Uitspraak
Arrondissementsrechtbank Alkmaar
Sector Bestuursrecht
President
UITSPRAAK
op grond van artikel 8:84 en Pro 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht.
Reg.nr: 01/820 en 01/821
Inzake: [eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
tegen: de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit.
Het besluit van verweerder van 20 april 2001.
2. Zitting.
Datum: 3 mei 2001.
Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. ing. J.A. Hoekstra, advocaat te Amsterdam.
Verweerder is verschenen bij gemachtigden mr. J.C. Bootsma, ir. L.A. Bak en drs. G. Mahabier, ambtenaren ten departemente.
3. Feiten welke als vaststaande worden aangenomen.
Bij brief van 8 februari 2001 is eiser, één van de vergunninghouders die gebruik maakt van het vissersvaartuig [X], door De Directeur Visserij, voor verweerder, op de hoogte gesteld van het voornemen zijn vergunning voor de uitoefening van de IJsselmeervisserij als bedoeld in artikel 8 van Pro het Reglement voor de binnenvisserij 1985 voor de periode van 1 tot 15 mei 2001 in te trekken, in verband met het feit dat op 18 september 2000 is geconstateerd dat met genoemd vissersvaartuig in strijd met de regeling van verweerder van 14 september 2000, inhoudende het verbod in de periode van 17 tot en met 23 september 2000 op het IJsselmeer te vissen met alle vistuigen behalve de hengel, de peur en het spieringtuig, de IJsselmeervisserij is uitgeoefend.
Bij brief van 16 februari 2001 heeft eiser tegen dit voornemen een zienswijze ingebracht.
Bij besluit van 2 maart 2001 heeft De Directeur Visserij, voor verweerder, eisers vergunning voor de uitoefening van de IJsselmeervisserij als bedoeld in artikel 8 van Pro het Reglement voor de binnenvisserij 1985 voor de periode van 1 tot 15 mei 2001 ingetrokken.
Bij brief van 28 maart 2001 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Op 12 april 2001 is het bezwaar toegelicht op een hoorzitting.
Bij besluit van 20 april 2001 heeft De Teamleider Rechtsbescherming, voor verweerder, het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Bij brief van 23 april 2001 heeft eiser daartegen beroep ingesteld.
Tevens is de president daarbij verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij brief van 1 mei 2001 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 1 mei 2001 heeft eiser nadere stukken ingediend.
Bij brief van 2 mei 2001 heeft verweerder nadere stukken ingediend.
Bij brief van 2 mei 2001 heeft eiser nadere stukken ingediend.
4. Bewijsmiddelen.
De gedingstukken en het verhandelde ter zitting.
5. Motivering.
5.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, de president van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Awb kan de president, indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en hij van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
5.1.1. Van spoedeisendheid in vorengenoemde zin is naar het oordeel van de president sprake. Ook zijn haar de gronden van het verzoek en het beroep uit de stukken afdoende gebleken.
5.2. Artikel 16, eerste en tweede lid, van de Visserijwet 1963 luidt als volgt:
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ten aanzien van het vissen in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel d, regelen worden gesteld:
a. in het belang van de visserij in die wateren, de doelmatigheid daaronder begrepen, of
b. ter voorkoming van schade voor de volksgezondheid bij consumptie van de in die wateren voorkomende vis als gevolg van het gebruik van bepaalde vang- of lokmethoden.
2. Bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid wordt mede rekening gehouden met:
a. de belangen van de natuurbescherming, en
b. de invloed van het gebruik van bepaalde vang- of lokmethoden op het welzijn van de in de in het eerste lid bedoelde wateren voorkomende vis.
Artikel 1, derde lid, van de Visserijwet 1963 luidt als volgt:
3. Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder "vissen":
a. het te water brengen, te water hebben, lichten of ophalen van vistuigen alsmede het op enigerlei andere wijze pogen om vis uit het water te bemachtigen;
b. het uitzetten en uitzaaien van vis als bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van het Reglement voor de binnenvisserij 1985, kan Onze Minister (lees: de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, hierna: de minister) het vissen verbieden in een of meer door hem aan te wijzen wateren met één of meer door hem aan te wijzen vistuigen gedurende het gehele jaar dan wel gedurende een nader te bepalen gedeelte van het jaar.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Reglement voor de binnenvisserij 1985, is het verboden te vissen in het IJsselmeer zonder voorzien te zijn van een vergunning van de minister geldende voor de visserij, welke wordt uitgeoefend.
