Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer:07/1565 BESLU
Uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak van:
[eiseres],
wonende te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde mr. K.R. Hofmann-Kuijl,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn,
verweerder.
Ontstaan en loop van de zaak
Bij besluit van 3 april 2007 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat haar aanvraag om een voorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), in de vorm van huishoudelijke hulp, is toegekend voor de periode van 2 april 2007 tot 24 september 2007. Daarbij wordt het aantal uren waarvoor hulp wordt toegekend in die periode afgebouwd van 40 uur per week naar 2 tot 3,9 uur per week. Eiseres heeft tegen dit besluit bij brief van 20 april 2007 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 23 april 2007 heeft verweerder bij wijze van een nieuwe dan wel herziene toekenning aan eiseres met ingang van 12 maart 2007 en tot en met 16 september 2007 een persoonsgebonden budget toegekend voor hulp bij het huishouden. Ook daarbij is het aantal uren hulp stapsgewijs afgebouwd van 40 uur per week voor de periode van 12 maart 2007 tot en met 29 april 2007 naar uiteindelijk 2 tot 3,9 uur per week voor de periode van 3 september 2007 tot en met 16 september 2007, en wel als volgt:
- 40 uur per week voor de periode van 12 maart 2007 tot en met 29 april 2007;
- 32 uur per week voor de periode van 30 april 2007 tot en met 27 mei 2007;
- 24 uur per week voor de periode van 28 mei 2007 tot en met 24 juni 2007;
- 13 tot 15,9 uur per week voor de periode van 25 juni 2007 tot en met 22 juli 2007;
- 7 tot 9,9 uur per week voor de periode van 23 juli 2007 tot en met 12 augustus 2007;
- 4 tot 6,9 uur per week voor de periode van 13 augustus 2007 tot en met 2 september 2007;
- 2 tot 3,9 uur per week voor de periode van 3 september 2007 tot en met 16 september 2007.
De hoogte van de vergoeding is voor de verschillende periodes vastgesteld op bedragen van respectievelijk € 3.136,00, € 1.433,60, € 1.075,20, € 649,60, € 285,60, € 184,80 en € 67,20. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres mede gericht geacht tegen het besluit van 23 april 2007.
Bij brief van 22 mei 2007 heeft eiseres de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat zij tot 22 juli 2007 gedurende 32 uur per week gebruik mag maken van huishoudelijke hulp en daarop volgend tot 16 september 2007 24 uur per week. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 6 juli 2007 het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
Bij besluit van 19 juni 2007 heeft verweerder, onder handhaving van het besluit van 23 april 2007, het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft partijen op 11 juli 2007 meegedeeld dat het beroep met toepassing van artikel 8:52 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) versneld zal worden behandeld.
Het beroep is behandeld ter zitting van 9 augustus 2007. Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde W.T.M. Schwering.
Motivering
1. Het gaat in deze zaak om een beoordeling van de door verweerder aan eiseres toegekende voorziening in de vorm van een persoonsgebonden budget voor hulp bij het huishouden, en dan vooral om een beoordeling van de stapsgewijze afbouw van deze voorziening.
2.1. Voor de beoordeling van de zaak is de volgende regelgeving van belang.
2.2. Volgens artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel g, onder 6º, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder maatschappelijke ondersteuning
het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wmo staat het volgende:
“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder huishoudelijke verzorging: het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van het verzorgen van het huishouden van een persoon dan wel van de leefeenheid waartoe een persoon behoort.”
In artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van de Wmo staat – voor zover hier van belang – het volgende:
“Ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel g, onder 4º, 5º en 6º, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie treft het college van burgemeester en wethouders voorzieningen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen een huishouden te voeren.”
2.3. De gemeenteraad van Hoorn heeft op 12 september 2006 op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wmo de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Hoorn 2007 (de Verordening) vastgesteld. Daarin zijn voor zover hier van belang de volgende bepalingen opgenomen.
