Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht - Meervoudige Kamer
Registratienummer: 01/23 BELEI V1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
Woningstichting Vriezenveen/ Westerhaar, gevestigd te Vriezenveen, eiseres,
en
de staatssecretaris van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), gevestigd te Den Haag, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 30 november 2000.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Met ingang van 1 juli 1997 is de Wet Individuele Huursubsidie vervangen door de Huursubsidie wet (Hsw). Sindsdien hebben gemeenten en verhuurders een grotere verantwoordelijkheid gekregen voor de beheersing van de huursubsidie-uitgaven. In de Hsw is een uitgavennorm gaan gelden. Deze norm wordt jaarlijks vastgesteld door het rijk en geeft het percentage aan waarmee het gemiddelde huursubsidiebijdrage mag stijgen ten opzichte van de gemiddelde bijdrage in het jaar daarvoor.
Ieder jaar wordt per gemeente nagegaan of de stijging van de gemiddelde huursubsidiebijdra- ge van huurders in de gemeente binnen deze norm blijft. Als dat niet het geval is, wordt de verantwoordelijke verhuurder in die gemeente een financiële bijdrage opgelegd.
Verweerder heeft bij besluit van 21 juli 2000 eiseres een financiële bijdrage opgelegd van ƒ 19.665,-- omdat eiseres de huursubsidie-uitgavennorm heeft overschreden. Eiseres heeft tegen dit besluit met haar brief van 9 augustus 2000 bezwaar aangetekend. Eiseres heeft in de hoorzitting van 11 september 2000 een toelichting op haar bezwaarschrift gegeven. Het bezwaarschrift is bij het bestreden besluit van 30 november 2000 door verweerder ongegrond verklaard.
Eiseres kon zich niet met dit besluit verenigen en is met haar brief van 8 januari 2001 in beroep gegaan bij de rechtbank. Verweerder heeft op 7 februari 2001 de op de beroepszaak betrekking hebbende stukken naar de rechtbank gezonden. Op 27 februari 2001 heeft verweerder vervolgens een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 4 juli 2001, waar eiseres bij haar gemachtigde J. Fokke is verschenen, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. J.M. Felkers.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 30 november 2000 in rechte in stand kan blijven.
Wettelijk kader:
In artikel 41, lid 1, van de Hsw is bepaald dat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ieder jaar, voor 1 mei, de huursubsidie-uitgavennorm voor het daarop volgende subsidiejaar vaststelt.
Volgens lid 2 geeft de huursubsidie-uitgavennorm weer hoe het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van de wet, zich in dat subsidiejaar dient te verhouden tot het totaal van die uitgaven in het laatste subsidiejaar dat is geëindigd, uitgaande van een gelijkblijvend aantal huurders waaraan huursubsidie wordt toegekend.
In lid 3 is bepaald dat de huursubsidie-uitgavennorm in de Staatscourant bekend wordt gemaakt.
In lid 4 staat tenslotte vermeld dat Onze Minister de uit de huursubsidie-uitgavennorm voortvloeiende verplichtingen voor een gemeente uiterlijk 1 januari van het betreffende subsidie- jaar bekend maakt aan die gemeente.
De huursubsidieuitgaven-norm zoals bedoeld in lid 1 van artikel 41 van Pro de Hsw is volgens de Regeling huursubsidie-uitgavennorm voor het huursubsidiejaar 1998/1999 vastgesteld op 103.3%
In artikel 42, lid 1, van de Hsw staat vermeld dat burgemeester en wethouders en de in de gemeente werkzame verhuurders bevorderen dat de ontwikkeling van het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van de wet, welke ten goede komen aan de in de gemeente woonachtige huurders, de huursubsidie-uitgavennorm niet overschrijdt.
Volgens lid 2 kunnen burgemeester en wethouders en in die gemeente werkzame verhuurders, dan wel in die gemeente werkzame verhuurders onderling afspraken maken omtrent het gezamenlijk voldoen aan de huursubsidie-uitgavennorm door de betrokken verhuurders. Als de afspraken worden gemaakt door verhuurders onderling, delen zij uiterlijk 15 september aan burgemeester en wethouders mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deelnemen. Uiterlijk 1 oktober delen burgemeester en wethouders aan Onze Minister mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deelnemen.
