Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht - Meervoudige Kamer
Registratienummer: 01/311 BESLU H1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
Woningstichting St. Joseph, gevestigd te Almelo, eiseres,
gemachtigde: mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam,
en
De Staatssecretaris van VROM, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 9 maart 2001.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Op 9 mei 2000 heeft eiseres verweerder gemeld dat zij voornemens is nevenactiviteiten te verrichten middels 55% deelneming van een door haar op te richten beheermaatschappij, STJA Beheer B.V., in twee andere ondernemingen, te weten Makelaarskantoor de Schakel BV en Hypotheekkantoor de Schakel BV. De uitbreiding met deze nevenactiviteiten acht eiseres noodzakelijk om de omvangrijke volkshuisvestelijke opgaven op adequate wijze te kunnen uitvoeren en daarbij optimaal maatschappelijk rendement te kunnen genereren. Eiseres verzoekt verweerder tevens om toestemming te verlenen voor deze activiteiten.
Op 1 augustus 2000 bericht verweerder eiseres dat hij de voorgenomen deelname niet in het belang van de volkshuisvesting acht. Op grond daarvan geeft verweerder eiseres een aanwijzing als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van het Besluit beheer sociale-huursector (hierna te noemen het BBSH) inhoudende de voorgenomen deelname in Makelaarskantoor de Schakel BV en Hypotheekkantoor de Schakel BV achterwege te laten.
Tegen dit besluit dient eiseres op 11 september 2000 een bezwaarschrift in. De nadere gronden voor het bezwaarschrift worden ingediend op 16 oktober 2000. Naar aanleiding van het bezwaarschrift besluit verweerder op 9 maart 2001 het in het bestreden besluit van 1 augustus 2000 vervatte standpunt dat het voornemen van eiseres niet past in de circulaire MG 99-23, te handhaven. Tevens deelt verweerder eiseres mede dat dit feitelijk betekent dat zij haar voornemen tot overname van de makelaardij niet mag uitvoeren en dat, als ze dit oordeel naast zich neerlegt, verweerder een aanwijzing zal geven.
Op 19 april 2001 stelt eiseres tegen dit besluit beroep in. Eiseres vult het beroepschrift vervolgens aan op 18 mei 2001. Verweerder heeft op 5 juli 2001 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 4 oktober 2001, waar eiseres is verschenen in de persoon van J.C. Kampst en A.M.J. Braakhuis, bijgestaan door haar gemachtigde, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mevrouw mr. drs. C.Y. Molenaar - Mandersloot.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 9 maart 2001 in rechte in stand kan blijven. Eiseres is van mening dat de circulaire MG 99-23 en het besluit van 9 maart 2001 in strijd zijn met de Woningwet en het BBSH. Bovendien is het bestreden besluit naar de mening van eiseres in strijd met de in de circulaire MG 99-23 vervatte beleidsregel.
De rechtbank overweegt als volgt.
In artikel 70d van de Woningwet is bepaald:
1. De toegelaten instellingen staan onder toezicht van Onze Minister, behoudens artikel 71a, eerste lid, aanhef en onderdeel b.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden omtrent het toezicht nadere voorschriften gegeven. Daarbij kan worden bepaald dat in de bij die maatregel aangegeven gevallen:
a. Onze Minister een toegelaten instelling een aanwijzing kan geven om een of meer handelingen te verrichten of na te laten;
b. een toegelaten instelling bepaalde handelingen slechts kan verrichten na voorafgaande goedkeuring of
c. ten behoeve van door een toegelaten instelling te verrichten handelingen een plan wordt opgesteld door een door Onze Minister aan te wijzen persoon of instantie.
Onder een toegelaten instellingen worden volgens artikel 70 van Pro de Woningwet verstaan verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting. Eiseres is een dergelijke toegelaten instelling.
De in artikel 70d van de Woningwet genoemde algemene maatregel van bestuur is het BBSH. In dit besluit worden onder meer regels gegeven over het toezicht op toegelaten instellingen. In een aantal met name genoemde gevallen dient de toegelaten instelling melding te doen van voorgenomen activiteiten dan wel toestemming te hebben tot het verrichten van activiteiten. Daarnaast is ten behoeve van het toezicht een aantal algemene regels geformuleerd. Zo bepaalt artikel 39a van het BBSH dat de toegelaten instelling jaarlijks gegevens verstrekt aan de minister. Volgens artikel 40 van Pro het BBSH verstrekt de toegelaten instelling op verzoek van de minister de door hem verlangde inlichtingen.