Volgens artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Verordening, voor zover hier van belang, kan een voorziening slechts worden toegekend voor zover deze langdurig noodzakelijk is om de beperkingen op het gebied van het voeren van het huishouden op te heffen of te verminderen, en deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als de goedkoopst adequate voorziening kan worden aangemerkt.
In artikel 8, onder c, van de Verordening staat dat door het college, ter compensatie van beperkingen ten gevolge van ziekte of gebrek bij het voeren van een huishouden, te verstrekken voorziening kan bestaan uit een persoonsgebonden budget te besteden aan hulp bij het huishouden.
3. Verweerder baseert zijn beslissing op het advies van 24 april 2007 van drs. H. Engelen, als medisch adviseur en verzekeringsarts verbonden aan het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ). Verweerder meent dat het advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en dat het advies moet worden gevolgd. Op grond daarvan is de toekenning van het persoonsgebonden budget voor hulp bij het huishouden en het daarbij gehanteerde afbouwschema juist, aldus verweerder. Ook meent verweerder dat indeling van de door eiseres benodigde huishoudelijke hulp in categorie 1 van het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Hoorn 2007 niet meer in geschil is, maar overigens wel juist is.
4. Eiseres kan zich er niet mee verenigen dat het aantal uren huishoudelijke hulp per 28 mei 2007 wordt teruggebracht naar 24 uur per week en dat deze hulp uiteindelijk wordt ingetrokken. Eiseres voert daartoe aan dat de informatie waarop het medisch advies van het CIZ berust onjuist is, en dat zij niet lijdt aan een ‘borderline stoornis’ of psychotische verschijnselen. Volgens eiseres blijkt uit de door haar overgelegde medische informatie dat er sprake is van een chronisch pijnsyndroom en dat er ook na revalidatie beperkingen blijven voor het uitvoeren van de huishoudelijke werkzaamheden. Verder voert eiseres aan dat het afbouwschema onredelijk is.
5. De rechtbank stelt voorop dat bij het besluit van 23 april 2007 aan eiseres een voorziening is toegekend in de vorm van een persoonsgebonden budget voor hulp bij het huishouden, over de periode van 12 maart 2007 tot en met 16 september 2007. Overeenkomstig artikel 6, tweede lid, van de Verordening is bij dat besluit het te verstrekken persoonsgebonden budget, de omvang daarvan en de looptijd vastgesteld. Gelet daarop moet de rechtbank zich in deze zaak beperken tot een beoordeling van de toegekende voorziening over de periode van 12 maart 2007 tot en met 16 september 2007. Een mogelijke verdere verlaging of gehele beëindiging van de voorziening per een latere datum of periode staat in deze zaak dan ook niet ter beoordeling.
Anders dan verweerder stelt, heeft eiseres procesbelang, alleen al omdat eiseres ter zitting heeft gesteld dat zij huishoudelijke hulp deels uit eigen middelen heeft betaald, en de moeder van eiseres zowel betaald als onbetaald hulp biedt.
6. De rechtbank stelt vast dat medisch adviseur Engelen van CIZ eiseres lichamelijk en psychisch heeft onderzocht en overleg heeft gehad met de huisarts. In zoverre is de rechtbank net als de voorzieningenrechter van oordeel dat er geen reden is om te oordelen dat het medisch advies onzorgvuldig tot stand is gekomen.
Deels is de rechtbank het wel eens met eiseres dat niet geheel duidelijk is waarop de medisch adviseur de door haar gestelde diagnose wat betreft de psychische klachten baseert. Echter, als eiseres wordt gevolgd in haar standpunt, brengt dat mee dat de medisch adviseur ten onrechte de diagnose “persoonlijkheidsstoornis” en “borderline stoornis” heeft gesteld, en dat moet worden aangenomen dat eiseres minder psychische problemen heeft dan waarvan de medisch adviseur is uitgegaan. De omstandigheid dat mínder medische beperkingen op psychisch gebied moeten worden aangenomen, kan nooit leiden tot de conclusie dat eiseres om medische redenen méér huishoudelijke hulp nodig heeft dan door verweerder is toegekend. Dit standpunt van eiseres kan er dus niet toe leiden dat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
7.1. Wel is de rechtbank van oordeel dat het medisch advies van het CIZ op andere gronden onzorgvuldig is en niet goed gemotiveerd, zodat verweerder daarop niet had mogen afgaan. Daarover overweegt de rechtbank het volgende.
