Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 07/3329
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van:
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. P.W.H.M. Haans,
tegen
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
Ontstaan en loop van de zaak
Bij besluit van 23 februari 2007 heeft verweerder de aanvraag van eiser om verlening van een tijdelijke vergunning voor de handkokkelvisserij in de Waddenzee afgewezen.
Het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 25 oktober 2007 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 5 december 2007 beroep ingesteld.
De rechtbank heeft de zaak behandeld ter zitting van 5 december 2008, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam], [functie] van de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij u.a.. Verweerder is verschenen bij gemachtigden mr. M. Nagel en drs. J.W.L. Schermer Voest.
Motivering
1. Eiser betoogt allereerst dat sprake is van een onzorgvuldige gang van zaken bij de totstandkoming van het bestreden besluit. Daarbij doelt hij onder meer op het feit dat verweerder in zijn correspondentie met hem en in zijn besluitvorming onjuiste gegevens heeft vermeld.
De rechtbank overweegt dat het hierbij gaat om kennelijke verschrijvingen dan wel om gebreken die geen schending van vormvoorschriften opleveren en de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet aantasten. Deze beroepsgrond kan daarom niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.
2. Ingevolge artikel 1, vierde lid, aanhef en onder c, van de Visserijwet 1963 (hierna: de wet) wordt voor het bij of krachtens deze wet bepaalde onder kustvisserij verstaan: het vissen in de bij algemene maatregel van bestuur als kustwater aangewezen wateren.
Ingevolge artikel 2, aanhef en eerste lid, van het Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970 wordt als kustwater als bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, van de wet aangewezen de Waddenzee, zoals aldaar aangegeven.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de wet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld in het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit. Het tweede lid bepaalt dat bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid mede rekening wordt gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van het krachtens voormelde bepaling vastgestelde Reglement zee- en kustvisserij 1977 (hierna: het reglement) kan de minister regelen stellen ter verzekering van de instandhouding, dan wel uitbreiding van de visvoorraden.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van het reglement wordt bij het stellen van zulke regelen, voor zover deze betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel c, van de wet, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder d, van de krachtens voormeld artikel 3 vastgestelde Pro Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren (hierna: de beschikking) is het verboden te vissen met enig vistuig geschikt voor het vangen van schelpdieren in de kustwateren.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de beschikking geldt dat verbod niet voor degene, die voorzien is van een vergunning van de minister.
3. Ter invulling van de hem ingevolge artikel 11, eerste lid, van de beschikking toekomende bevoegdheid om vergunning te verlenen heeft verweerder op 9 augustus 2006 de criteria voor uitgifte van nieuwe handkokkelvergunningen bekendgemaakt (Stcr. 14 augustus 2006, nr. 156, hierna: het beleidsbesluit). Het beleidsbesluit is een uitwerking van het beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 “Ruimte voor een zilte oogst” van oktober 2004 (hierna: het beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020).
Blijkens het beleidsbesluit worden er maximaal 10 nieuwe handkokkelvergunningen uitgegeven aan natuurlijke personen die zijn getroffen door het kabinetsbesluit tot beëindiging van de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee. In dat verband is aangegeven dat uitgifte uitsluitend zal plaatsvinden op basis van de navolgende twee criteria, voor zover hier van belang:
- de betrokkene dient ten tijde van het kabinetsbesluit van 28 juni 2004 aantoonbaar in vast dienstverband te zijn bij het kokkelschadebedrijf, waaraan nadeelcompensatie wordt verleend, en
- de betrokkene wordt aangemerkt als uitvoerend personeel aan boord van één van de reguliere kokkelvissende vaartuigen, ten behoeve waarvan vergunning is verleend voor de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee.
In het beleidsbesluit is verder vermeld onder welke voorwaarden de handkokkelvergunningen worden verleend en op welke wijze de procedure rond de uitgifte van de vergunningen zal plaatsvinden. Zo is bepaald dat gegadigden tot 31 oktober 2006 hun belangstelling voor een additionele vergunning kenbaar kunnen maken bij verweerder en dat, indien het aantal gegadigden groter is dan 10, een prioritering (‘prioriteitenlijst’) aangebracht zal worden op basis van loting.
