Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Registratienummer: 04 / 622 WET AZ1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: S. Roelofs, werkzaam bij DLV Adviesgroep nv te Deventer,
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 24 mei 2004.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Bij een daartoe bestemd aanvraagformulier, gedagtekend 25 mei 2000, heeft eiser subsidie aangevraagd op grond van de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (hierna: de Regeling). Op dit formulier heeft eiser aangegeven dat hij de enige beheerder is van de terreinen waarvoor subsidie wordt aangevraagd en dat de aangevraagde subsidie een beheerssubsidie betreft. Op de bijlagen bij de aanvraag, waarvan deel uitmaakt een topografische kaart met een schaal van 1:10.000, heeft eiser aangegeven dat subsidie wordt aangevraagd voor onder meer het beheerspakket “Ontwikkeling kruidenrijk grasland”, pakketcode 3017, voor een beheerseenheid met een oppervlakte van 1,88 ha.
Bij besluit van 27 maart 2001 heeft verweerder eiser bericht dat zijn aanvraag voor onder meer voornoemd beheerspakket/beheerseenheid is goedgekeurd en dat hiervoor voor het tijdvak van 1 augustus 2000 tot en met 31 juli 2006 subsidie wordt verleend tot een totaalbedrag van fl. 25.718,40, waarvan jaarlijks fl. 4.286,40. Hierbij is onder meer medegedeeld dat de beheerseenheden op basis van de door eiser opgegeven oppervlakten is berekend, dat Laser door middel van een systeem gaat controleren of de door eiser opgegeven oppervlakte correspondeert met de oppervlakte die hij op de bij de aanvraag gevoegde kaart heeft ingetekend, dat het vaststellen van een te grote afwijking gevolgen kan hebben voor de hoogte van de verleende subsidie, en dat Laser in dat geval contact met eiser zal opnemen om hem de mogelijkheid te bieden de afwijking te verklaren of aan te passen.
In reactie op het verzoek om een aselecte tussentijdse (veld)controle uit te voeren, heeft de Programmamanager Natuurbeheer van de Dienst Landelijk Gebied in de provincie Overijssel aan Laser Zuidoost bij brief 23 oktober 2003 medegedeeld dat bij beheerspakket 3017 in die zin afwijkingen zijn geconstateerd, dat de gemeten oppervlakte niet overeenkomt met de opgegeven oppervlakte, waarvoor subsidie is aangevraagd. Op het bij deze brief gevoegde “Formulier Inhoudelijke Beoordeling bij tussentijdse controle SAN” is vermeld dat tijdens de op 4 april 2003 verrichte veldcontrole is geconstateerd dat de werkelijke oppervlakte 1,3400 ha bedraagt’.
Op 9 december 2003 heeft de Algemene Inspectiedienst (AID) een rapport fysieke controle nr. 3058/03/24 uitgebracht, waarin staat dat de door eiser opgegeven oppervlakte van beheerseenheid 3017 waarvoor subsidie op grond van de Regeling is aangevraagd, door meting met GPS, meetlint of meetpasser is vastgesteld op 1.3118 ha. Van dit rapport maakt deel uit een aantal kadastrale kaarten en -gegevens.
Onder verwijzing naar artikel 4:48, eerste lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 31, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PbEG L 327, hierna: Verordening 2419/2001) heeft verweerder bij besluit van 15 december 2003 de aan eiser verleende subsidie voor beheerspakket nr. 3017 ingetrokken. Bij dit besluit heeft verweerder tevens, onder verwijzing naar artikel 4:57 van de Awb juncto artikel 91 van de Regeling, de reeds betaalde voorschotten teruggevorderd tot een totaalbedrag van EUR 6.160,25.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 15 januari 2004 bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en zijn besluit van 15 december 2003 gehandhaafd, waarbij is vermeld dat op grond van artikel 7:3 Awb van het horen van belanghebbenden is afgezien.
