemachtigde ter zitting is verklaard in verband met hetgeen hiervoor is overwogen over het beroepsmatig functioneren van ambtenaren, komt er op neer dat onderscheid moet worden gemaakt tussen ‘in functie’ en ‘als persoon’ afgelegde verklaringen, dat de verklaringen die in het rijksrechercherapport, de BIZ-voortgangsrapportages en de vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer zijn opgenomen door de betrokken ambtenaren als persoon zijn afgelegd, waarbij zij hun persoonlijke visie op, kort gezegd, het functioneren van het Tolteam hebben gegeven, en dat om die reden onverkort een beroep kan worden gedaan op het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
De rechtbank heeft echter moeten constateren dat bedoeld onderscheid noch in het bestreden besluit, noch in het verweerschrift is terug te vinden, terwijl ook de wet voor dat onderscheid geen grondslag biedt. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat, voor zover het rijksrechercherapport (met bijlagen), de BIZ-voortgangsrapportages en de vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer betrekking hebben op (verklaringen van) rechercheurs, politiefunctionarissen en medewerkers van andere (overheids)instanties, deze documenten het beroepsmatig functioneren van ambtenaren betreffen, zodat slechts in beperkte mate een beroep kan worden gedaan op het belang van de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Een zodanig beroep wordt naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval niet gerechtvaardigd door de aard van de gevraagde informatie, waarnaar verweerder in het bestreden besluit verwijst ten betoge dat het belang van degenen die als getuigen hebben meegewerkt aan het Rijksrecherche- en BIZ-onderzoek zwaarder dient te wegen dan het openbaarheidsbelang. Dat de openbaarmaking van de aan de orde zijnde documenten een negatieve invloed kan hebben op het persoonlijk leven van de desbetreffende ambtenaren is daarmee niet aangetoond. Ook anderszins heeft verweerder dit niet aannemelijk gemaakt. Bovendien is naar het oordeel van de rechtbank verstrekking van een geanonimiseerde versie van het rijksrechercherapport en de BIZ-voortgangsrapportages, waarbij namen worden weggelakt, mogelijk. Voor de vertrouwelijke brief van verweerder aan de Tweede Kamer is dit niet eens nodig: zoals de rechtbank hiervoor al heeft vastgesteld, komen in deze brief geen namen voor. Verweerder heeft voorts onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de identiteit van de betrokken ambtenaren kan worden achterhaald via de in de documenten opgenomen verklaringen die zij hebben afgelegd.
Aldus heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaren in de weg staat aan openbaarmaking van het rijksrechercherapport (met bijlagen), de BIZ-rapportages en de vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer.
Anders ligt dit voor zover in deze documenten sprake is van (verklaringen van) personen die geen ambtenaren zijn. Ten aanzien van hen kan immers wel ten volle een beroep worden gedaan op het belang van de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder dit ook beoogd te doen, terwijl uit dit besluit ook naar voren komt dat verweerder zich op het standpunt stelt dat bedoeld belang - voor niet-ambtenaren - zwaarder dient te wegen dan het openbaarheidsbelang.
Voor zover het gaat om personen die geen ambtenaar zijn, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder bij afweging van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer tegen het openbaarheidsbelang in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren de in de betreffende documenten opgenomen informatie, die op bedoelde personen betrekking heeft, openbaar te maken. Dit rechtvaardigt evenwel niet een weigering om deze gehele documenten openbaar te maken, nu het mogelijk is de op deze personen betrekking hebbende passages in het rijksrechercherapport, de BIZ-voortgangsrapportages en de vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer weg te lakken.
Het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob)
Verweerder heeft deze uitzonderingsgrond ingeroepen omdat zijns inziens de overheid onevenredig wordt benadeeld indien de in het rijksrechercherapport (met bijlagen), het ambtsbericht, de BIZ-voortgangsrapportages en in de vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer opgenomen verklaringen van betrokkenen openbaar zouden worden gemaakt. Verweerder wijst er in dit verband op dat openbaarmaking van die verklaringen het werk van bureaus interne zaken en de Rijksrecherche in de toekomst in hoge mate zal bemoeilijken wegens, kort gezegd, afnemende bereidheid om mee te werken aan onderzoeken als het onderhavige.