7.2. In het medisch advies wordt aangegeven dat eiseres naast psychische problemen lichamelijke klachten heeft, te weten buikpijn en bekkeninstabiliteit, waarbij onderzoek slappe buik- en rugspieren, en een lichte bekkenscheefstand heeft aangetoond. Volgens de medisch adviseur kan de situatie van eiseres door revalidatietherapie worden verbeterd, en is geen sprake van uitbehandeling of blijvende beperkingen. Vervolgens wordt in het medisch advies vermeld dat de huisarts met eiseres een behandelplan gaat opstellen, gericht op de psychische stoornis maar ook op de lichamelijke klachten. Over de hulpvraag heeft de medisch adviseur geconcludeerd dat eiseres door een kindje dat lichamelijk ziek is en ’s nachts regelmatig wakker wordt, aan de rand van haar psychische belastbaarheid is gekomen. De medisch adviseur acht het nodig om de ondersteunende begeleiding algemeen en de persoonlijke verzorging nog aan te houden voor zes maanden. De voorziening voor huishoudelijke hulp kan volgens het medisch advies langzaam worden afgebouwd. Daarover stelt het advies het volgende: “De HH langzaam afbouwen. Niet te snel want zij moet nu ook gestimuleerd worden om zich in therapie te begeven. Ik vrees dat zij anders dit als reden neemt om een therapie niet te moeten opstarten”.
In een e-mail van 17 juli 2007 heeft de medisch adviseur aangegeven dat zij zich in dit verband kan vinden in het afbouwschema van verweerder, met de volgende kanttekening: “Het is wel van belang dat mevrouw in dezelfde periode met een revalidatietraject is begonnen. Dit om haar lichamelijke situatie te verbeteren waardoor zij ook taken in het huishouden kan overnemen”.
In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat het medisch advies erop neer komt dat de geadviseerde afname van de benodigde uren voor huishoudelijke hulp gerelateerd moet worden aan de therapie voor de lichamelijke klachten. Volgens verweerder is daarmee de afbouw van de voorziening ook voldoende gemotiveerd.
7.3. Gelet op het medisch advies en de stukken is er geen verschil van mening tussen partijen over het feit dat eiseres in de periode die hier ter beoordeling staat op medische gronden, naar objectieve maatstaven gemeten, zodanige beperkingen ondervond dat er een medische reden is voor een voorziening in de vorm van huishoudelijke hulp. De rechtbank leest daarnaast in het medisch advies dat volgens de medisch adviseur de voorziening voor de huishoudelijke hulp kan worden afgebouwd, omdat eiseres gestimuleerd moet worden zich in therapie te begeven en er bij voortzetting van de voorziening voor 40 uur per week de vrees bestaat dat eiseres de therapie niet opstart. Ook verweerder heeft het medisch advies kennelijk zo opgevat en aan zijn besluit ten grondslag gelegd.
Naar het oordeel van de rechtbank is deze motivering van het bestreden besluit, onder verwijzing naar het medisch advies, niet deugdelijk. In artikel 4 van de Wmo is de taak van verweerder neergelegd, die erop neerkomt dat verweerder op het gebied van maatschappelijke ondersteuning voorzieningen moet treffen ter compensatie van de beperkingen die eiseres ondervindt in haar zelfredzaamheid en haar maatschappelijke participatie. Er wordt in dit verband ook wel kortweg gesproken over ‘het compensatiebeginsel’. In dit geval gaat het daarbij om voorzieningen die eiseres in staat stellen een huishouden te voeren. In de Wmo is niet als doelstelling neergelegd het stimuleren van eiseres om in therapie te gaan of een behandeling te (blijven) volgen. Nu de afbouw van de voorziening voor huishoudelijke hulp geacht moet worden te berusten op de redenering van de medisch adviseur dat eiseres gestimuleerd moet worden therapie te volgen, is dat besluit daarom in strijd met het compensatiebeginsel en ondeugdelijk gemotiveerd. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 4 van de Wmo en artikel 7:12 van de Awb. Het bestreden besluit komt ook voor vernietiging in aanmerking vanwege een zorgvuldigheidsgebrek in de zin van artikel 3:2 van de Awb, omdat verweerder zijn besluit heeft gebaseerd op een medisch advies waaraan een onderzoek aan de hand van een onjuiste maatstaf ten grondslag ligt.