5.3. Uit de beschikking van de minister van 6 augustus 1998 (nr. J.987352) blijkt onder meer dat verweerder binnen de grenzen van het door de minister vastgestelde beleid in het bijzonder belast is met de aangelegenheden met betrekking tot de visserij. Hieruit volgt dat verweerder de bevoegdheid toekomt in plaats van de minister te beslissen.
Uit het mandaatbesluit van de minister van 25 mei 1998 (Stcrt. 27 mei 1998, 97) blijkt voorts dat De Directeur Visserij de bevoegdheid toekomt namens verweerder te beslissen over onder meer aangelegenheden als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het Reglement voor de binnenvisserij 1985. Het besluit van 2 maart 2001 is hiermee in overeenstemming.
Uit artikel 4 van Pro het mandaatbesluit van de minister van 4 april 2001 (Stcrt. 5 april 2001, 68, in werking tredend met ingang van 7 april 2001 en terugwerkend tot 13 november 2000) blijkt dat voorzover een aangelegenheid als bedoeld in de artikelen 1 en 2 behoort tot het takenpakket van verweerder, het nemen van beslissingen of ondertekenen van stukken betreffende die aangelegenheden geschiedt namens verweerder.
Aangezien de desbetreffende aangelegenheid - beslissingen op bezwaarschriften aangaande een aangelegenheid met betrekking tot de visserij - behoort tot het takenpakket van verweerder is artikel 4 naar Pro het oordeel van de president in dit geval van toepassing te achten. Zij begrijpt artikel 5 van Pro dat besluit - de niet sluitende redactie daarvan daargelaten - voorts aldus dat, nu artikel 4 van Pro toepassing is en artikel 3 niet Pro, in dat geval De Directeur Juridische Zaken namens verweerder beslist of ondertekent.
Blijkens de ondertekening van het bestreden besluit is daarbij namens verweerder beslist door De Teamleider Rechtsbescherming. Uit het vorenstaande volgt dat aan het bestreden besluit een bevoegdheidsgebrek kleeft.
5.4. Bij het besluit van 2 maart 2001, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder eisers publiekrechtelijke vergunning voor de uitoefening van de IJsselmeervisserij als bedoeld in artikel 8 van Pro het Reglement voor de binnenvisserij 1985 voor de periode van 1 tot 15 mei 2001 ingetrokken. Verweerder heeft deze intrekking gebaseerd op artikel 8 van Pro het Reglement voor de binnenvisserij 1985 en punt 6 van de Algemene voorschriften en beperkingen in de publiekrechtelijke vergunning.
Aanleiding hiervoor is eisers overtreding van de regeling van verweerder van 14 september 2000 (Stcrt. 15 september 2000, 179), inhoudende het verbod in de periode van 17 tot en met 23 september 2000 op het IJsselmeer te vissen met alle vistuigen behalve de hengel, de peur en het spieringtuig.
5.4.1. De regeling van verweerder van 14 september 2000 is gebaseerd op artikel 6, derde lid, van het Reglement voor de binnenvisserij 1985. Deze regeling moet worden geduid als een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, waartegen op grond van het bepaalde in artikel 8:2, onder a, van de Awb, geen rechtstreeks beroep kan worden ingesteld.
De president gaat er voorts van uit dat het thans tegen de intrekking van de vergunning ingestelde beroep niet neerkomt op een rechtstreeks beroep tegen het onderliggend algemeen verbindend voorschrift, en het beroep derhalve niet op een lijn dient te worden gesteld met een beroep tegen de in artikel 8:2, onder b en c, van de Awb genoemde besluiten.
Aangezien de aanleiding voor het besluit van verweerder van 2 maart 2001, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, is gelegen in voornoemd algemeen verbindend voorschrift, begrijpt de president de bestreden besluitvorming evenwel als besluitvorming waarbij aan het voorschrift toepassing is gegeven. Hieruit volgt dat de verbindendheid van het voorschrift in het onderhavige beroep ter discussie kan worden gesteld en door de rechter "exceptief" kan worden getoetst. Bij deze toetsing op willekeur, redelijkheid en evenredigheid heeft de rechter terughoudendheid te betrachten (HR 16 mei 1986, AB 1986, 574).
