Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 05 / 275 BAATBL AQ1 A
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 21 december 2005
in het geschil tussen:
Administratiekantoor Fondsen Unie B.V.,
gevestigd te Amsterdam, eiseres,
gemachtigde: J.C. van Ofwegen, werkzaam bij Anthos Amsterdam V.O.F. te Amsterdam,
en
De heffingsambtenaar van de gemeente Hengelo, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 8 februari 2005.
2. Het verloop van de procedure
Eiseres is ter zake van de haar in eigendom toebehorende onroerende zaak aan de Nieuwstraat 14 te Hengelo voor het jaar 2003 op grond van de Verordening baatbelasting Binnenstad Zuid op 31 maart 2004 aangeslagen tot een bedrag van € 11.756,75 (aanslagnummer 71200300100001473).
Namens eiseres is tegen deze aanslag bij brief van 15 april 2004 een bezwaarschrift ingediend.
Bij uitspraak op bezwaar van 8 februari 2005 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en de aanslag baatbelasting gehandhaafd.
Namens eiseres is op 11 maart 2005, aangevuld op 7 april 2005, een beroepschrift tegen deze uitspraak ingediend.
Verweerder heeft op 26 mei 2005 een verweerschrift in het geding gebracht.
Namens eiseres is op 27 september 2005 als reactie op het verweerschrift een pleitnotitie in het geding gebracht.
Namens verweerder is op 7 oktober 2005 een pleitnotitie in het geding gebracht.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 21 oktober 2005, waar namens eiseres haar gemachtigde, voornoemd, is verschenen, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. P. v.d. Berg, mr. drs. J.J. Verbeek en B. Nijboer.
3. Overwegingen
3.1. Wettelijk kader
Artikel 222 van Pro de Gemeentewet luidt als volgt:
1. Ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen. Indien de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van een onroerende zaak krachtens overeenkomst zijn of worden voldaan, wordt de baatbelasting ter zake van die onroerende zaak niet geheven.
2. Voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, wordt door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Het besluit wordt bekend gemaakt overeenkomstig artikel 139.
3. Of een onroerende zaak is gebaat wordt beoordeeld naar de toestand op een in de belastingverordening te bepalen tijdstip, dat is gelegen uiterlijk een jaar nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid.
4. Tot invoering van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid.
5. De belasting wordt ineens geheven, met dien verstande dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige in de vorm van een jaarlijkse belasting wordt geheven gedurende ten hoogste dertig jaren, een en ander volgens in de verordening vast te stellen regelen.
Ingevolge artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet verbinden besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt.
De bekendmaking geschiedt ingevolge het tweede lid door plaatsing in het gemeenteblad, dan wel, bij gebreke daarvan, door opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave.
Ingevolge artikel 142 van Pro de Gemeentewet treden de bekendgemaakte besluiten in werking met ingang van de achtste dag na die van de bekendmaking, tenzij in deze besluiten daarvoor een ander tijdstip is aangewezen.
3.2 Feiten
Eiseres is eigenaresse van de onroerende zaak aan de Nieuwstraat 14 te Hengelo. Deze zaak heeft ingevolge de Leefmilieuverordening Binnenstad Hengelo de bestemming “Detailhandelsbedrijf. De onroerende zaak is als winkelpand in gebruik bij Free Recordshop en Vodafone Libertel. Het pand is gelegen in het centrum van Hengelo op de hoek van de Nieuwstraat en De Telgen. De gemeente Hengelo heeft begin jaren negentig het plan opgevat om tot herinrichting van het centrum van Hengelo over te gaan. Bewoners van dit gebied zijn over het plan geïnformeerd.
Bekostigingsbesluit
De raad van de gemeente Hengelo heeft in zijn vergadering van 28 september 1998 het Bekostigingsbesluit baatbelasting Binnenstad Zuid (hierna: het Bekostigingsbesluit) vastgesteld. Van de vaststelling van het Bekostigingsbesluit is mededeling gedaan in de Twentsche Courant/Tubantia d.d. 2 oktober 1998.