Overigens wijst de rechtbank in dit verband nog op artikel 26 van de Wmo, dat de eis stelt dat de motivering van het bestreden besluit moet vermelden op welke wijze dat besluit bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van eiseres. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit ook niet aan die eis voldoet.
7.4. Ter zitting heeft verweerders gemachtigde nog naar voren gebracht dat op grond van artikel 2, eerste lid, van de Verordening een voorziening alleen kan worden toegekend voor zover deze langdurig noodzakelijk is om de beperkingen op het gebied van het voeren van het huishouden op te heffen of te verminderen. Volgens verweerders gemachtigde kan uit het medisch advies ook worden afgeleid dat van een dergelijke langdurige noodzakelijkheid geen sprake is, omdat eiseres volgens dat advies door het volgen van een medische behandeling haar lichamelijke situatie kan verbeteren. Ook om die reden, zo begrijpt de rechtbank, is afbouw van de voorziening volgens verweerders gemachtigde terecht.
Nog los van de vraag of verweerders nadere standpunt wel ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, kan de rechtbank verweerder daarin niet volgen. Op zichzelf ziet de rechtbank geen reden om te oordelen dat artikel 2, eerste lid, van de Verordening in strijd is met het compensatiebeginsel en artikel 4 van de Wmo. In het kader van rechtspraak over de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) is de langdurige noodzakelijkheid als criterium aanvaard, zij het dat daarvoor geen medische eindtoestand is vereist (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 3 mei 2006, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJ-Nummer AX8584). De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat daarover in het kader van de Wmo en verweerders Verordening anders moet worden geoordeeld. Bij de beoordeling van de langdurige noodzakelijkheid kunnen op zichzelf ook de prognose over de medische beperkingen en de behandelmogelijkheden een rol spelen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 31 augustus 2005, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJ-Nummer AU2527). Dat is blijkens de toelichting bij artikel 2 ook het uitgangspunt van de Verordening. In die toelichting wordt overigens aangegeven dat bij een wisselend beeld kan worden uitgegaan van een langdurige noodzaak.
Echter, uit de stukken blijken in dit verband onvoldoende gegevens die steun geven aan het standpunt van verweerder. In het medisch advies is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat er behandelmogelijkheden zijn voor eiseres waarvan redelijkerwijs verwacht mag worden dat deze de beperkingen van eiseres binnen zes maanden zodanig verminderen dat zij (veel) minder huishoudelijke hulp nodig heeft. Ook een beoordeling van de prognose ontbreekt. De enkele stelling in het medisch advies dat er geen sprake is van uitbehandeling en blijvende beperkingen, en dat de huisarts een behandelplan gaat opstellen, is onvoldoende. Daarbij merkt de rechtbank op dat uit de verschillende medische gegevens blijkt dat de klachten van eiseres in het verleden therapieresistent zijn gebleken en dat de medische beperkingen stabiel zijn. Zo blijkt uit de rapportage van de verzekeringsarts van het Uitvoeringinstituut werknemersverzekeringen van 15 april 2005 dat sprake is van een voorlopig stationair toestandsbeeld, komt uit het sociaal-medisch advies van het Regionaal indicatieorgaan van 28 december 2004 naar voren dat de verwachting is dat de beperkingen stabiel zullen zijn, en wordt in de brieven van de revalidatiearts melding gemaakt van chronische therapieresistente pijnklachten van lage rug en bekken. Zeker in het licht van dergelijke gegevens kan niet zonder nadere onderbouwing en onderzoek worden gezegd dat behandeling naar verwachting de beperkingen van eiseres aanzienlijk zal verminderen. Daarnaast blijkt uit de door eiseres overgelegde brief van de bekkenfysiotherapeut van 26 juli 2007 dat eiseres in juli 2007 een behandeling is gestart, te weten fysiotherapie, maar dat gelet op de ervaringen in het verleden niet te verwachten valt dat volledig herstel en verbetering van de functionaliteit zal plaatsvinden.