Bij brief van 16 juni 2004, bij de rechtbank ingekomen op 30 juni 2004, heeft eiseres beroep ingesteld tegen dit besluit. Bij brief van 20 juli 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 21 februari 2005, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door M.J.P. Meurs.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 24 mei 2004 in rechte in stand kan blijven.
Juridisch kader
Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb, stelt een bestuursorgaan voordat het op het bezwaar beslist belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
In de aanhef van de Regeling is als grondslag van deze subsidieregeling onder meer vermeld Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen (Pb L 160, blz. 80).
In artikel 62, eerste lid, eerste volzin, van de ten tijde hier van belang van toepassing zijnde Verordening (EG) nr. 445/2002 van de Commissie van 26 februari 2002 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening EG nr. 1257/1999 (Pb L 74, blz. 1) is bepaald dat voor op basis van oppervlakten toegekende steun het bepaalde in de artikelen 30, 31 en 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 geldt. In het derde lid van artikel 62 van Verordening 445/2002 is bepaald dat artikel 44 van Verordening 2419/2001 van overeenkomstige toepassing is.
Artikel 31, tweede lid, van Verordening 2419/2001 bepaalt dat wanneer de in de steunaanvraag “oppervlakten” aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle of een controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, het steunbedrag, onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, wordt berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
Artikel 32, eerste lid, van Verordening 2419/2001, met als aanhef “Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte”, bepaalt dat wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, tweede lid, het steunbedrag wordt berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het verschil wanneer dit groter is dan 3% of dan 2 ha, doch niet groter dan 20% van de geconstateerde oppervlakte. De tweede volzin van dit artikellid luidt als volgt:
“Wanneer het verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.”
Artikel 44, eerste lid, van Verordening 2014/2001, met als aanhef “Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen” bepaalt dat de in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen niet van toepassing zijn wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de in deze titel bepaalde kortingen en uitsluitingen evenmin van toepassing zijn op die onderdelen van de steunaanvraag ten aanzien waarvan het bedrijfshoofd de bevoegde instantie schriftelijk meedeelt dat de aanvraag fouten bevat of niet langer juist is, tenzij het bedrijfshoofd in kennis is gesteld van het voornemen van de bevoegde instantie bij hem een controle ter plaatse te verrichten of deze instantie het bedrijfshoofd reeds over onregelmatigheden in de betrokken aanvraag heeft ingelicht.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling wordt onder beheerder verstaan, voor zover hier van belang, de ondernemer, dan wel enige andere natuurlijke persoon of rechtspersoon die krachtens zakelijk of duurzaam persoonlijk recht beschikt over het recht tot gebruik en beheer van een terrein
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Regeling kan verweerder aan beheerders op aanvraag subsidie verstrekken ten behoeve van de instandhouding en de ontwikkeling van beheerspakketten, opgenomen in de bijlagen 6 tot en met 30. Bijlage 6 bij de Regeling betreft landschapspakket ‘Ontwikkeling kruidenrijk grasland’.
Artikel 91 van de Regeling bepaalt dat onverschuldigd betaalde subsidies en voorschotten worden teruggevorderd, vermeerderd met de wettelijke rente tot de datum van ontvangst van de teruggevorderde bedragen.
Standpunten van partijen
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat conform artikel 32, eerste lid, van Verordening 2419/2001 de subsidieverlening voor de betreffende beheerseenheid is ingetrokken, nu het hier gaat om een afwijking van 40% ten opzichte van de geconstateerde oppervlakte. Daarnaast wijst verweerder erop dat de controle waarop bij het subsidieverleningsbesluit van 27 maart 2001 wordt gedoeld, een administratieve controle betreft, waarbij door middel van een systeem de topografische oppervlakte van het ingetekende perceel wordt berekend. Op basis van deze controle zijn in casu geen afwijkingen geconstateerd, maar dit hoeft niet in te houden dat het ingetekende perceel overeenkomt met de situatie in het veld, aldus verweerder. Bij de veldcontrole is geconstateerd dat eiser over een gedeelte van de ingetekende percelen niet het beheer voert en dat dus ook de aangevraagde oppervlakte afwijkt van de situatie in het veld. Ten slotte overweegt verweerder dat de situatie dat eiser abusievelijk heeft verzuimd de in het kader van zijn aanvraag oppervlakte doorgegeven wijziging ook door te geven in het kader van zijn subsidieaanvraag op grond van de Regeling, hoe ongelukkig ook, conform artikel 4:48, derde lid, onderdeel c, Awb voor rekening en risico van eiser dient te komen. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager om een juiste aanvraag in te dienen, aldus verweerder.