De tekst van het Bekostigingsbesluit luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ De raad der gemeente Hengelo;
gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 21 september 1998, nr. 13172;
gelet op artikel 222, tweede lid van de Gemeentewet;
besluit
a. Het gebied waarin de onroerende zaken zijn gelegen, die gebaat worden door de voorzieningen die door of met medewerking van de gemeente tot stand worden gebracht ten behoeve van de herinrichting van de Binnenstad zuid aan te duiden overeenkomstig de bij dit besluit behorende en gewaarmerkte kaart;
De grens van het gebied ligt aan de achterzijde van de kavels die grenzen aan de
Brinkstraat, Brinkplein, Marskant (deels), Stationsstraat , Stationsplein, Telgen,
Molenstraat, Nieuwstraat, BP Hofstedestraat (deels), Beekstraat (deels), Beursstraat
(deels).
b. Dat de voorzieningen als bedoeld onder a., in ieder geval bestaan uit de volgende werken:
1. aanleggen/aanpassen sierbestrating (nieuw tapijt, herstellen bestaande bestrating),
2. aanbrengen nieuw straatmeubilair (banken, verlichting, vuilnisbakken, paaltjes, verwijzingssystemen/bewegwijzering/markering, bloembakken, speelvoorzieningen, metselwerk),
3. aanleggen/aanpassen van fietsstroken, stallingsmogelijkheden voor fietsen,
4. aanleggen/aanpassen van parkeerplaatsen, laad- en losplaatsen, parkeergarages,
5. groenvoorzieningen,
6. aanpassing profielen,
7. verrichten rioleringswerkzaamheden, plaatsen nieuw straatkolken, nieuwe putten, op hoogte brengen kolken en putten.
8. aanleggen van openbare verlichting en voorzieningen voor (de aansluiting van) feestverlichting;
9. aanleggen van mantelbuizen ten behoeve van de openbare nutsvoorzieningen,
10. aanbrengen van brandkranen.
c. De mate waarin de kosten van de onder b. genoemde voorzieningen via een baatbelasting op genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht zullen worden verhaald, vast te stellen op maximaal 100% van de kosten, zoals opgenomen in de bij dit besluit behorende en gewaarmerkte indicatieve kostenbegroting, zulks onder de bij de latere baatbelastingverordening vast te stellen regels met betrekking tot onder meer de definitieve omvang en de verdeling van kosten over de binnen het onder a. genoemde gebied gelegen onroerende zaken;
d. De inhoud van dit besluit, dat kan worden aangehaald als “Bekostigingsbesluit baatbelasting Binnenstad zuid 1998”, bekend te maken overeenkomstig artikel 139 Gemeentewet Pro.
(…)”
Blijkens de bij het Bekostigingsbesluit behorende kaart omvat het gebate gebied mede de reeds genoemde onroerende zaak van eiseres.
Blijkens onderdeel c. van het Bekostigingsbesluit is de mate waarin de kosten van de in onderdeel b. genoemde voorzieningen via de baatbelasting zullen worden verhaald vastgesteld op maximaal 100% van de kosten ad f 4.992.319,00. Dit bedrag komt overeen met de ingevolge de indicatieve begroting vastgestelde netto kosten voor baatbelasting.
Verordening
De gemeenteraad heeft vervolgens, nadat in december 2001 de werkzaamheden waren uitgevoerd, op 7 oktober 2003 vastgesteld de Verordening baatbelasting Binnenstad Zuid (hierna: Verordening), welke Verordening op 7 oktober 2003 is bekendgemaakt in het Hengelo’s Weekblad. De Verordening is op 1 november 2003 in werking getreden. De peildatum als bedoeld in artikel 222, derde lid, van de Gemeentewet is ingevolge artikel 2 van Pro de Verordening bepaald op 1 november 2002.
De bij de Verordening behorende kaart laat zien dat het gebate gebied mede de onroerende zaak van eiseres omvat.
Bevoegdheid heffingsambtenaar
Op grond van de Verordening is aan eiseres de onderhavige belastingaanslag opgelegd door het hoofd van de afdeling Belastingen en Verzekeringen.
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Hengelo heeft bij het Aanwijzingsbesluit heffingsambtenaar gemeentelijke belastingen van 21 december 2004 het hoofd van de afdeling Belastingen en Verzekeringen van de sector Concernfinanciën van de Bestuursdienst aangewezen als heffingsambtenaar als bedoeld in artikel 231, tweede lid, van de Gemeentewet.