8. Over de categorie-indeling overweegt de rechtbank het volgende.
Anders dan verweerder meent, staat ook de categorie-indeling ter beoordeling. De categorie-indeling is geen zelfstandig onderdeel van het bestreden besluit in de zin van artikel 6:13 van de Awb, zodat de omstandigheid dat eiseres die indeling in bezwaar niet heeft aangevochten er niet aan in de weg staat dat eiseres in beroep daar alsnog tegen opkomt. Verder staat ook de goede procesorde er niet aan in de weg dat eiseres dit argument alsnog aanvoert, nu verweerder na de uitspraak van de voorzieningenrechter voldoende gelegenheid heeft gehad om daarop te reageren. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres heeft aangegeven dat zij bij de hoorzitting weliswaar akkoord is gegaan met categorie-indeling 1, maar dat zij pas in de loop van deze procedure volledig zicht heeft gekregen op de betekenis van het verschil tussen categorie-indeling 1 en 2.
De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder (inmiddels) voldoende heeft gemotiveerd waarom tot categorie-indeling 1 is overgegaan. Eiseres heeft bij de hoorzitting aangegeven dat zij haar huishouden op zichzelf goed kan organiseren en dat zij vooral op huishoudelijke hulp is aangewezen vanwege haar fysieke beperkingen. Wat betreft de zorg voor de kinderen heeft verweerder er terecht op gewezen dat er voorzieningen aan eiseres zijn toegekend in het kader van de Algemene wet bijzondere ziektekosten voor persoonlijke verzorging en ondersteunende begeleiding, en dat de moeder van eiseres betaalde en onbetaalde hulp biedt bij de verzorging van de kinderen. Onder die omstandigheden kan verweerder worden gevolgd in de conclusie dat de situatie van eiseres het meest aansluit bij de beschrijving van categorie 1 in de toelichting bij het Besluit maatschappelijke ondersteuning Hoorn 2007. Eiseres heeft daartegenover onvoldoende argumenten aangevoerd die een aanknopingspunt kunnen bieden voor een ander oordeel.
9. Gezien het voorgaande is het beroep gegrond. Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Ter voorlichting van eiseres merkt de rechtbank nog op dat met het voorgaande niet is gezegd dat zij daadwerkelijk recht heeft op de door haar gewenste voorziening. Verweerder zal zich aan de hand van een nader onderzoek en een nadere motivering daarover opnieuw een oordeel moeten vormen.
10. Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres voor de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten heeft de rechtbank, met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vastgesteld op € 644,00 voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Hierbij heeft de rechtbank zowel voor het opstellen van het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting één punt toegekend en het gewicht van de zaak aangemerkt als gemiddeld.
De genoemde kosten dienen, aangezien eiseres met een toevoeging krachtens de Wet op de rechtsbijstand heeft geprocedeerd, ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden voldaan door betaling aan de griffier.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het griffierecht ten bedrage van € 39,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiseres redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,00;
- wijst de gemeente Hoorn aan als de rechtspersoon die de proceskosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de betaling van € 644,00 dient te worden gedaan aan de griffier van de rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan op 22 augustus 2007 door mr. P.J. Jansen, rechter, in tegenwoordigheid van mr. G.M.P.C. Swagemakers, griffier.
griffier rechter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden – in elk geval de eisende partij – en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.