4. Eiser, die gedurende 17 jaar in vaste dienst als bemanningslid van een mechanisch kokkelvisvaartuig heeft gevaren, heeft naar aanleiding van het beleidsbesluit van verweerder op 24 augustus 2006 een aanvraag om een handkokkelvergunning ingediend. Bij het primaire besluit van 23 februari 2007 heeft verweerder eiser medegedeeld dat het aantal aanvragers voor een handkokkelvergunning groter was dan 10. Er is een loting door de notaris verricht om een prioriteitenlijst te verkrijgen, waarbij de nummers 1 tot en met 10 in aanmerking kwamen voor een handkokkelvergunning. Uit deze loting is gebleken dat eiser op nummer 14 van de prioriteitenlijst staat. Gezien deze positie heeft verweerder zich in het besluit van 23 februari 2007 op het standpunt gesteld dat eiser niet in aanmerking komt voor een vergunning, zodat zijn aanvraag wordt afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd.
5. Eiser vindt het beleid van verweerder met betrekking tot het verlenen van additionele handkokkelvergunningen onjuist, onredelijk, onrechtvaardig, onacceptabel en in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Hij stelt hiertoe - kort samengevat - dat het vaststellen van het aantal extra uitgegeven handkokkelvergunningen op 10 volstrekt willekeurig is. Naar zijn mening heeft een ieder die terecht op de lotingslijst staat recht op compensatie in de vorm van een vergunning. Een uitbreiding tot 41 kokkelgravers acht hij aangewezen. Met een dergelijke uitbreiding wordt, aldus eiser, nog steeds binnen het maximum van 5% van het oogstbare kokkelbestand, zoals neergelegd in het beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020, gebleven. Volgens eiser mocht hij op grond van de ruimte die het beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 biedt ook verwachten dat er meer dan 10 handmatige kokkelvisvergunningen zouden worden afgegeven.
Daarnaast stelt eiser dat de door hem voorgestane uitbreiding van het aantal handkokkelvergunningen geen significante effecten op de instandhoudingsdoelen van de Waddenzee tot gevolg heeft en dus niet leidt tot een andere passende beoordeling dan die de tien ingelote handkokkelsvissers in 2007 hebben ingediend in het kader van de vergunningprocedure op grond van de Natuurbeschermingswet 1998.
Verder richt eiser zich in beroep tegen de in het beleidsbesluit gestelde criteria en de lijst van de 10 uitgegeven vergunningen. Hij voert hiertoe aan dat verweerder ten onrechte niet het aantal dienstjaren als criterium bij het toekennen van de vergunningen heeft betrokken en dat hij heeft nagelaten de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij u.a. bij de totstandkoming van het beleid te raadplegen. Naar zijn mening behoort voorts een aantal personen niet op de lijst van gegadigden voor een extra vergunning te staan.
6. Verweerder verwijst in het bestreden besluit voor een toelichting op zijn beleid naar het beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 en naar zijn brieven aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 9 augustus 2006 en 10 mei 2007.
Blijkens het beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 mogen de handkokkelvissers in de Waddenzee jaarlijks tot maximaal 5% van het jaarlijks aldaar aanwezige kokkelbestand oogsten. Deze begrenzing heeft tot doel om het kleinschalige karakter van de kokkelvisserij te behouden. In dit beleidsbesluit is verder vermeld dat 20 handkokkelvergunningen zijn verleend en dat het uitgeven van nieuwe vergunningen wordt overwogen.
Verweerder heeft in zijn brief van 9 augustus 2006 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal kenbaar gemaakt dat het aantal handkokkelvergunningen met maximaal 10 wordt uitgebreid. Hiertoe heeft hij het beleidsbesluit vastgesteld.