3.3 Standpunten van partijen
Namens eiseres wordt in beroep aangevoerd dat ten aanzien van reeds bestaande voorzieningen slechts baatbelasting kan worden geheven voor zover sprake is van een verbetering daarvan, waaronder bij een herinrichting is te verstaan een wezenlijke verandering van het gebied waardoor het qua aard, omvang of inrichting een wijziging heeft ondergaan. Eiseres is van dergelijke wezenlijke veranderingen niet gebleken. Reeds bestaande voorzieningen zijn vervangen door andere, wellicht duurdere of luxere voorzieningen. Uit het arrest van de Hoge Raad van 8 augustus 2003 blijkt dat de Raad heeft gekozen voor objectief vast te stellen criteria, te weten aard, omvang en inrichting. Subjectieve aanduidingen, zoals “fraai”, “luxe”, “kwalitatief hoogwaardig” en “aantrekkelijker voor het publiek” zijn geen criteria die een rol spelen bij de vraag of sprake is van verbeteringen, waarvan de kosten via de baatbelasting kunnen worden verhaald. Eiseres verwijst in dit verband ook naar het arrest van de Hoge Raad van 25 mei 1988 (nr. 25347). Uit dit arrest leidt zij af dat een verbetering mogelijk wel aanwezig kan worden geacht, indien door de herinrichting meer omzet/winst wordt behaald. Dit zal alleen in uitzonderingssituaties het geval zijn, hetgeen verweerder moet aantonen. Winkelend publiek past de koopgewoonten niet aan vanwege een andere inrichting. Eiseres verwijst ook naar het arrest van de Hoge Raad van 11 november 1959 inzake de gemeente Ruinen. Daarin is de vervanging sec van een bepaald type wegdek (klinkers) door een ander, minder onderhoudsgevoelig, gesloten type wegdek (kennelijk asfalt) als onderhoud bestempeld. In casu is de aard van de voorzieningen niet gewijzigd, omdat de aangebrachte voorzieningen ook al vóór de herinrichting aanwezig waren. Ook de omvang van het gebied is niet gewijzigd. Voorts is er geen sprake van een verbetering in vergelijking met de oude situatie. Eiseres verwijst tevens naar arresten van de Hoge Raad met betrekking tot de inkomstenbelasting, zoals het arrest van 17 maart 1954 (BNB 1955/140), waarin het onderscheid tussen onderhoud en verbetering ook een rol speelde. De in deze jurisprudentie door de Hoge Raad gehanteerde criteria zijn volgens eiseres ook uitgangspunt in de baatbelasting. Het onderscheid komt ook aan de orde in jurisprudentie met betrekking tot artikel 19 van Pro de Wet waardering Onroerende Zaken.
Verweerder is naar de mening van eiseres in de bestreden uitspraak op bezwaar slechts zeer beperkt op het voorgaande ingegaan. Verweerder meent dat de werkzaamheden op basis van eerdere jurisprudentie als voorzieningen zijn aan te merken terzake waarvan baatbelasting kan worden geheven. Niet duidelijk is op welke jurisprudentie verweerder doelt. Voor eiseres zijn nog slechts van belang de arresten van Hoge Raad van 8 augustus 2003 inzake Breda en van 9 juli 2004 inzake Leeuwarden. In beide gevallen ging het om inrichtingen vergelijkbaar met die van Hengelo. Verweerder geeft niet aan, zoals uit deze arresten volgt, waaruit de verbetering nu precies bestaat. In de Verordening worden tal van werkzaamheden genoemd, die ook al in het Bekostigingsbesluit van 1996 werden genoemd. In welke straat nu precies welke voorzieningen (nieuw, aangepast of vervangen) zijn aangebracht kan of wil verweerder niet aangeven.
Verweerder verwijst in de bestreden uitspraak naar de accountantsverklaring van 15 augustus 2003 waaruit blijkt dat 1/3 deel van de kosten als onderhoudskosten in mindering zijn gebracht op de met baatbelasting verhaalde kosten. In deze verklaring is geen rekening gehouden met het arrest van de Hoge Raad van 8 augustus 2003. In de accountantsverklaring is volgens eiseres niet aangegeven wat onder onderhoudskosten moet worden verstaan en of de aftrek die is toegepast daarmee in overeenstemming is.