In artikel 43 van Pro de Hsw is bepaald dat als Onze Minister constateert dat in een gemeente over enig subsidiejaar de huursubsidie-uitgavennorm wordt overschreden, hij een nader onderzoek instelt, bij welke verhuurders deze overschrijding zich in het bijzonder heeft voorgedaan. Bij dit onderzoek worden slechts de verhuurders betrokken die:
a. op de eerste dag van het betrokken subsidiejaar in de betrokken gemeente 25 of meer woningen beheerden ten aanzien waarvan huursubsidie werd toegekend, en
b. als zij zijn genoemd in een mededeling als bedoeld in artikel 42, lid 2: als de in die mededeling genoemde verhuurders als groep de huursubsidie-uitgavennorm overschrijden.
In artikel 44, lid 1, van de Hsw staat aangegeven dat de verhuurder, bedoeld in artikel 43, die met betrekking tot de door hem in de gemeente verhuurde woningen waarvoor huursubsidie werd toegekend de huursubsidie-uitgavennorm heeft overschreden, aan het Rijk een financiële bijdrage verschuldigd is, gelijk aan het bedrag der overschrijding. Daarbij is bepalend het aantal gevallen dat bij Onze Minister bekend is op 1 januari na afloop van het subsidiejaar.
In lid 2 staat vermeld dat bij algemene maatregel van bestuur:
a. gevallen kunnen worden aangewezen waarin, in afwijking van lid 1, geen of een lagere financiële bijdrage verschuldigd is;
b. regels kunnen worden gesteld omtrent de te volgen procedure en de te verstrekken gegevens om in aanmerking te komen voor geen of een lagere financiële bijdrage; en
c. nadere regels kunnen worden gesteld over de berekening van de verschuldigde financiële bijdrage.
Bij het Besluit prestatienormering huursubsidie van 28 augustus 1998, hierna Besluit prestatienormering, is in artikel 4 bepaald Pro dat de bijdrage, als bedoeld in artikel 44, lid 1 , van de Hsw op nihil wordt gesteld als deze ƒ 5.000,-- of minder zou bedragen.
In lid 2 van dit besluit staat vermeld dat de minister, als in een bepaald geval de onverkorte toepassing van artikel 44, lid 1, van de wet, gelet op het belang dat de wet beoogt te beschermen, tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden, kan afzien van toepassing van dat artikellid, dan wel een lagere bijdrage vaststellen dan voortvloeit uit toepassing van dat artikellid.
Standpunt partijen:
Eiseres geeft in haar beroepschrift aan dat zij al jarenlang een gematigd huurverhogingsbeleid voert en dat dit beleid in de afgelopen jaren en ook in de komende jaren de jaarlijkse huursubsidie-uitgaven beperken.
Eiseres voert in haar beroepschrift verder aan dat de uitstroom van huurders (147) met een relatief lage huursubsidiebijdrage (ƒ 209,64 per maand) en daarnaast het feit dat blijvende huurders (616) een hoog gemiddelde aan huursubsidiebijdrage kennen (ƒ 245,40) sterk hebben bijgedragen aan de stijging van de huursubsidieuitgaven. De gemiddelde bijdrage in het huursubsidietijdvak 1997/1998 van alle huursubsidieontvangers bedroeg ƒ 238,75.
Eiseres vermeldt dat ondanks de gemiddelde huurverhoging per 1 juli 1998 van slechts 2,5% het gemiddeld huurbedrag van de blijvende huurders per 1 juli 1998 ƒ 253,06 bedroeg. Eiseres geeft aan dat dit twee factoren zijn waar zij geen invloed op kon uitoefenen.
Daarnaast geeft eiseres aan dat de overschrijding van de uitgavennorm wordt veroorzaakt door de lagere inkomensontwikkeling in de gemeente en de uitwerking daarvan in de huur- subsidietabellen. Eiseres vermeldt in haar beroepschrift dat de normhuurontwikkeling landelijk op 2,6% ligt, terwijl deze ontwikkeling in de gemeente Vriezenveen op 1,6 % ligt.
Dit is volgens eiseres ook een ontwikkeling waarop zij geen invloed kon uitoefenen.
Eiseres geeft aan dat na verwerking van het merendeel van de huursubsidieaanvragen in juli 1998 de gemiddelde huursubsidiebijdrage ƒ 248,83 bedroeg.
