Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht – Meervoudige Kamer
Registratienummer: 01 / 589 WRO19 N1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
de Raad van de gemeente Haaksbergen, verweerder,
Derdebelanghebbende: [vergunninghouder], wonende te [woonplaats], vergunninghouder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 30 mei 2001.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Bij besluit van 1 november 2000 heeft verweerder verklaard dat een bestemmingsplan wordt voorbereid voor het perceel [adres] te [woonplaats] ter legalisering van de eind 1999 gerealiseerde uitbreiding van de op dit perceel gevestigde bakkerij [vergunninghouder]. Het besluit is op 10 november 2000 in werking getreden en is in de Staatscourant en plaatselijke courant van 9 november 2000 bekend gemaakt.
Gelijktijdig heeft het College van Burgemeester en Wethouders van verweerders gemeente in de plaatselijke courant bekend gemaakt dat hij voornemens is om vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), zoals dat vóór 3 april 2000 gold, en met toepassing hiervan bouwvergunning te verlenen ten behoeve van het voornoemde bouwplan. Het bouwplan heeft daartoe met ingang van 10 november 2000 gedurende veertien dagen ter inzage gelegen. Gedurende deze termijn kon een ieder zijn zienswijze hiertegen bij het College van Burgemeester en Wethouders naar voren brengen.
Op 22 november 2000 heeft eiser een bezwaarschrift tegen het voorbereidingsbesluit ingediend en gelijktijdig zijn zienswijzen met betrekking tot het genoemde bouwplan naar voren gebracht.
Verweerder heeft eiser in de gelegenheid gesteld zijn bezwaarschrift tegen het voorbereidingsbesluit ten overstaan van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften (commissie) toe te lichten van welke gelegenheid hij op 9 februari 2001 gebruik heeft gemaakt.
Bij het bestreden besluit van 30 mei 2001 heeft verweerder met overname van het advies van de commissie besloten om eiser niet in zijn bezwaar te ontvangen.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 18 juli 2001 beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Verweerder heeft op 20 augustus 2001 een verweerschrift in het geding gebracht en de op deze zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Vergunninghouder heeft deze rechtbank niet binnen de gestelde termijn van vier weken bericht als partij aan de beroepsprocedure te willen deelnemen als bedoeld in artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van de rechtbank van 15 januari 2002. Ter zitting heeft eiser zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger]. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door R.A. Wellink en A.J. ter Horst, ambtenaren van de gemeente Haaksbergen.
Het beroep is gevoegd behandeld met het beroep van eiser tegen de beslissing van verweerder van 11 juni 2001 op eisers bezwaarschrift van 25 oktober 1999. Dit bezwaarschrift is gericht tegen de aan [vergunninghouder] verleende bouwvergunning voor het verbouwen van de bakkerij op het perceel [adres] te [woonplaats]. De beslissing op dit bezwaarschrift heeft verweerder genomen met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 februari 2001. De gevoegde zaken zijn na behandeling ter zitting gesplitst. In elke zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 30 mei 2001 in rechte in stand kan blijven, bij welk besluit verweerder eiser niet-ontvankelijk heeft verklaard in zijn bezwaar.
Standpunten van partijen
Eiser heeft in beroep de volgende grieven naar voren gebracht. Het besluit van 1 november 2000 treft hem direct in zijn belang dat bestaat uit de fundamentele rechtszekerheid zoals die is vervat in het geldende bestemmingsplan. Tevens wordt hij direct in zijn belangen getroffen, doordat verweerder het geldende bestemmingsplan van oktober 1999 ten koste van hem als appellant negeert, ondanks de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 februari 2001.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat met het genomen voorbereidingsbesluit de juridische basis wordt gecreëerd voor het starten van een vrijstellingsprocedure op grond van artikel 19 van de WRO (oud). Deze procedure kan uiteindelijk tot een bouwvergunning leiden. Verweerder merkt het voorbereidingsbesluit dan ook aan als een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 6:3 Awb. Het voorbereidingsbesluit wordt immers nog gevolgd door een besluit tot het verlenen van vrijstelling. Hiertegen staat volgens verweerder afzonderlijke rechtsbescherming open. Het bestreden besluit is dan ook niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij dit besluit de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. Eiser wordt volgens verweerder niet rechtstreeks in zijn belang getroffen. Het voorbereidingsbesluit heeft voor eiser, als niet-eigenaar van het perceel waarvoor dit besluit geldt, geen rechtsgevolgen. Voor het overige heeft eiser ook geen belangen in het gebied. Hij kan volgens verweerder derhalve niet als belanghebbende in de zin van artikel 8:1 van de Awb worden aangemerkt.