In artikel 41, eerste lid, van het BBSH is bepaald: Onze Minister kan in het belang van de volkshuisvesting een toegelaten instelling een aanwijzing geven. In een aanwijzing kan een toegelaten instelling worden verplicht:
a. zodanig te handelen dat een situatie die strijdig is met het belang van de volkshuisvesting wordt opgeheven of
b. een voorgenomen handelwijze die niet in het belang van de volkshuisvesting is achterwege te laten.
Artikel 1:3, eerst lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat onder een besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
De circulaire MG 99-23, bekend gemaakt op 3 november 1999, bevat een beleidsregel over de toepassing van het toezicht op grond van het BBSH. De achtergrond van deze beleidsregel is de wens van verweerder om in de fase tussen de huidige regelgeving en de regelgeving, die zal voortvloeien uit de discussies over de Nota wonen in de 21e eeuw, een toezichtsbeleid te voeren dat geen onnodige belemmeringen opwerpt om adequaat in te spelen op de marktveranderingen, maar dat anderzijds ook geen precedenten schept die de beslissingsmarge bij het tot stand brengen van nieuwe regelgeving te zeer oprekt. Als gevolg van de nota dient een toegelaten instelling elke nevenactiviteit te melden aan verweerder.
De rechtbank stelt vast dat verweerders beslissing van 1 augustus 2000 een aanwijzing op grond van artikel 41, eerste lid van het BBSH inhield. Deze aanwijzing is in de beslissing op bezwaar gewijzigd in een oordeel dat het voornemen van eiseres niet past in het in de genoemde circulaire geschetste beleid en een in het vooruitzicht gestelde aanwijzing, voor het geval eiseres haar voornemen alsnog zou uitvoeren.
Impliciet heeft verweerder daarmee de aanwijzing op grond van artikel 41, eerste lid van het BBSH ingetrokken. Tijdens het onderzoek ter zitting heeft verweerder bevestigd dat hij in zijn bestreden besluit heeft beoogd de aanwijzing als bedoeld in artikel 41, eerste lid van het BBSH in te trekken en te vervangen door zijn rechtsoordeel dat het voornemen van eiseres niet past in het in het in de circulaire geschetste beleid.
De rechtbank stelt derhalve thans vast dat onderwerp van geschil wordt gevormd door de mededeling van verweerder dat het voornemen van eiseres niet past in het beleid van verweerder.
Dit brengt de vraag met zich naar het rechtskarakter van het besluit van verweerder van 9 maart 2001. Partijen zijn van mening dat de circulaire MG 99-23 een beleidsregel is, waarin verweerder uiteenzet onder welke omstandigheden hij bereid is te gedogen dat in strijd met het BBSH wordt gehandeld. De melding, die eiseres heeft gedaan op 9 mei 2000, dient in die visie te worden gezien als een verzoek om te gedogen dat activiteiten kunnen worden ondernomen, die strijdig zijn met het BBSH. Indien dat niet kan worden gevolgd, zijn partijen van mening dat de beslissing van verweerder van 9 maart 2001 is aan te merken als een rechtsoordeel over de toepasselijkheid van een publiekrechtelijk voorschrift waarvan de bevoegdheid tot handhaving bij hem berust, een besluit derhalve.
De rechtbank overweegt dat aan het aanmerken als een besluit van zowel een beslissing om niet te gedogen als een oordeel over de toepasselijkheid van een publiekrechtelijk voorschrift waarvan de bevoegdheid tot handhaving bij het bestuursorgaan berust, de gedachte ten grondslag ligt dat een burger van een bestuursorgaan vooraf duidelijkheid moet kunnen verkrijgen over de vraag of een door hem voorgenomen activiteit in overeenstemming is met het recht en met het beleid van het bestuursorgaan en dat van die burger niet kan worden verwacht dat hij over de toelaatbaarheid van die activiteiten uitsluitend duidelijkheid kan verkrijgen door die activiteiten te ondernemen en vervolgens af te wachten of hij geconfronteerd wordt met een voor hem negatief besluit van het bestuursorgaan dat het de activiteiten strijdig acht met het recht en met zijn beleid en dat het bestuursorgaan daartegen handhavend zal optreden. Het bewandelen van een dergelijke weg wordt als onevenredig belastend aangemerkt.