In beroep heeft eiser in de eerste plaats aangevoerd dat hij bij het aanvragen van subsidie op grond van de Regeling mocht uitgaan van de juistheid van de aangegeven oppervlakte op de door hem gebruikte kaarten. Eiser is namelijk uitgegaan van de op dat moment bekende kaartgegevens, te weten een door Laser in 2000/2001 gebruikte kaart voor de Aanvraag Oppervlakten/gebruik gewaspercelen (kaartblad 34 EN), waarop staat dat het in geding zijnde perceel 1,88 ha groot is. Door de desbetreffende kaarten te verstrekken heeft Laser het vertrouwen gewekt dat de topografische oppervlakten kloppen. Eiser stelt in dit verband voorts dat hij in het kader van de Aanvraag Oppervlakten op 16 november 2001 heeft doorgegeven dat de oppervlakte van voornoemd perceel van 1,88 ha wordt gewijzigd in 1,31 ha, doch er toen niet bij heeft stilgestaan dat deze wijziging ook had moeten worden gemeld in het kader van zijn aanvraag op grond van de Regeling. Volgens eiser mocht hij er echter vanuit gaan dat de door hem doorgegeven wijziging in het kader van de Aanvraag Oppervlakten ook terecht zou komen bij de afdeling van Laser die de Regeling uitvoert. Verder wijst eiser erop dat hij, noch zijn vader, van wie eiser het onderhavige, verpachte perceel heeft geërfd, de grond ooit zelf heeft bewerkt, zodat beiden geen hoogtegevoel hebben gekregen over de juistheid van de perceelsoppervlakte. Als gevolg van het feit dat de pachter het naastgelegen stuk grond in eigendom heeft gekregen, en daarbij een deel van het onderhavige perceel heeft getrokken, is de afwijking tussen perceelsgrens en eigendomsgrens ontstaan, aldus eiser. Volgens eiser heeft hij daardoor bij de subsidieaanvraag een gedeelte van het perceel ingetekend waarover hij geen beheer voert.
In de tweede plaats heeft eiser aangevoerd dat Laser in gebreke gebleven om hem in de gelegenheid te stellen correcties door te geven. Eiser verwijst in dit verband naar verweerders mededeling in het besluit van 27 maart 2001, dat, indien een te grote oppervlakte wordt vastgesteld, Laser contact met eiser zou opnemen om die afwijking te verklaren of aan te passen.
In de derde plaats heeft eiser gewezen op door hem ontvangen informatie van functionarissen van de Dienst Landelijk Gebied (DLG), inhoudende dat DLG in gevallen waarin niet de juiste perceelsomvang is ingetekend, de correcties in oppervlakten worden doorgevoerd en de te veel betaalde subsidie wordt teruggevorderd. Voorts houdt deze informatie in dat een bekend probleem is dat Laser met verschillende kaarten bij de verschillende instanties werkt, hetgeen al problemen geeft, en dat daarnaast ook nog met verschillende kaartschalen wordt gewerkt.