Het vorenstaande betekent dat een algemeen verbindend voorschrift geen formele rechtskracht verkrijgt. Dat eiser de verbindendheid van het algemeen verbindend voorschrift door middel van een vordering gegrond op onrechtmatig overheidsoptreden kan voorleggen aan de burgerlijke rechter, zoals door verweerder betoogd, doet aan het vorenstaande thans niet af. In vorenbedoelde zin kan het algemeen verbindend voorschrift, ander dan verweerder kennelijk meent, in deze procedure wel degelijk een rol spelen.
5.4.2. Eiser heeft - zakelijk weergegeven - primair betoogd dat verweerder met de regeling van 14 september 2000 - gebruikmakend van zijn bevoegdheid op grond van artikel 6, derde lid, van het Reglement voor de binnenvisserij 1985 - heeft miskend dat de verantwoordelijkheid voor het visstandbeheer is gedelegeerd aan de Producenten Organisatie, en dat met de regeling de Regeling visserij-inspanning IJsselmeer (Stcrt. 1996, 101), als lex specialis, is veronachtzaamd.
Dit betoog faalt.
Dat het visstandbeheer met betrekking tot het IJsselmeer op basis van laatstgenoemde regeling in beginsel aan een erkende producentenorganisatie in handen is gegeven, laat de bevoegdheid van verweerder op grond van het Reglement voor de binnenvisserij 1985 onverlet. Dat verweerder op grond van de Regeling visserij-inspanning IJsselmeer ook instrumenten toekomt ter regulering van de beoogde reductie van de visserij-inspanning (waaraan bijvoorbeeld bij besluit van 6 juli 2000 door verweerder nog toepassing is gegeven met een gesloten-periode van 23 juli tot 26 augustus 2000), betekent evenmin dat de bevoegdheid op grond van het Reglement voor de binnenvisserij 1985 geen betekenis meer toekomt. Dat er voor het jaar 2000 een door verweerder goedgekeurd visplan van de desbetreffende producentenorganisatie was, maakt dit ook niet anders.
5.4.3. Ten aanzien van de regeling van 14 september 2000 heeft de president anderszins wel bedenkingen. Daartoe is het navolgende van belang.
De regeling van (donderdag) 14 september 2000 is op (vrijdag) 15 september 2000 overeenkomstig het bepaalde in de Bekendmakingswet in de Staatscourant gepubliceerd. De in werking treding van de regeling is daarin bepaald op (zondag) 17 september 2000. Vergunninghouders zijn voorts bij brief van 14 september 2000, door eiser ontvangen op zaterdag 16 september 2000, op de hoogte gesteld van de regeling.
Niet in geschil is dat de IJsselmeervissers zich van verschillende soorten vistuigen bedienen. Vast staat tevens dat veel IJsselmeervissers, waaronder eiser, op het moment dat hen het verbod bereikte, netten, fuiken en dergelijke hadden uitstaan. Onbetwist is ook dat diegenen die dat betrof in de onmogelijkheid verkeerden om vóór de in werking treding van de regeling het uitstaande vistuig te lichten of op te halen. Zoals ook uit het verslag van de hoorzitting van 12 april 2001 blijkt, moet hierbij worden gedacht aan een tijdsduur die varieert tussen een en drie weken.
In het licht van het bepaalde in artikel 1, derde lid, van de Visserijwet 1963, waarin voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder "vissen": het te water brengen, te water hebben, lichten of ophalen van vistuigen alsmede het op enigerlei andere wijze pogen om vis uit het water te bemachtigen, kan de president het vorenstaande niet anders begrijpen dat dat de vissers die in deze situatie verkeerden in overtreding van het verbod geraakten zonder dat zij praktisch bezien de mogelijkheid hadden zich daaraan te onttrekken.
