Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: WRO 05/1413
Uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak van:
[eiseres],
gevestigd te [plaatsnaam],
eiseres,
gemachtigde mr. [X],
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam],
verweerder,
gemachtigden [X] en [X],
1. Ontstaan en loop van de zaak
Bij brief van 23 mei 2002, ontvangen door verweerder op 17 juli 2002, hebben de Kamer van Koophandel Noordwest-Holland (hierna: de KvK), de Bedrijvenvereniging [bestemmingsplan], de MKB-afdeling [plaatsnaam], de Vereniging van Eigenaren Binnenstad [plaatsnaam] en de Winkeliersvereniging Binnenstad [plaatsnaam] onder meer aan verweerder verzocht om in het specifieke centrumgebied [bestemmingsplan] de in het Uitwerkingsplan [bestemmingsplan] (hierna: het bestemmingsplan) aan de vestiging van detailhandelseenheden gestelde eis van 1000 m2 verkoopvloeroppervlak (VVO) te verlagen naar 500 m2 brutovloeroppervlak (hierna: BVO). Bij brief van 5 december 2003 heeft de KvK desgevraagd de ruimtelijke onderbouwing van het verzoek gegeven.
Gedeputeerde Staten hebben op 21 oktober 2004, verzonden op 27 oktober 2004, een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgegeven ten behoeve van het verlenen van vrijstelling van artikel 2, lid 1, sub c onder 2, van het bestemmingsplan voor realisatie van detailhandel waarvan het BVO per vestiging en winkelunit ten minste 500 m2 bedraagt.
Bij besluit van 4 november 2004 heeft verweerder vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend. Het besluit is op 24 november 2004 gepubliceerd in het gemeenteblad.
Tegen dit besluit is bij brief van 3 december 2004, ingekomen bij verweerder op 7 december 2004, op nader aan te voeren gronden bezwaar gemaakt. De nadere gronden van het bezwaar zijn op 21 januari 2005 aan verweerder verzonden. Eiseres is op 1 april 2005 gehoord.
Bij besluit van 19 mei 2005 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 24 juni 2005, ingekomen bij de rechtbank op 27 juni 2005, beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 20 december 2005 de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank gezonden alsmede een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 15 juni 2006, alwaar eiseres in verschenen bij gemachtigde mr. [X], advocaat te Amsterdam, en verweerder is verschenen bij gemachtigden [X] en [X], in dienst van de gemeente [plaatsnaam].
2. Motivering
2.1 Ter beoordeling staat het besluit van 19 mei 2005, waarbij is gehandhaafd het besluit van 4 november 2004, waarbij vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO is verleend om in het specifieke centrumgebied [bestemmingsplan] de in het vigerende bestemmingsplan aan de vestiging van detailhandelseenheden gestelde eis van 1000 m2 VVO te verlagen naar 500 m2 BVO.
2.2 Gelet op de ter zitting door partijen gegeven toelichting is de rechtbank met verweerder van oordeel dat eiseres, als beheerster van de vermogensbestanddelen – waarvan de te exploiteren detailhandelsruimten in het winkelgebied Kooimeer Plaza deel uitmaken – rechtstreeks betrokken is bij datgene waarop vorenbedoelde besluiten zien, en zij derhalve in deze procedure als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb moet worden aangemerkt. De exploitatie van detailhandelsruimten binnen hetzelfde verzorgingsgebied alsook de mogelijke overlapping van de in die ruimten geïnteresseerde detaillisten maakt eiseres tot een concurrerende exploitant.
2.3 Artikel 19 van Pro de WRO luidt – voorzover van belang – als volgt.
1. De gemeenteraad kan, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
2. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 19a van de WRO luidt – voorzover van belang – als volgt.
1. Het vrijstellingsbesluit, bedoeld in artikel 19, eerste en tweede lid, bevat een beschrijving van het betrokken project, de ruimtelijke onderbouwing en de afwegingen die aan het verlenen van vrijstelling ten grondslag liggen. Artikel 15, derde lid, is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet (hierna: Ww) wordt de verlening van de vrijstelling voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geacht deel uit te maken van de beschikking waarop zij betrekking heeft.
2.4 Zoals ter zitting desgevraagd is bevestigd, ziet de verleende vrijstelling alleen op mogelijk gebruik, en niet op een of meerdere bouwplannen. De vrijstelling beslaat het specifieke centrumgebied [bestemmingsplan], waarin nu meerdere winkels zijn gevestigd die aan de thans geldende oppervlaktenorm voldoen. Gesteld noch gebleken is dat de verleende vrijstelling ziet op door die winkels gewenst concreet te wijzigen gebruik. Met de verleende vrijstelling is onder meer beoogd in te spelen op mogelijk dreigende leegstand. Dit betreft evenwel een onzekere toekomstige gebeurtenis. Van concrete bouwplannen dan wel verzoeken van detaillisten voor kleinschaliger winkelruimten is derhalve thans geen sprake. Of die bouwplannen en/of verzoeken zullen worden ingediend, staat evenmin vast. De verleende vrijstelling heeft aldus een zodanig algemeen karakter, dat de vraag of, en zo ja door wie en wanneer, deze gebruikt gaat worden niet kan worden beantwoord.
2.5 Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (hierna: de Afdeling) van 7 juli 2004, inzake no. 200307603/1, volgt dat de vraag of het college in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen, niet los kan worden gezien van de vraag of het bevoegd was tot het verlenen van vrijstelling. Gelet op deze samenhang omvat de beoordeling van de door verweerder positief beantwoorde vraag of in redelijkheid van de vrijstellingsbevoegdheid gebruik kon worden gemaakt - hetgeen eiseres betwist -, mede de beoordeling van de vraag of daartoe de bevoegdheid bestond. Gelet op hetgeen in 2.4 is overwogen ziet de rechtbank zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag of hetgeen waarvoor vrijstelling is verleend, is aan te merken als een project als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO.