Evenals in bezwaar, stelt eiser ten slotte voor om, uitgaande van een herziene oppervlakte, de onderhavige aanvraag toch door te laten lopen, ten einde het bereikte resultaat qua natuurontwikkeling niet verloren te laten gaan. Eiser zal dan de te veel betaalde subsidie over de te veel aangevraagde oppervlakte terugstorten, inclusief de wettelijke rente. Eiser wijst er in dit verband op dat als Laser een hoorzitting zou hebben gehouden, hij zijn verhaal had kunnen toelichten en bij die gelegenheid een schikkingsvoorstel had kunnen doen, doch dat hij nooit voor een hoorzitting is genodigd.
Overwegingen van de rechtbank
Met de stelling dat hij zijn verhaal had kunnen toelichten als Laser een hoorzitting zou hebben gehouden, heeft eiser kennelijk beoogd te stellen dat hij ten onrechte niet is gehoord. Verweerder heeft van het horen van eiser afgezien omdat eisers bezwaar naar zijn oordeel kennelijk ongegrond was, derhalve met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb.
Blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 7:2 van de Awb vormt de hoorplicht een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 7:3 van de Awb blijkt dat van een kennelijk ongegrond bezwaar sprake is, indien uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener van het bezwaarschrift ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Naar het oordeel van de rechtbank doet deze situatie zich in eisers geval niet voor. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat wat eiser in bezwaar naar voren heeft gebracht, hetgeen overeenkomt met hetgeen hij in beroep heeft aangevoerd, is op te vatten als een beroep op de in artikel 44, eerste lid, van Verordening 2419/2001 omschreven uitzondering op de toepassing van kortingen. Om die reden had verweerder het horen van eiser niet achterwege mogen laten. De conclusie moet dan ook zijn dat verweerder, door met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen van eiser af te zien, in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb. Derhalve is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd.
Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb kan door de rechtbank worden bepaald dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit geheel of gedeeltelijk in stand blijven als de inhoud van het besluit de rechterlijke toets kan doorstaan. De rechtbank overweegt daarover het volgende.
Tussen partijen is niet in geschil dat de oppervlakte van het onderhavige perceel, waarvan eiser beheerder is en uit dien hoofde subsidie heeft aangevraagd voor het beheerspakket “Ontwikkeling kruidenrijk grasland”, niet 1,88 ha bedraagt, zoals is opgegeven bij de subsidieaanvraag van 25 mei 2000, doch 1,31 ha. Hiermee staat tevens vast dat het verschil tussen de opgegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte groter is dan 20%. Hiervan uitgaande en gelet op het bepaalde in artikel 32, eerste lid, van Verordening 2419/2001, was verweerder - in beginsel - gehouden de subsidieverlening voor het desbetreffende perceel in te trekken.
Dit lijdt slechts uitzondering, indien één van de in de in artikel 44 van Verordening 2419/2001 omschreven uitzonderingsgevallen op eiser van toepassing is. Het in het eerste lid van dit artikel omschreven uitzonderingsgeval betreft de situatie dat het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Vast staat dat eiser bij zijn aanvraag voor subsidie op grond van de Regeling niet feitelijk de juiste gegevens heeft verschaft over de omvang van het onderhavige perceel. Daarbij is immers voor het beheerspakket “Ontwikkeling kruidenrijk grasland”, pakketcode 3017, een beheerseenheid opgegeven met een oppervlakte van 1,88 ha, in plaats van 1,31 ha.