Artikel 41, eerste lid, van het BBSH bepaalt dat verweerder in het belang van de volkshuisvesting een toegelaten instelling een aanwijzing kan geven als gevolg waarvan de toegelaten instelling wordt verplicht een voorgenomen handelwijze die niet in het belang van de volkshuisvesting is achterwege te laten. Het BBSH kent derhalve de mogelijkheid om voorafgaand aan activiteiten te bepalen of deze wel of niet in het belang van de volkshuisvesting zijn. De toegelaten instelling kan vooraf duidelijkheid verkrijgen over de vraag of de voorgenomen activiteiten zich verdragen met het BBSH door de voorgenomen activiteiten aan verweerder voor te leggen. Een dergelijke handelswijze kan niet als onevenredig bezwarend worden aangemerkt. Wanneer verweerder tot de conclusie komt dat de voorgenomen activiteiten strijdig zijn met het belang van de volkshuisves-ting kan hij toepassing geven aan artikel 41, eerste lid, van het BBSH. De toegelaten instelling kan vervolgens de vraag of verweerder terecht tot de aanwijzing is gekomen aan de rechter voorleggen. Zou ook de mededeling dat de voorgenomen activiteiten in strijd zijn met het BBSH zijn aan te merken als een besluit, waartegen beroep mogelijk is, dan zou dat met zich brengen dat, zonder dat er sprake is van een onevenredig belastende alternatieve weg, tweemaal over dezelfde kwestie in rechte wordt geprocedeerd, te weten eenmaal tegen de aanvankelijke mededeling dat er sprake is van met het BBSH strijdige voorgenomen activiteiten, en eenmaal tegen de aanwijzing ex artikel 41, eerste lid, BBSH, die zou volgen als de toegelaten instelling ondanks verweerders aanvankelijke opvatting de activiteiten toch wenst. Juist in het feit dat een partij door artikel 41, eerste lid, BBSH duidelijkheid kan verkrijgen ten aanzien van zijn eigen rechtspositie ziet de rechtbank aanleiding om de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake het weigeren van gedoogverklaringen (onder meer 22 juli 1999, H01.98.0114 en 31 juli 2000, 199902942/1) niet te volgen.
In dit geval hoefde eiseres niet de financieel risicovolle weg te begaan door de activiteit daadwerkelijk uit te voeren en een aanwijzing achteraf te riskeren. Zij kon ook, gelijk zij daadwerkelijk gedaan heeft, de voorgenomen activiteiten voorleggen aan verweerder en diens oordeel over de aanvaardbaarheid van de activiteiten afwachten. Het aanvankelijke oordeel van verweerder dat de activiteiten niet in overeenstemming zijn met zijn beleid en dat derhalve een aanwijzing als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van het BBSH werd gegeven, is in het besluit op het bezwaarschrift vervangen door het oordeel dat de door eiseres voorgenomen activiteiten in strijd zijn met verweerders beleid en dat, indien deze activiteiten desalniettemin worden ondernomen, een aanwijzing zal worden overwogen. Daarmee heeft verweerder het rechtsgevolg aan zijn primaire besluit ontnomen en ligt er niet meer een geschil met betrekking tot een besluit voor.
De bestuursrechter is alleen tot het beantwoorden van rechtsvragen geroepen, indien een geschil met betrekking tot een besluit van een bestuursorgaan voorligt. Waar zulk een geschil niet langer bestaat, kan van de rechter geen uitspraak worden verkregen, uitsluitend met het oog op de betekenis van de aan hem voorgelegde vraag. De omstandigheid dat tussen verweerder en eiseres een geschil bestaat omtrent de wenselijkheid van nevenactiviteiten, brengt niet met zich dat eiseres een procesbelang heeft. Ook anderszins is van een dergelijk belang niet gebleken. Eiseres is derhalve niet ontvankelijk in haar beroep.
De rechtbank ziet, gelet op de besluitvorming van verweerder, wel aanleiding tot een veroordeling in de proceskosten.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Arrondissementsrechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart eiseres niet-ontvankelijk in het beroepschrift;
- verstaat dat de staat aan eiseres het griffierecht ad ƒ 450,-- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op ¦ 1.420,-- , door de staat te betalen aan eiseres.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Gewezen en in het openbaar uitgesproken op 20 november 2001
door mrs. H.G. Rottier, A.A.J. Lemain en M.E. van Wees, in tegenwoordigheid van
mr. W.M.B. Elferink, griffier.
Afschrift verzonden op
AW