Zoals de rechtbank hiervoor al heeft vastgesteld, zijn in het ambtsbericht geen verklaringen opgenomen, zodat ook het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob omschreven belang zich niet voordoet ten aanzien van dat document en dus niet in de weg staat aan openbaarmaking van het ambtsbericht.
Het kan naar het oordeel van de rechtbank niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat in dit soort gevallen, waarin het gaat om door de overheid uitgebrachte rapporten, openbaarmaking kan worden geweigerd met een beroep op onevenredige benadeling van de overheid - waaronder in dit geval kennelijk moet worden verstaan: de ambtenaren en Staat der Nederlanden -, bijzondere omstandigheden daargelaten. Zou dat wel zo zijn, dan zou immers openbaarmaking van ieder van overheidswege uitgebracht rapport op die grond kunnen worden geweigerd, wat zich niet verdraagt met het uitgangspunt van de Wob dat openbaarheid regel is.
Van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat in het onderhavige geval een beroep kan worden gedaan op onevenredige benadeling van de overheid, is niet gebleken. Als een zodanige omstandigheid is naar het oordeel van de rechtbank niet te beschouwen de door verweerder gestelde bemoeilijking van het werk van de Rijksrecherche en van bureaus interne zaken wegens afnemende bereidheid om mee te werken aan onderzoeken, nog daargelaten dat verweerder niet dan wel onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat openbaarmaking van verklaringen die zijn opgenomen in het rijksrechercherapport (met bijlagen), de BIZ-voortgangsrapportages en in de vertrouwelijke brief aan de Tweede kamer de bereidwilligheid om in de toekomst mee te werken aan onderzoeken als waar het hier om gaat in negatieve zin zal beïnvloeden.
Aldus heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob omschreven belang in de weg staat aan openbaarmaking van het rijksrechercherapport (met bijlagen), de BIZ-voortgangsrapportages en de vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer.
Intern beraad (artikel 11, eerste en tweede lid, juncto artikel 1, aanhef en onder c en f, van de Wob)
Volgens verweerder zijn het ambtsbericht en de BIZ-voortgangsrapportages opgesteld ten behoeve van intern beraad en zijn in deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen neergelegd, waarover geen in niet tot personen herleidbare informatie kan worden verstrekt.
Daargelaten of het ambtsbericht en de BIZ-voortgangsrapportages zijn aan te merken als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, in de zin van artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob, ziet de rechtbank niet in, mede gelet op de aard van bedoelde stukken, dat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn neergelegd, in de zin van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Immers, zoals hiervoor al is vermeld, betreft het ambtsbericht een beschrijving van de opzet van het (feiten)onderzoek door de Rijksrecherche en de resultaten van dat onderzoek en betreffen de BIZ-voortgangsrapportages de voorlopige resultaten van het interne onderzoek naar eventuele onregelmatigheden bij het strafrechtelijk onderzoek naar de vuurwerkramp.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking niet op het ambtsbericht en de BIZ-voortgangsrapportages van toepassing is en dat verweerder ten onrechte op die grond heeft geweigerd genoemde stukken openbaar te maken.
Uit het vorenoverwogene volgt dat verweerders bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering om het rijksrechercherapport (met bijlagen), het ambtsbericht, de BIZ-voortgangsrapportages en de vertrouwelijke brief aan de Tweede Kamer openbaar te maken niet berust op een deugdelijke motivering. Derhalve is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Op grond van het voorgaande acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken met de behandeling van dit beroep, zijnde de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand (€ 644,--: indienen beroepschrift: 1 punt, behandeling ter zitting: 1 punt; € 322,-- per punt) en de door de vertegenwoordiger van eiseres gemaakte reiskosten (Enschede - Almelo v.v.)
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van eiseres beslist, met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 651,--, door de Staat der Nederlanden te vergoeden aan eiseres;
- verstaat dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het griffierecht ad € 276,-- vergoedt..
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Aldus gegeven door mr. W.F. Claessens, mr. J.H. Keuzenkamp en mr. W.M.B. Elferink, in tegenwoordigheid van G. Kootstra als griffier.
Afschrift verzonden op 10 januari 2007
AW