Dat de producentenorganisatie sinds april 2000 op de hoogte was van het feit dat er een sluiting van de IJsselmeervisserij zou worden vastgesteld indien zij er niet in zou slagen eigenstandig de reductie te bereiken, zoals door verweerder gesteld, maakt het vorenstaande niet anders, temeer nu van vermelding van een concrete datum van ingang van een sluiting als deze daarbij niet is gebleken. Dat uit de contacten tussen verweerders ministerie en ing. J.K. Nooitgedagt aan de zijde van de producentenorganisatie en de vissers in de week voorafgaand aan de vaststelling van de regeling de beoogde ingangsdatum bekend werd, hetgeen tot gevolg had dat alle vergunninghouders op de hoogte geraakten, maakt het vorenstaande evenmin anders.
Dat op woensdag 20 september 2000 op en rond het IJsselmeer aan vergunninghouders - zo mogelijk - een brief namens verweerder van 19 september 2000 is uitgedeeld - welke ter zitting in afschrift is overgelegd - waarin in relatie tot de regeling van 14 september 2000 wordt gewaarschuwd voor de mogelijke gevolgen van overtreding van het visverbod, kan in het licht van het vorenstaande ook niet tot het door verweerder beoogde resultaat leiden.
Naar het oordeel van de president kan de regeling gelet op het vorenstaande de terughoudende toets der redelijkheid niet doorstaan. Bovendien kan, de problemen beziend waarvoor verweerder zich in het kader van de afdoening van de 44 andere bezwaarschriften die betrekking hebben op dezelfde materie gesteld zag, worden geoordeeld dat de gevolgde werkwijze willekeur in de hand werkt. Voor wat betreft de datum van in werking treding kan zij dan ook niet anders dan tot overbindendheid van de regeling concluderen, hoe nastrevenswaardig het daarmee beoogde doel - het alsnog in het jaar 2000 behalen van de beoogde reductie - ook was.
Hierbij kan nog worden opgemerkt dat verweerder niet onbekend mag worden geacht met de praktische uitvoerbaarheid ter zake, nu verweerder bij eerdergenoemd besluit van 6 juli 2000 (de gesloten-periode van 23 juli tot 26 augustus 2000) wel een door de vissers te realiseren termijn van ingang in acht heeft weten te nemen.
In het licht van het vorenstaande kan naar het oordeel van de president mogelijk verwijtbaar gedrag aan de zijde van eiser in de periode na in werking treding van de regeling, deels ingegeven door de informatie die hem van de zijde van de producentenorganisatie is verstrekt, niet alsnog tot een ander oordeel leiden.
5.5. Gelet op het vorenstaande kon verweerder de overtreding van de regeling derhalve niet aan het besluit van 2 maart 2001, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, ten grondslag leggen.
5.6. De president is van oordeel dat in dit geval nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak en zij doet daarom onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak.
5.7. Het beroep is gegrond, en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet op de belangen van eiser ziet de president voorts aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening met betrekking tot het besluit van 2 maart 2001.
Proceskosten.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb is de rechtbank bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep en het verzoek bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken en worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld. Deze nadere regels zijn vastgesteld bij Koninklijk Besluit van 22 december 1993, Staatsblad 763 (het Besluit proceskosten bestuursrecht).
Nu eiser ter zitting uitdrukkelijk heeft gesteld geen proceskostenveroordeling te wensen, is er geen aanleiding om toepassing te geven aan het bepaalde in voormeld artikel.
6. Beslissing.
De president van de rechtbank,
- verklaart het beroep in de hoofdzaak gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 20 april 2001;
- bepaalt dat verweerder binnen 6 weken na de datum van verzending van deze uitspraak van de president, met inachtneming daarvan, opnieuw beslist op het bezwaar van eiser;
- schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van verweerder van 2 maart 2001 totdat opnieuw op het bezwaar van eiser is beslist;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan eiser het griffierecht ten bedrage van ¦ 225,00 vergoedt;
Aldus gewezen door mr. M. Zijp, als president,
in tegenwoordigheid van mr. P.H. Lauryssen, als griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2001 door voornoemde president, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De president,
Tegen deze uitspraak staat uitsluitend hoger beroep open, voorzover dit de hoofdzaak betreft. Indien u daarvan gebruik wenst te maken, dient u binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.