Als motivering voor de verruiming heeft verweerder aangegeven dat vanuit visserijkundig oogpunt er geen beletselen bestaan voor een (beperkte) uitbreiding van het aantal handkokkelvergunningen. De handkokkelvisserij wordt beschouwd als een vorm van schelpdiervisserij die zich bij uitstek met de natuurlijke waarden van de kustwateren in het algemeen en de Waddenzee in het bijzonder laat verenigen. Verder heeft verweerder in aanmerking genomen dat over de afgelopen jaren er op handmatige wijze slechts gemiddeld 0,65% van het gemiddelde oogstbare bestand is opgevist, terwijl het beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 ruimte biedt voor een jaarlijkse bevissing van maximaal 5% van het oogstbare kokkelbestand.
In zijn brief van 10 mei 2007 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft verweerder hieraan toegevoegd dat ter bepaling van de verruiming van het aantal vergunningen als uitgangspunt is gehanteerd dat 1% van het oogstbare bestand in de Waddenzee wordt opgevist. Voor een verdere uitbreiding is volgens verweerder geen draagvlak bij milieu- en natuurorganisaties, de reguliere handkokkelvissers en het Productschap Vis. Uitgaande van een gemiddelde jaarlijkse bevissing van 1% van het oogstbare bestand bedraagt de hoeveelheid 230.000 kilo kokkelvlees. Omgerekend naar een gemiddelde vangst per handkokkelaar betekent dit volgens verweerder dat ruimte bestaat voor ongeveer 30 vergunninghouders. Een uitbreiding van maximaal 10 additionele vergunningen naast de 20 reguliere vergunningen acht hij daarom aanvaardbaar.
7. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank op grond van vorenstaande overwegingen en onder verwijzing naar zijn restrictieve beleid in voldoende mate gemotiveerd waarom hij in het beleidsbesluit is overgegaan tot afgifte van niet meer dan 10 nieuwe handkokkelvergunningen.
Voor eisers stelling dat het beleidsbesluit wat het aantal nieuwe vergunningen betreft de grenzen van de redelijke beleidsbepaling te buiten gaat, ziet de rechtbank geen grond. Daarbij acht de rechtbank van belang dat blijkens het beleidsbesluit met zowel de belangen van de visserij als natuurbeschermingswaarden rekening is gehouden en dat ook een rol heeft gespeeld dat het gaat om kleinschalige visserij op basis van menskracht die door een gering aantal mensen wordt verricht.
Voorts heeft verweerder, gelet op de aan het beleidsbesluit ten grondslag liggende doelstelling - zijnde het behoud van kleinschaligheid in het licht van de duurzaamheid - en na afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid het uitgangspunt van bevissing van 1% van het oogstbare bestand in de Waddenzee kunnen hanteren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat dit uitgangspunt, zoals verweerder onweersproken heeft gesteld, enkel diende ter bepaling van de verruiming van het aantal handkokkelvergunningen. Terecht stelt verweerder dat het gestelde maximum van 10 vergunningen niet afdoet aan de mogelijkheid die het beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 aan de (huidige) handkokkelaars biedt om in de Waddenzee jaarlijks tot maximaal 5% van het jaarlijks aldaar aanwezige kokkelbestand te mogen oogsten. Voor het betoog van eiser dat het beleidsbesluit zich niet verdraagt met het beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020, ziet de rechtbank dan ook geen grond.
Ook in hetgeen eiser verder heeft aangevoerd over de beperkte verruiming van 10 vergunningen ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat het beleidsbesluit in zoverre op onjuiste uitgangspunten berust.
8. Het betoog van eiser dat verweerder het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, slaag evenmin. In het beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 vindt de rechtbank geen steun voor eisers stelling dat hij erop mocht vertrouwen dat aan een ieder die terecht op de lotingslijst staat vergunning zou worden verleend. Het volgen van die stelling zou ook de doelstelling ondergraven van het beleid van verweerder, dat erop is gericht om een begrenzing in het oogstbare kokkelbestand aan te brengen ter behoud van het kleinschalige karakter van de kokkelvisserij. Verder heeft eiser anderszins niet aannemelijk gemaakt dat er namens verweerder concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan eiser het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat verweerder aan hem vergunning zou verlenen.