Verweerder stelt zich ten onrechte op het standpunt dat de kosten die uitgaan boven een bepaald, kennelijk door hem zelf vastgesteld, standaardniveau voor verhaal via een baatbelasting in aanmerking kunnen komen. Dit staat volgens eiseres immers niet in artikel 222 van Pro de Gemeentewet. Evenmin zijn er normen voor een standaardniveau.
Voorts wijkt de inrichting niet af van de doorsnee inrichting in andere gemeenten. Er zijn nu al weer verzakkingen en beschadigingen zichtbaar. De nieuwe bestrating vergt ook meer onderhoud en vergroot de kans op uitglijden.
Eiseres meent voorts dat het pand van Museum Oald Hengel ten onrechte buiten de heffing is gelaten. Net als ieder pand is ook dit pand gebaat bij bestrating, verlichting en straatmeubilair. Onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 27 juni 2003 inzake Rode Steen in Hoorn kunnen de kosten die toerekenbaar zijn aan een bewust of onbewust buiten de heffing gelaten onroerende zaak niet worden verhaald op de onroerende zaken die wel in de heffing zijn begrepen.
Eiseres kan uit de stukken niet opmaken dat de in de Brinkpassage, waarvan de beide toegangen in het gebied liggen, gelegen onroerende zaken in de heffing zijn betrokken. In het geval dit niet is gebeurd, dient dit alsnog te geschieden.
Verweerder heeft besloten tot verschillende tarieven per deelgebied. Dit leidt ertoe dat objecten die even groot zijn, maar in verschillende deelgebieden liggen, verschillend worden belast. Deze tariefdifferentiatie heeft volgens eiseres dan ook meer te maken met niet-gewenste heffingen bij grote of kleine panden als gekozen zou worden voor gelijke tarieven, dan met een afspiegeling van de mate van gebaatheid. Dit is een vorm van inkomenspolitiek die niet toegelaten is voor gemeentelijke belastingen. Volgens eiseres is hierdoor ook sprake van willekeur. Bij hantering van het tarief in de Verordening Schouwburgplein/Beursstraat zou de aanslag voor de onroerende zaak van eiseres slechts € 9.924,27 hebben bedragen. Eiseres vraagt dan ook om de Verordening onverbindend te verklaren en de aanslag te vernietigen.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de herinrichting een verbetering is waarvoor baatbelastingheffing mogelijk is.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad van 8 augustus 2003 (Belastingblad 2003, 974) is verweerder van mening dat de herinrichting van Hengelo voldoet aan de door de Hoge Raad genoemde criteria voor verbetering. De herinrichting gaat veel verder dan “onderhoud” waar het blijkens de door verweerder aangehaalde jurisprudentie inzake inkomstenbelasting (hierna: IB-jurisprudentie) immers slechts gaat om het in bruikbare staat houden van de voorziening om achteruitgang en verval te voorkomen. Voor onderhoud had in het centrum van Hengelo kunnen worden volstaan met het repareren van de bestaande voorzieningen om deze op een aanvaardbaar onderhoudsniveau te houden. In het kader van de herinrichting zijn echter alle bestaande voorzieningen verwijderd en vervangen door geheel nieuwe voorzieningen waarbij tevens aanzienlijke functiewijzigingen hebben plaatsgevonden. Hiermee is door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het gebied wezenlijk veranderd ten opzichte van de situatie voor de herinrichting. Het gebied is zowel naar inrichting, aard en omvang gewijzigd. Er is derhalve sprake van een als voorziening aan te merken verbetering en niet van (groot)onderhoud, zodat de kosten via de baatbelasting op de eigenaren van gebate onroerende zaken kunnen worden verhaald.