De gemiddelde huursubsidiebijdrage van de nieuwe aanvragers (157) bedroeg per 1 juli 1998 ƒ 231,22. Van deze 157 nieuwe aanvragers hebben 54 aanvragers na 1 juli 1998 een huursubsidiebijdrage toegekend gekregen. De gemiddelde huursubsidiebijdrage van deze aanvragers bedroeg volgens eiseres ƒ 241,37. Ten opzichte van de gemiddelde huursubsidiebijdrage in het tijdvak 1997/1998 (ƒ 238,75) is dit een stijging van 1,1%. Eiseres wil daarmee aangeven dat het toewijzingsbeleid niet van invloed is geweest op de hoge gemiddelde huursubsidie-uitgaven in het tijdvak 1998/1999.
Verweerder verwijst in zijn verweerschrift naar het wettelijk kader waarin de regeling over de huursubsidie-uitgavennorm is neergelegd.
Voorts verwijst verweerder naar het akkoord dat met Aedes gesloten is. Op grond van dit akkoord zijn de criteria voor het opleggen van een bijdrage voor het tijdvak 1998/1999 eenmalig versoepeld.
Volgens dit akkoord wordt er eerst een bijdrage opgelegd indien:
· de berekende bijdrage hoger dan ƒ 10.000,-- is (was ƒ 5.000,--);
· het aantal huursubsidietoekenningen in de gemeente 500 of meer is (was geen criterium);
· het aantal toekenning van de verhuurder 100 of meer is (was 25).
Tevens wordt in het akkoord vermeld dat, voorzover er wel een bijdrage wordt opgelegd op die bijdragen die verschuldigd zijn per toekenning een bedrag van ƒ 7,50 in mindering wordt gebracht.
Verweerder geeft daarnaast aan dat in het kader van het opleggen van een bijdrage tevens van belang is het convenant inzake de maximale huurgrens huursubsidie van 7 oktober 1998. Volgens dit convenant worden verschuldigde bijdragen slechts geïnd indien de vastgestelde norm landelijk bezien wordt overschreden. Voor het tijdvak 1998/1999 is landelijk bezien de vastgestelde norm overschreden.
Verweerder geeft aan dat uit onderzoek is gebleken dat in het tijdvak 1998/1999 de huursubsidie-uitgaven van eiseres gemiddeld 4,47 % hoger zijn dan de huursubsidie-uitgaven in het tijdvak 1997/1998. Omdat hiermee de uitgavennorm van 3,3% voor het tijdvak 1998/1999 is overschreden is eiseres een bijdrage opgelegd van ƒ 19.665,--, zijnde ƒ 25.358,-- minus de eenmalige verlaging van ƒ 7,50 per toekenning.
Verweerder ziet geen aanleiding, zoals door eiseres is verzocht, de hardheidsclausule vermeld in artikel 4 lid 2 van Pro het Besluit prestatienormering, toe te passen omdat zij geen invloed zou hebben kunnen uitoefenen op de overschrijding van de gemiddelde stijging van de huursubsidie-uitgaven.
Verweerder geeft aan dat het uitgangspunt van de wet is dat ook verhuurders een inspanning leveren voor met name een beheerste uitgavenontwikkeling. Verhuurders beschikken daar- voor volgens verweerder over het benodigde instrumentarium, zoals het toewijzings-, huur- en verhuurbeleid. De systematiek van de wet is zodanig vorm gegeven dat binnen dat kader in beginsel voldoende middelen zijn om aan de uitgavennorm te voldoen. De uitgavennorm wordt overeenkomstig de rijksbegroting, jaarlijks vastgesteld aan de hand van de te verwachten inkomensontwikkeling, huurontwikkeling en demografische ontwikkeling.
Verweerder geeft aan dat mede gelet op de versoepeling van de criteria voor het opleggen van een bijdrage voor het tijdvak 1998/1999 bijzondere huisvestingssituaties niet onvermijdelijk moeten leiden tot overschrijding van de uitgavennorm.
Alleen voor die verhuurders, voor wie bepaalde ontwikkelingen werkelijk buiten hun in- vloedssfeer liggen is er volgens verweerder een voorziening getroffen in de vorm van het toepassen van de hardheidsclausule.