Voor wat betreft de zienswijzen, die eiser met betrekking tot het voornemen van verweerder om vrijstelling van het geldende bestemmingsplan te verlenen, naar voren heeft gebracht, brengt eiser het volgende naar voren. Eiser geeft aan dat hij niet erkend wordt in zijn bezwaren en bedenkingen. Verweerder neemt aan dat eiser hiermee bedoelt dat in de procedure met betrekking tot het voorbereidingsbesluit zijn bezwaren niet inhoudelijk zijn behandeld. Eiser heeft niet van de gelegenheid om zijn zienswijzen mondeling toe te lichten gebruik gemaakt. Op 30 januari 2001 heeft het College van Burgemeester en Wethouders dan ook besloten dat de door eiser naar voren gebrachte zienswijzen geen aanleiding zijn om de vereiste verklaringen van geen bezwaar niet bij Gedeputeerde Staten aan te vragen. Eiser heeft tevens beroep ingesteld tegen verweerders besluit van 11 juni 2001, waarbij verweerder opnieuw op eisers bezwaarschrift van 25 oktober 1999 tegen de aan [vergunninghouder] verleende bouwvergunning heeft beslist. Er zijn volgens verweerder dus andere procedures waarin de bezwaren en bedenkingen van eiser inhoudelijk worden behandeld. Verweerder is dan ook van oordeel dat hij eiser terecht niet in zijn bezwaren tegen het voorbereidingsbesluit heeft ontvangen.
Wettelijk kader
De gemeenteraad kan ingevolge artikel 21, eerste lid, van de WRO verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid (voorbereidingsbesluit). In het tweede lid is bepaald dat bij een voorbereidingsbesluit wordt aangegeven voor welk gebied het geldt en met ingang van welke dag het in werking treedt. Ingevolge het vierde lid vervalt een voorbereidingsbesluit indien niet binnen één jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd.
Een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit is ingevolge artikel 6:3 van de Awb niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken. Het tweede lid bepaalt dat tegen de beslissing op het bezwaar beroep kan worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.
Ingevolge artikel 8:5 van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage die bij deze wet hoort. Een voorbereidingsbesluit is sinds de wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening per 3 april 2000 (Stb. 1999,302, artikel V) niet meer in de bedoelde bijlage, de zogeheten negatieve lijst, opgenomen.
Overwegingen van de rechtbank
1.1 De rechtbank stelt voorop dat een voorbereidingsbesluit naar zijn aard niet uit zichzelf is gericht op het verlenen van een vrijstelling in de zin van artikel 19 van de WRO (oud). Het voorbereidingsbesluit is in de eerste plaats een inhoudelijk oordeel van de raad van een gemeente dat een bestemmingsplan wordt voorbereid. Dit besluit heeft vervolgens, kort weergegeven, twee rechtsgevolgen. Ten eerste ontstaat een aanhoudingsplicht voor aangevraagde bouwvergunningen op grond van artikel 50, eerste lid, van de Woningwet (WW). Ten tweede ontstaat de mogelijkheid om een vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan op grond van artikel 19 van de WRO (zowel onder het oude recht zoals dat gold vóór 3 april 2000, als onder omstandigheden ook onder het nieuwe recht).
Met het eerste kunnen burgemeester en wethouders ontwikkelingen tegenhouden die strijden met het gewenste toekomstig planologisch regime. Met het tweede kunnen zij gewenste ontwikkelingen bevorderen. De mogelijkheid tot vrijstelling is dus niet het enige rechtsgevolg van het voorbereidingsbesluit. Bovendien hoeft van een mogelijke vrijstelling niet noodzakelijkerwijs sprake te zijn op het moment dat de raad een voorbereidingsbesluit neemt. Het is zeer wel mogelijk dat pas na het besluit bouwaanvragen worden gedaan die een vrijstelling van het bestemmingsplan vereisen.
1.2 De rechtbank stelt verder het volgende vast. Het voorbereidingsbesluit is er niet op gericht de procedure voor het nemen van een ander besluit nader te bepalen. Het vergt verder een eigen inhoudelijke afweging en heeft zelfstandige rechtsgevolgen van verschillende aard. Voor het verlenen van een vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO (oud) is het bovendien een noodzakelijke voorwaarde. Het voorbereidingsbesluit kent verder een eigen besluitvormingsprocedure. Het wordt daarnaast genomen door een ander bestuursorgaan dan het orgaan dat uiteindelijk de beslissing omtrent vrijstelling neemt.