De Hoge Raad heeft in het aangehaalde arrest van 8 augustus 2003 eveneens geoordeeld dat, indien bij de herinrichting ook (groot)onderhoud plaatsvindt, deze kosten moeten worden afgesplitst. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van de heffing van baatbelasting worden verhaald. In dit verband merkt verweerder op dat in het Bekostigingsbesluit de mate van verhaal van de kosten is bepaald op 100% van de kosten, zijnde f 4.992.319,--. Volgens verweerder is er sprake van een zo radicale herinrichting dat in wezen nieuwe aanleg van (geheel andere) voorzieningen heeft plaatsgevonden. In het licht van de IB-jurisprudentie is dan sprake van een zodanige verbetering dat alle kosten als kosten van verbetering worden aangemerkt. Splitsing van kosten in verbeteringskosten en onderhoudskosten is dan niet aan de orde. Voor zover de rechtbank desalniettemin van oordeel mocht zijn dat wel een uitsplitsing tussen kosten van verbetering en kosten van onderhoud moet worden gemaakt, verwijst verweerder naar het uitgangspunt dat 1/3 deel van de verhaalbare kosten wordt aangemerkt als kosten van onderhoud. Verweerder heeft naar aanleiding van het genoemde arrest van de Hoge Raad berekend wat het zou kosten om het gebied Binnenstad Zuid op het hoogste niveau van onderhoud te brengen, uitgaande van de situatie vóór herinrichting. Deze kosten bedragen blijkens de overgelegde berekening
€ 438.082,11. Op grond hiervan hadden de verhaalbare kosten € 3.456.463,-- kunnen zijn. Het Bekostigingsbesluit geeft als maximaal verhaalbare kosten € 2.265.415,-- aan. Verweerder heeft echter daadwerkelijk € 1.236.757,-- verhaald, hetgeen ruim onder het juridisch toelaatbare bedrag blijft.
Verweerder stelt verder dat het museum Oald Hengel niet in de baatbelastingheffing is betrokken omdat het de bestemming “Bijzondere voorziening” heeft en dus beperkte objectieve gebruiksmogelijkheden. De voorzieningen zijn er vooral op gericht de straten aantrekkelijker te maken voor het winkelende publiek, zodat deze onroerende zaak niet gebaat is door de voorzieningen. Het museum is tevens rijksmonument.
De in de Brinkpassage gelegen panden zijn als zogenaamd samenstel wel degelijk in de heffing van de baatbelasting betrokken.
In haar reactie op het verweerschrift geeft eiseres - zakelijk weergegeven - het volgende aan. Uit het arrest van het Gerechtshof ‘s - Gravenhage inzake Breda d.d. 6 juli 2005 blijkt volgens eiseres dat het enige dat telt is dat Breda vóór de herinrichting een historische binnenstad was en dat na de herinrichting nog steeds is. Wat de gemeente Hengelo betreft was het heringerichte gebied zowel vóór als ná de herinrichting een stadscentrum met diverse functies. Wezenlijk is er dus geen verandering, zodat er ook geen verbetering is. Er kan dus geen baatbelasting worden geheven. Tot nu toe heeft verweerder op geen enkele wijze duidelijk gemaakt wat er in Hengelo nu precies is verbeterd. Dat er ander materiaal is gebruikt, dat is inmiddels bekend, en ook dat het veel heeft gekost, maar waarin de nieuwe materialen en de nieuwe profielen nu zo wezenlijk verschillen van de oude materialen en oude profielen ontgaat eiseres volledig. Daarnaast wijst eiseres op de arresten van de Hoge Raad van 16 september 2005 inzake de baatbelasting Hilversum. De Hoge Raad laat daarin nog duidelijk doorklinken dat van wezenlijke veranderingen slechts sprake is als de functie van de straat ingrijpend wijzigt.
Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verweerder een fotoboek en kaartmateriaal overgelegd die visueel en beschrijvend een nader inzicht geven in de in het kader van de herinrichting getroffen voorzieningen en de veranderingen die dit heeft meegebracht ten opzichte van de situatie vóór de herinrichting. Voorts gaat verweerder in op de na zijn verweerschrift gewezen jurisprudentie.