Verweerder geeft aan dat in de toelichting van het Besluit vermeld staat dat verhuurders niet zullen worden aangesproken indien de stijging wordt veroorzaakt door:
· calamiteiten, zoals onverzekerbare rampen en natuurrampen;
· significant van het landelijk gemiddelde afwijkende inkomensontwikkeling. Hieronder wordt volgens verweerder verstaan atypische inkomensontwikkelingen, bijvoorbeeld veroorzaakt door een plotselinge toename van de werkloosheid als gevolg van de sluiting van een fabriek;
· significant van het landelijke gemiddelde afwijkende demografische ontwikkelingen in het huursegment boven de aftoppingsgrenzen. Dit is volgens verweerder het geval wanneer zich een sterke verschuiving in de segmenten huursubsidieaanvragers voordoet, waarbij het aantal huishoudens dat 50% subsidie ontvangt boven de aftoppingsgrenzen sterk wij- zigt ten opzichte van het landelijke gemiddelde.
Verweerder geeft aan dat volgens zijn beleid van een significante afwijkende inkomensont- wikkeling eerst gesproken kan worden indien in de betreffende gemeente een gemiddelde normhuurstijging, dat wil zeggen de gemiddelde stijging van het gedeelte van de huurprijs dat de huurder gelet op zijn inkomen zelf dient te dragen, van maximaal 1,3% plaatsvindt en tegelijkertijd de huurontwikkeling 3,1% of lager is.
Verweerder geeft daarbij aan dat de landelijke gemiddelde ontwikkeling van de normhuren voor het tijdvak 1998/1999 2,6% bedroeg.
Verweerder is van mening dat nu de normhuurontwikkeling van de gemeente Vriezenveen met meer dan 1,3% gestegen is, te weten met 1,6% en niet gebleken is van de andere omstan- digheden op grond waarvan toepassing moet worden gegeven aan de hardheidsclausule, het niet uit te sluiten is dat de overschrijding van de uitgavennorm veroorzaakt is door factoren die door eiseres zelf zijn te beïnvloeden dan wel dat eiseres onvoldoende inspanningen heeft verricht om de huursubsidieuitgaven binnen haar huurwoningensegment beheersbaar te houden.
Overwegingen:
De rechtbank stelt allereerst vast dat niet omstreden is dat eiseres de huursubsidie-uitgaven- norm zoals bedoeld in artikel 41, lid 1, van de Hsw heeft overschreden. Voorts stelt de recht- bank vast dat de berekening van de hoogte van de bijdrage ad ƒ 19.665,-- die eiseres op grond van artikel 44, lid 1 van de Hsw is opgelegd, geen onderwerp van geschil is.
In geschil is derhalve of verweerder op goede gronden heeft afgezien van het toepassen van de in lid 2 van artikel 4 van Pro het Besluit prestatienormering opgenomen hardheidsclausule.
Daartoe overweegt de rechtbank dat verweerder voor de toepassing van de hardheidsclausule beleid voert. Dit beleid is gebaseerd op het uitgangspunt dat een financiële bijdrage alleen verschuldigd is door verhuurders die zodanige invloed konden uitoefenen op de factoren die de huursubsidie bepalen, dat zij de overschrijding van de uitgavennorm hadden kunnen voor- komen. Dit uitgangspunt is op verschillende plaatsen terug te vinden in de wetsgeschiedenis (TK 1996/1997, 25090, nr. 6, EK 1996/1997, 25090, nr. 197b en EK 1997/1998, 25090, nr. 51). Als niet-beïnvloedbare factoren noemt het beleid de inkomensontwikkeling en de demografische ontwikkeling in een gemeente. Het beleid bepaalt vervolgens wanneer moet worden geoordeeld dat deze ontwikkelingen zodanig afwijken van de norm dat de verhuurder onvoldoende invloed kon uitoefenen op de overschrijding van de uitgavennorm.
Ook de wetsgeschiedenis noemt specifiek de inkomens- en demografische ontwikkeling als niet-beïnvloedbare factoren. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat is bedoeld andere, niet-beïnvloedbare factoren uit te sluiten bij de beoordeling of de hardheidsclausule moet worden toegepast. Uit de tekst en het bestaan van de hardheidsclausule en uit de kenbare bedoeling van de wetgever is af te leiden dat alleen die verhuurders dienen mee te betalen aan de overschrijding van de uitgavennorm, die redelijkerwijs onvoldoende gebruik hebben gemaakt van hun middelen om deze overschrijding te voorkomen.
Zoals uit het bestreden besluit blijkt, bestaan nog ten minste twee andere, niet-beïnvloedbare factoren die een overschrijding van de uitgavennorm tot gevolg kunnen hebben. Het gaat dan om de uitstroom van huursubsidieontvangers en om het aantal "overige aanvragers" met de bijbehorende rekenhuur. Deze laatsten zijn huurders die in een huursubsidiejaar al een huis huren en in aanmerking komen voor huursubsidie, maar die pas in een later huursubsidiejaar daadwerkelijk subsidie aanvragen.