9. Uitgaande van het vastgestelde maximum van 10 additionele vergunningen heeft verweerder in het beleidsbesluit de criteria neergelegd om voor een dergelijke vergunning in aanmerking te komen. De rechtbank stelt voorop dat op dat verweerder bij het opstellen van deze beleidsregels - door de rechter in beginsel te respecteren - beleidsvrijheid toekomt.
De enkele omstandigheid, zoals door eiser gesteld, dat bij de totstandkoming van het beleid de groep gedupeerde opvarenden noch de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij u.a. zijn betrokken, maakt niet dat deze beleidsregels een redelijke beleidsbepaling te buiten zouden gaan. Daarbij betrekt de rechtbank dat blijkens de stukken milieu- en natuurorganisaties, de reguliere handkokkelvissers en het Productschap Vis wel bij de totstandkoming van het beleid van verweerder zijn betrokken.
Verder heeft verweerder, zo stelt hij in zijn verweerschrift, een keuze gemaakt voor de in het beleidsbesluit neergelegde criteria, waarbij geen aanleiding is gevonden andere of meerdere criteria op te stellen. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen reden voor het oordeel dat het kennelijk onredelijk is dat in het beleidsbesluit het aantal dienstjaren als criterium bij het toekennen van de vergunningen ontbreekt.
Voorts heeft verweerder de door eiser naar voren gebrachte stelling dat in het beleidsbesluit ten onrechte een halfjaarlijkse cyclus van vergunningaanvragen ontbreekt, waardoor aan meerdere personen vergunning kan worden verleend, in het bestreden besluit en in zijn toelichting ter zitting in voldoende mate weerlegd.
Evenmin kan het betoog van eiser dat een aantal personen niet op de lijst van gegadigden voor een extra vergunning behoort te staan, leiden tot het daarmee beoogde doel. In de beslissing op bezwaar heeft verweerder gemotiveerd uiteengezet dat aan de hand van schriftelijke stukken is vastgesteld dat sommige aanvragers wel en andere aanvragers niet voldeden aan de twee in het beleidsbesluit gestelde criteria. Eiser heeft niet aangetoond dat enkele gegadigden ten onrechte aan de loting hebben mogen meedoen.
Verder kan de stelling van eiser dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, niet slagen, reeds omdat een ieder die - net als eiser - heeft meegedaan aan de loting een gelijke kans had om in aanmerking te komen voor een vergunning.
10. Gelet op het voorgaande geeft hetgeen eiser heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot de vaststelling van het beleidsbesluit, voor zover hier van belang, heeft kunnen komen.
11. De door eiser aangevoerde omstandigheid dat een afwijking van het gevoerde beleid ten gunste van hem geen significante effecten heeft op de instandhoudingsdoelen van de Waddenzee en niet leidt tot een andere passende beoordeling op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, is geen omstandigheid die bij het vaststellen van het te voeren beleid niet is voorzien. Het betreft derhalve geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, zodat geen grond bestaat voor (overeenkomstige) toepassing van de daarin neergelegde verplichting tot afwijking. Bovendien is het aan gedeputeerde staten van Fryslân om in het kader van de afwikkeling van een vergunningaanvraag op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een oordeel te geven over de vraag of de passende beoordeling, zoals die is ingediend door de tien ingelote vergunninghouders, bij een (eventuele) verdere uitbreiding van het aantal handkokkelvergunningen nog toereikend is.
12. De door eiser gestelde (financi?le) belangen om voor een handkokkelvergunning in aanmerking te komen, betreffen belangen die zich bij alle aanvragers kunnen voordoen en bij de vaststelling van het beleidsbesluit zijn meegenomen. Mitsdien is ook in zoverre geen sprake van zodanig bijzondere omstandigheden dat moet worden geoordeeld dat verweerder niet onverkort aan zijn beleid heeft mogen vasthouden.
13. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 9 januari 2009 door mr. M.A.J. Berkers, voorzitter, mr. M. Zijp en mr. L. Boonstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, griffier.
griffier voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden - in elk geval de eisende partij - en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.