3.4 Overwegingen van de rechtbank
De rechtbank zal allereerst bezien of sprake is van voorzieningen als bedoeld in artikel 222 van Pro de Gemeentewet. Voor de uitleg hiervan is bepalend het arrest van de Hoge Raad van 8 augustus 2003, nr. 36.769 inzake een baatbelasting van de gemeente Breda. Blijkens dit arrest is onder het tot stand brengen van een voorziening als bedoeld in artikel 222 van Pro de Gemeentewet niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
Van het tot stand brengen van een voorziening in de zin van artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet is evenwel geen sprake indien en voor zover de door of met medewerking van de gemeente uitgevoerde werkzaamheden bestaan in onderhoudswerkzaamheden, daaronder mede begrepen het wegwerken van achterstallig onderhoud. Indien de door de gemeente uitgevoerde werkzaamheden de herinrichting van een gebied betreffen, is er slechts sprake van een als voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling aan te merken verbetering en niet van (groot) onderhoud, indien en voorzover door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke inrichting of de laatste herinrichting bevond, wezenlijk veranderd is, waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan. Indien bij herinrichtingswerkzaamheden zowel (groot) onderhoud als verbetering plaatsvindt, moeten de kosten daarvan worden gesplitst in onderhoudskosten en kosten van verbetering. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van de heffing van baatbelasting worden verhaald.
In het onderhavige geval is sprake van een wijziging van het bestaande centrumgebied van de gemeente Hengelo. Gelet op voornoemde jurisprudentie dient derhalve primair de vraag te worden gesteld of sprake is van een verbetering van de bestaande voorziening in die zin dat het geheel van voorzieningen in het gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke herinrichting of de laatste herinrichting bevond, wezenlijk is veranderd waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan.
De rechtbank constateert, mede aan de hand van het overgelegde fotomateriaal, dat in het gebied de sierbestrating is aangepast volgens het uitgangspunt “chique, no nonsense” waarbij gebruik is gemaakt van speciaal voor Hengelo ontwikkeld en samengesteld materiaal. Er is nieuwe verlichting aangebracht (in plaats van glazen bolarmaturen speciaal ontworpen hangarmaturen en andere verlichting, onder meer rond het Brinkplein). Het straatmeubilair, zoals prullenbakken, banken, fietsklemmen, bewegwijzering, speeltoestellen en zo voort, is aangepast aan de eisen van de tijd. Groenvoorzieningen zijn aangepast en er is - onder meer op het Brinkplein en op de markt - kunst aangebracht. De Markt is qua functie gewijzigd met name doordat er geen verkeer meer gebruik kan maken van de doorgaande routes en er geen parkeermogelijkheden meer zijn. Dat geldt ook voor de Brinkstraat, die vóór de herinrichting met name als functie had rijweg en ná de herinrichting verblijfsgebied geworden is. Ook het stationsplein heeft een functionele wijziging ondergaan als gevolg van de herinrichting. Vóór de herinrichting was hier sprake van een gebied met een verkeersfunctie, winkelfunctie, functie als busstation, taxistandplaats en treinstation. Na de herinrichting is sprake van een plein waar nog uitsluitend bussen en taxi’s rijden. Het gebied is overigens een winkelgebied. Het gebied Telgen en BP Hofstedestraat is qua functie niet veranderd. Hier was en is sprake van een autovrije winkelstraat. De Molenstraat is van een autoluwe winkelstraat functioneel gewijzigd in een autovrije winkelstraat.
Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gesproken worden van een verbetering van de bestaande voorzieningen in die zin dat het geheel van voorzieningen in het gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke herinrichting of de laatste herinrichting bevond wezenlijk is veranderd waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan. Verweerder stelt dat thans in het gebied sprake is van een uniforme inrichting als gevolg van het gebruik maken van hetzelfde materiaal. Het gebruik maken van uniforme materialen kan echter niet zonder meer tot de conclusie leiden dat ook sprake is van een verbetering. Het is aan verweerder aan te tonen dat hiervan sprake is. De rechtbank heeft uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet kunnen afleiden dat er sprake is van een verbetering. Dat de bestrating en verlichting - structurerende elementen in het heringerichte gebied - meer aan de eisen van de tijd voldoen, betekent nog niet dat er sprake is van een verbetering van het geheel van de voorzieningen. De kwaliteit van de gebruikte materialen moge hoger zijn en daardoor voor de gemeente wellicht aantrekkelijker in het gebruik en efficiënter in het beheer - hetgeen overigens wat betreft de schoonmaakkosten door eiseres wordt bestreden -hieruit kan niet worden afgeleid dat er sprake is van een verbetering van de voorzieningen zoals hiervoor bedoeld.