1.3 Dit alles, in samenhang bezien, pleit er naar het oordeel van de rechtbank voor om te concluderen dat een voorbereidingsbesluit geen besluit is in de zin van artikel 6:3 van de Awb. Dat in de praktijk voorbereidingsbesluiten regelmatig worden genomen met het enkele doel om een rechtmatige bouwvergunning te kunnen vestrekken doet aan dit rechtskarakter niet af.
2.1 Uit de jurisprudentie, wetsgeschiedenis en wetshistorie blijkt dat zowel de rechter als de wetgever afzonderlijk bezwaar en beroep tegen voorbereidingsbesluiten mogelijk heeft geacht.
2.2 Voor de inwerkingtreding van de Awb gold de rechtspraak zoals die onder andere blijkt uit de uitspraken van de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 29 april 1985, AB 1985, 519 en 25 november 1985, AB 1986, 424. Uit deze laatste uitspraak blijkt bijvoorbeeld dat een omwonende van een terrein waarvoor een voorbereidingsbesluit geldt bezwaar en beroep tegen dit besluit kan instellen.
2.3 Ook de wetgever is van oordeel dat bezwaar en beroep mogelijk is, zowel in het algemeen als in relatie tot artikel 6:3 van de Awb. Bij de inwerkingtreding van de Awb heeft de wetgever het voorbereidingsbesluit op de negatieve lijst geplaatst. Hieruit volgt dat de wetgever een dergelijk bezwaar en beroep in beginsel wel mogelijk heeft geacht. In de Memorie van Toelichting bij artikel 6:3 van de Awb (PG Awb I, blz. 283 en 284) heeft de wetgever gesteld dat dit artikel de bestaande jurisprudentie over dit onderwerp wil vastleggen. Daarbij wordt expliciet verwezen naar de hiervoor aangehaalde jurisprudentie. Dit betekent dat het de bedoeling van de wetgever was dat ook onder de werking van artikel 6:3 van de Awb afzonderlijk bezwaar en beroep tegen voorbereidingsbesluiten mogelijk zou zijn.
2.4 In de wetsgeschiedenis bij de wijziging van de WRO en aanpassing van de Awb per 3 april 2000 geeft de wetgever geen blijk van een ander oordeel. De wetgever heeft het voorbereidingsbesluit van de negatieve lijst geschrapt zodat bezwaar en beroep tegen een voorbereidingsbesluit weer mogelijk is. Hij heeft daarbij niet te kennen gegeven thans van mening te zijn dat artikel 6:3 van de Awb afzonderlijk bezwaar en beroep uitsluit.
2.5 Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat afzonderlijk bezwaar en beroep tegen voorbereidingsbesluiten mogelijk is.
3. Bezwaar en beroep staat open voor belanghebbenden. Dat zijn in dit geval niet alleen degenen die rechthebbende zijn op gronden die vallen onder het voorbereidingsbesluit en dus worden getroffen door de aanhouding van de beslissing over bouwvergunningen. Het zijn ook anderszins belanghebbenden, die mogelijk alleen worden getroffen door de voorgenomen vrijstelling van het bestemmingsplan. De hiervoor aangehaalde uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 25 november 1985 bepaalde dit al. Een omwonende heeft er belang bij het voorbereidingsbesluit aan te vallen dat een noodzakelijke voorwaarde vormt voor een hem onwelgevallig toekomstige vrijstelling en eventuele bouwvergunning. Een andere zienswijze zou naar het oordeel van de rechtbank ook kunnen leiden tot rechtsongelijkheid. Het valt niet in te zien waarom degene die toevalligerwijs is getroffen door de aanhoudingsplicht wel met het oog op een eventuele vrijstelling zou kunnen opkomen tegen het voorbereidingsbesluit en een omwonende niet.
4. Aan het voorgaande doet niet af dat de gemeenteraad een grote beleidsvrijheid heeft bij het vaststellen van voorbereidingsbesluiten zodat een eventuele rechtmatigheidstoetsing door de rechter zeer beperkt zal zijn.
5. Dit betekent dat artikel 6:3 van de Awb niet in de weg staat aan een bezwaar van eiser tegen het voorbereidingsbesluit van de gemeente Haaksbergen van 1 november 2000. Verweerder heeft eiser dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar. Het bestreden besluit kan dan ook niet in stand blijven.
De rechtbank beslist daarom als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- verstaat dat de gemeente Haaksbergen aan eiser het griffierecht ad EUR 102,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in Den Haag.
Gewezen door mr. M.E. van Wees, mr. R.J. Jue en mr. H.G. Rottier, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.J.M. Annink, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 19 februari 2002 door mr. M.E. van Wees, mr. R.J. Jue en mr. H.G. Rottier, rechters, in tegenwoordigheid van W.G.M. Nobbenhuis, griffier.
Afschrift verzonden op
Mtl