2.6 Uit de wet, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur kan in dit verband het navolgende worden afgeleid. De zelfstandige projectprocedure houdt in dat de gemeenteraad dan wel het college van burgemeester en wethouders ter verwezenlijking van een project vrijstelling kunnen verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en (zonodig) vooraf van GS een verklaring van geen bezwaar is ontvangen. Met de projectprocedure is voorzien in een naast de bestemmingsplanprocedure staande en los daarvan toepasbare, bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan voor een project. De wet kent geen rangorde tussen de procedure tot herziening van een bestemmingsplan en de procedure op grond van artikel 19 van Pro de WRO.
Toepassing van deze zelfstandige vrijstellingsbevoegdheid kan leiden tot een definitief ter zijde stellen van voorschriften van het van kracht zijnde bestemmingsplan (zonder herziening of wijziging als bedoeld in de artikelen 33 en 11 van de WRO) teneinde een bepaald bouwwerk, werk of werkzaamheid mogelijk te maken of een volgens het bestemmingsplan verboden gebruiksmogelijkheid van gronden en/of opstallen te realiseren. Een vrijstelling maakt in het algemeen een eenmalige activiteit mogelijk.
Het begrip project wordt in artikel 19 van Pro de WRO niet nader omschreven. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat dit met opzet niet is gedaan (TK 1996-1997, 25311, nr. 6, p. 15).
Om te kunnen beoordelen of een bouwplan van een goede ruimtelijke onderbouwing kan worden voorzien kan niet worden volstaan met een schetsplan, maar moet een concreet bouwplan worden overgelegd, waaruit blijkt hoe en wanneer de verschillende onderdelen tot uitvoering komen. Ten aanzien van gebruiksmogelijkheden is er geen aanleiding hierover anders te oordelen.
Een verklaring van geen bezwaar mag alleen worden afgegeven met het oog op een concreet bouwplan of gebruiksmogelijkheid. Verklaringen van geen bezwaar ten behoeve van een concreet bouwplan kunnen niet gebruikt worden voor een ander bouwplan. (Vergelijk de uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak van 7 oktober 1985, inzake no. R03.84.6337/S1309, AB 1986, 201.)
De verlening van een verklaring van geen bezwaar doet niet af aan de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur voor de beslissing omtrent de vrijstelling. Het gemeentebestuur dient zich een eigen oordeel te vormen, ook over de rechtmatigheid van de verklaring van geen bezwaar. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2004, inzake no. 200307963/1, LJN AQ5784.)
2.7 Gelet op hetgeen in 2.4 en 2.6 is overwogen is de rechtbank van oordeel dat van een project als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO in dit geval geen sprake is. Een concrete activiteit die ziet op een thans te realiseren gebruiksmogelijkheid ligt niet aan de aanvraag ten grondslag en is nadien ook niet ingediend. Of van de vrijstelling gebruik gemaakt gaat worden in een concreet geval is voorts afhankelijk van in de toekomst gelegen onzekere gebeurtenissen. Hierin is een beletsel gelegen voor het volgen van de projectprocedure.
Dit komt onder meer tot uiting in het gegeven dat zonder concrete aanduiding van het beoogde gebruik van de te onderscheiden gedeelten van het door het verzoek beslagen gebied, een zorgvuldige afweging van de daarbij in aanmerking nemende belangen kortweg niet mogelijk is. Het stond het college dan ook niet vrij van de projectprocedure gebruik te maken. Evenmin mocht verweerder van de verklaring van geen bezwaar gebruik maken bij de vrijstellingverlening, aangezien deze niet is afgegeven met het oog op een concreet bouwplan of gebruiksmogelijkheid. Onder deze omstandigheden had eiser het aan deze zaak ten grondslag liggende verzoek moeten begrijpen als een verzoek om (partiële) herziening van het vigerende bestemmingsplan, en dit verzoek aan de gemeenteraad dienen door te geleiden.
2.8 Voor zover het vorenstaande al anders zou zijn, merkt de rechtbank tot slot nog op dat door verweerder desgevraagd is bevestigd dat op het moment dat zich een concreet plan zou aandienen – een detaillist die met gebruikmaking van de vrijstellingsmogelijkheid over wil gaan tot inrichting van een ruimte die voldoet aan de eis van 500 m2 BVO – ter plaatse bouwvergunningplichtige aanpassingen zijn vereist. Hieruit volgt dat gelet op het bepaalde in artikel 49, vijfde lid, van de Ww de vrijstelling voor de mogelijkheid van beroep geacht wordt deel uit te maken van die bouwvergunning, en de verleende vrijstelling derhalve thans niet in rechte aanvechtbaar zou zijn.
2.9 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Onder vorenvermelde omstandigheden ziet de rechtbank voorts aanleiding onder toepassing van het vierde lid van artikel 8:72 van Pro de Awb het bezwaar gegrond te verklaren en het besluit van 4 november 2004 te herroepen.
2.10 Voor een veroordeling in de kosten van de behandeling van het bezwaar en beroep zijn termen aanwezig.
3. Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond;
- herroept het besluit van 4 november 2004;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat de gemeente [plaatsnaam] aan eiseres het betaalde griffierecht van € 276,-- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag groot € 1288,--, aan eiseres te betalen door de gemeente [plaatsnaam].
Deze uitspraak is gedaan op 29 juni 2006 door mr. P.H. Lauryssen, rechter, in tegenwoordigheid van mr. H.H. Riemeijer, griffier.
griffier, rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden - in elk geval de eisende partij - en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.