Ook in visueel opzicht heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een verbetering. De rechtbank merkt daarbij overigens op dat de door verweerder ingebrachte fotoreportage niet geheel duidelijk is aangezien vanuit verschillende fotostandpunten de situatie vóór en na de herinrichting in beeld is gebracht.
In functioneel opzicht heeft het gebied enige wijziging ondergaan. Een aantal straten is autoluw of geheel autovrij gemaakt. Het autoluw of geheel autovrij maken geschiedt echter niet door de voorzieningen die in de baatbelasting zijn betrokken. De fysieke structuur van de Markt en het Stationsplein is zodanig dat autoverkeer nog steeds mogelijk is en - wat betreft het Stationsplein - ook daadwerkelijk plaatsvindt doordat de bussen hiervan gebruik maken. In beide gevallen is in de profilering van de bestrating een rijweg en een voetgangersgedeelte opgenomen. Het wijzigen van de functie van de gebieden is dan ook niet zozeer een gevolg van het geheel van voorzieningen dat in de baatbelasting is betrokken maar van de genomen verkeersmaatregelen.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat door de wijziging (herinrichting) van het centrum van Hengelo het geheel van voorzieningen in het hier aan de orde zijnde gebied wezenlijk is veranderd in de door de Hoge Raad in zijn arrest van 8 augustus 2003 bedoelde zin. Bijgevolg heeft verweerder evenmin voldoende aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een wijziging of vervanging van bestaande voorzieningen die in verbetering daarvan resulteert. Gelet hierop is er geen sprake van voorzieningen als bedoeld in artikel 222 van Pro de Gemeentewet. Het beroep is derhalve gegrond en de bestreden uitspraak op bezwaar dient te worden vernietigd. Aangezien in de bestreden uitspraak op bezwaar de aanslag baatbelasting over het jaar 2003 in stand is gelaten en deze aanslag - naar uit het vorenstaande volgt - in strijd met het recht is opgelegd, zal de rechtbank ook de aanslag baatbelasting vernietigen, onder veroordeling van verweerder in de kosten van het geding.
Gelet op het vorenstaande behoeven de overige geschilpunten geen bespreking.
Ter voorlichting van partijen zal de rechtbank echter ten overvloede nog ingaan op enkele andere aspecten van het geschil. Daarbij zal allereerst worden bezien of, er van uitgaande dat wel sprake zou zijn van een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening die in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert, verweerder de kosten van de voorzieningen tot een juist bedrag in de baatbelasting heeft betrokken. Hiervoor is het reeds genoemde arrest van de Hoge Raad van belang. In het arrest is overwogen dat, als bij herinrichtingswerkzaamheden zowel (groot) onderhoud als verbetering plaatsvindt, de kosten daarvan moeten worden gesplitst in onderhoudskosten en kosten van verbetering. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van de heffing van baatbelasting worden verhaald. Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de Hoge Raad hier de IB-jurisprudentie van toepassing acht. Uit deze jurisprudentie blijkt volgens verweerder dat een splitsing tussen onderhoudskosten en verbeteringskosten niet meer aan de orde komt indien de verbouwing zo radicaal is dat in wezen nieuwbouw heeft plaatsgevonden. Verweerder concludeert hieruit dat, indien, zoals in het onderhavige geval, een zo radicale herinrichting heeft plaatsgevonden dat in wezen moet worden gesproken van een nieuwe aanleg van voorzieningen, sprake is van een zodanige verbetering dat alle kosten als kosten van verbetering worden aangemerkt. Splitsing van kosten in verbeteringskosten en onderhoudskosten is dan niet aan de orde.