Voor zover eiser met zijn in beroep aangedragen stellingen heeft willen betogen dat hem geen schuld treft voor de onjuiste opgave, volgt de rechtbank hem niet in dit betoog. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
Op de bij de subsidieaanvraag van 25 mei 2000 behorende topografische kaart heeft eiser zelf het oppervlak van het in geding zijnde perceel ingetekend. Aangezien het uitgangspunt is dat een aanvrager verantwoordelijk is voor zijn eigen subsidieaanvraag, had het op weg van eiser gelegen te controleren of de door hem opgegeven en ingetekende oppervlakte van het betreffende perceel juist was. Dit brengt met zich dat eiser niet klakkeloos de oppervlakte van het perceel, zoals vermeld op de topografische kaart ten behoeve van de ‘Aanvraag oppervlakten/Gebruik gewaspercelen Opgave 2001’, had mogen overnemen. Deze kaart had verweerder immers verstrekt in het kader van een andere regeling, te weten de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen. Bovendien, naar verweerder onweersproken heeft gesteld, is de daarop vermelde oppervlakte van 1,88 ha op zichzelf juist. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt in zijn verweerschrift, is de oorzaak van de afwijking van meer dan 20% dan ook niet gelegen in de vermelding van een onjuiste topografische oppervlakte op de bij de Aanvraag Oppervlakten behorende kaarten, maar in de omstandigheid dat eiser op de bij de subsidieaanvraag van 25 mei 2000 behorende kaarten een gedeelte van het perceel heeft ingetekend waarvan hij geen beheerder was.
Nog daargelaten dat het eiser niet zou hebben geholpen als de door hem in het kader van zijn Aanvraag oppervlakten 2001 doorgegeven wijziging ook terecht zou zijn gekomen bij de afdeling van Laser die de Regeling uitvoert - op dat moment was reeds subsidie verleend en was correctie van de subsidieaanvraag niet meer aan de orde -, mocht eiser er niet vanuit gaan dat bedoelde wijziging bij die afdeling terecht zou komen. Het indienen van een Aanvraag oppervlakten in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen is immers niet gekoppeld aan het aanvragen van subsidie op grond van de Regeling. Het gaat hier om twee verschillende regelingen.
Verder ziet de rechtbank niet in dat verweerder bij wijze van controle, als bedoeld in het subsidieverleningsbesluit van 27 maart 2001, niet een administratieve controle mocht verrichten en nadien ook nog een veldcontrole. Aangezien ten tijde van laatstbedoelde controle reeds subsidie was verleend aan eiser, was correctie van zijn subsidieaanvraag op dat moment niet meer mogelijk. Anders dan eiser heeft gesteld, behoefde verweerder hem dan ook niet naar aanleiding van de uitslag van de in oktober 2003 gehouden veldcontrole de gelegenheid te bieden correcties door te geven.
Al met al is de rechtbank van oordeel dat niet is aangetoond dat eiser geen schuld treft voor de afwijking tussen de door hem opgegeven oppervlakte van het in geding zijnde perceel en de geconstateerde oppervlakte daarvan. Aldus is de in artikel 44, eerste lid, van Verordening 2419/2001 omschreven uitzondering niet op eiser van toepassing.
De in het tweede lid van artikel 44 van Verordening 2419/2001 omschreven uitzondering ziet op de situatie dat het betrokken bedrijfshoofd, voordat hij op de hoogte wordt gesteld van een voorgenomen controle en/of van een onregelmatigheid in de aanvraag, melding maakt van fouten in de aanvraag. In het onderhavige geval is hiervan echter geen sprake, zodat deze uitzondering evenmin op eiser van toepassing is.
Verweerder was derhalve gehouden de subsidieverlening voor het in geding zijnde perceel in te trekken. Voor een gedeeltelijke intrekking, zoals eiser heeft bepleit, bieden de ten deze van toepassing zijnde communautairrechtelijke voorschriften geen ruimte.
Nu uit het vorenoverwogene volgt dat de inhoud van het bestreden besluit de rechterlijke toets kan doorstaan, acht de rechtbank termen aanwezig om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven.
Op grond van het bovenstaande acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van zijn beroep, zijnde de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand en reiskosten.
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door eiser in beroep gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 648,26, door de Staat der Nederlanden te betalen aan eiser;
- verstaat dat verweerder aan eiser het griffierecht ad EUR 136,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Aldus gegeven door mr. W.F. Claessens als voorzitter en mrs. M.L.J. Koopmans en W.M.B. Elferink als leden, in tegenwoordigheid van G. Kootstra als griffier en in het openbaar uitgesproken op 7 april 2005
Afschrift verzonden op
AW