Verweerder stelt dat de effecten van deze factoren zijn betrokken bij het vaststellen van de uitgavennorm. Hij heeft echter in het bestreden besluit niet duidelijk gemaakt welke concrete aannames op deze punten de grondslag vormden voor de vaststelling van de uitgavennorm. Evenmin maakt het beleid duidelijk bij welke afwijking van deze veronderstellingen, eventueel in combinatie met andere factoren, de verhuurder geacht moet worden geen invloed meer te hebben kunnen uitoefenen op de overschrijding van de uitgavennorm. Vergeleken met de afweging die op grond van de wet moet worden gemaakt is daarom het beleid onvolledig. Verweerder kon dan ook niet volstaan met de enkele toetsing aan dit beleid.
Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder heeft onderzocht in hoeverre de ontwikkeling van de genoemde factoren in de gemeente Vriezenveen afweek van de aannames die zijn verwerkt in de uitgavennorm. Verweerder heeft wel erkend dat deze factoren van invloed zijn geweest op de overschrijding van de uitgavennorm. Daarmee is de reële mogelijkheid openge- bleven dat deze factoren doorslaggevend zijn geweest voor de overschrijding. Omdat eiseres deze factoren niet kon beïnvloeden, zou dan ten onrechte de hardheidsclausule buiten toepas- sing zijn gelaten.
Een dergelijk onderzoek lag ook op de weg van verweerder. In beginsel is het weliswaar eiseres die de gronden moet aandragen voor de toepassing van de hardheidsclausule. Zij doet immers een beroep op deze bepaling. Eiseres heeft echter in haar bezwaarschrift uitgebreid deze gronden aangevoerd. Zij heeft gewezen op haar gematigde huurbeleid en zij heeft met cijfermateriaal onderbouwd dat haar toewijzingsbeleid niet de oorzaak is geweest van de overschrijding. Verder heeft zij ook expliciet gewezen op de gevolgen van de uitstroom van huurders met een relatief lage huursubsidie. In het licht van dit betoog diende verweerder te onderzoeken of er voldoende grond was voor toepassing van de hardheidsclausule.
Verweerder heeft gesteld dat naast alle niet-beïnvloedbare factoren eiseres nog voldoende invloed kon uitoefenen op andere factoren om de overschrijding van de uitgavennorm te kunnen voorkomen. Meer concreet wijst hij op de vaststelling van de huurverhoging. Verweerder miskent hiermee echter ten eerste dat de redelijkerwijs bestaande correctiemogelijkheden worden bepaald door de effecten van de niet-beïnvloedbare factoren. De omvang van de effecten en van de correctiemogelijkheden heeft verweerder niet vastgesteld.
Ten tweede gaat het in dit geval om factoren waarvan de omvang nog niet volledig bekend kan zijn op het moment dat eiseres de huurverhoging vaststelt.
Het bovenstaande klemt des te meer nu eiseres verhuurder is in een relatief kleine gemeente, waar zij bovendien het grootste gedeelte van het aantal subsidietoekenningen voor haar rekening neemt. Dit betekent dat de sturingsmogelijkheden van eiseres beperkt zijn en de betekenis van niet-beïnvloedbare factoren groter zal zijn.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder zijn besluit onvoldoende heeft gemotiveerd en onvoldoende onderzoek heeft gedaan om te kunnen beslissen of in dit geval sprake was van een onbillijkheid van overwegende aard. Daarmee zijn de artikelen 3:2, 7:11 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht geschonden. Het bestreden besluit kan reeds om deze reden in rechte niet in stand blijven. De overige geschilpunten zullen daarom buiten bespreking blijven.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Arrondissementsrechtbank Almelo,
rechtdoende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- verstaat dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het griffierecht ad ƒ 450,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in Den Haag .
Gewezen door mr. M.E. van Wees, voorzitter, en mr. R.J. Jue en mr. H.G. Rottier, rechters, in tegenwoordigheid van G. Middelhuis als griffier en in het openbaar uitgesproken op 8 augustus 2001 door mr. J.H. Keuzenkamp in tegenwoordigheid van G. Middelhuis als griffier.
Afschrift verzonden op
av