De rechtbank deelt deze visie van verweerder niet. Voor de visie van verweerder is ook geen enkel aanknopingspunt te vinden in de uitspraak van de Hoge Raad van 8 augustus 2003 als hiervoor genoemd. De Hoge Raad overweegt met zoveel woorden: “Indien bij herinrichtingswerkzaamheden zowel (groot) onderhoud als verbetering plaatsvindt, moeten de kosten daarvan worden gesplitst in onderhoudskosten en kosten van verbetering. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van de heffing van baatbelasting worden verhaald.” Gelet hierop stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat - indien er sprake zou zijn van een radicale verandering - geen splitsing van kosten als hiervoor bedoeld nodig is. Subsidiair heeft verweerder - voor het geval wel een splitsing in onderhoudskosten en verbeteringskosten nodig zou zijn - een berekening overgelegd van de - fictieve - situatie waarin het gebied op het hoogste niveau van onderhoud zou zijn gebracht. De kosten hiervan zouden - zo blijkt uit deze berekening - € 438.082,11 bedragen. Uit de overgelegde berekening kan echter niet worden afgeleid dat het hier betreft het totaal van de kosten benodigd voor het op het hoogste niveau van onderhoud brengen van het gebied. Allereerst betreft de berekening alleen de kosten van de bestrating. Onweersproken staat vast dat bij het op het hoogste niveau van onderhoud brengen niet alleen de bestrating gemoeid is. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat de overige kosten marginaal zouden zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dat echter niet inzichtelijk gemaakt. Verder blijkt uit de overgelegde berekening niet dat ook het herstraten van het gebied is meegerekend. Blijkens de omschrijvingen hebben de begrote werkzaamheden uitsluitend betrekking op het verwijderen van verharding zoals betontegels, asfaltverharding en zo voort. Uit de berekening blijkt niet dat ook het terugplaatsen van verharding onderdeel heeft uitgemaakt van de berekening. Evenmin blijkt van aankoopkosten van nieuw materiaal zoals zand en stenen ter vervanging van beschadigd of onbruikbaar bestratingsmateriaal. Gelet hierop heeft verweerder onvoldoende inzicht gegeven in de vraag welke kosten als kosten van onderhoud en welke als kosten van verbetering moeten worden aangemerkt. Daardoor is onvoldoende komen vast te staan welke kosten in de baatbelasting kunnen worden betrokken. Ook om deze reden kan de bestreden uitspraak op bezwaar geen stand houden.
Eiseres stelt ten slotte dat zij onvoldoende gebaat is bij de getroffen voorzieningen. De rechtbank overweegt ten aanzien hiervan dat voorop moet worden gesteld dat, nu eiseres stelt dat haar onroerende zaak niet is gebaat, op verweerder de last rust te bewijzen dat dit wel het geval is. Dat houdt onder meer in dat verweerder zal moeten aannemelijk maken dat het pand Nieuwstraat 14 gebaat is bij de getroffen voorzieningen. Verweerder heeft echter noch in de primaire beslissing noch in de uitspraak op bezwaar aannemelijk gemaakt dat dit het geval is. Verweerder heeft slechts in algemene termen aangegeven dat sprake is van voorzieningen als bedoeld in artikel 222 van Pro de Gemeentewet. Van enige toespitsing van de argumentatie van verweerder op de concreet voorliggende aanslag is de rechtbank niet gebleken. Dat houdt derhalve in dat ook hierom de bestreden uitspraak op bezwaar niet in stand kan blijven.
Het beroep is, gelet op het vorenstaande, gegrond.
Op grond van het vorenoverwogene acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in
artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde € 644,00.
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vernietigt de aanslag baatbelasting van 31 maart 2004;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 644,-- , door de gemeente Hengelo te betalen aan eiseres;
- verstaat dat de gemeente Hengelo aan eiseres het griffierecht ad € 276,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum:
- hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Arnhem (belastingkamer), Postbus 9030,
6800 EM Arnhem; dan wel
- beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag, mits de wederpartij daarmee schriftelijk instemt.
Bij het bestuursorgaan berust de bevoegdheid tot het instellen van beroep in cassatie niet bij de ambtenaar die de procedure voor de rechtbank heeft gevoerd.
Bij het instellen van hoger beroep dan wel beroep in cassatie dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep dan wel het beroep in cassatie is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep dan wel het beroep in cassatie.
Bij het instellen van beroep in cassatie dient daarnaast in acht te worden genomen dat bij het beroepschrift een schriftelijke verklaring van de wederpartij wordt gevoegd, inhoudende dat wordt ingestemd met het instellen van beroep in cassatie tegen de uitspraak van de rechtbank.
Aldus gegeven door mrs. W.M.B. Elferink, W.F. Claessens en J.P. Kruimel, in tegenwoordigheid van mr. G.J.M. Annink, griffier.
Afschrift verzonden op:
AW