ECLI:NL:PHR:2015:1977

• Datum uitspraak: 18 september 2015
• Publicatiedatum: 23 september 2015
• Zaaknummer: 14/04450
• Instantie: Parket bij de Hoge Raad
• Type: Conclusie
• Rechtsgebied: Civiel recht
• Uitkomst: Afwijzend
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 5 uitgaand · 1 inkomend

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Onrechtmatige overheidsdaad en schade door intrekking bouwvergunningen tuinbouwkassen

In deze zaak vordert eiser schadevergoeding van gemeente en provincie wegens vertraging en schade veroorzaakt door de intrekking van bouwvergunningen voor tuinbouwkassen op twee percelen. De vergunningen werden in 1997 verleend, maar later ingetrokken in verband met een nieuw bestemmingsplan dat bouwen op de percelen verbood.

De rechtbank en het hof oordeelden dat eiser geen recht had op schadevergoeding omdat hij sinds de intrekking geen geldige bouwvergunning meer had en daardoor niet gerechtigd was te bouwen. Het hof stelde dat het causaal verband tussen het handelen van de overheid en de schade ontbrak, mede omdat eiser geen nieuwe aanvraag voor een bouwvergunning had ingediend en hij uiteindelijk met de gemeente een overeenkomst sloot voor bouw op een ander perceel.

In cassatie betoogde eiser dat hij op grond van het oude stelsel van bouwvergunningverlening recht had op vergunning en dat de overheid onrechtmatig had gehandeld. De Hoge Raad verwierp dit beroep omdat eiser dit verweer niet in eerdere instanties had aangevoerd, er sprake was van een novum, en het hof terecht oordeelde dat zonder aanvraag geen vertraging of schade kon worden aangenomen. Tevens werd bevestigd dat de intrekking van de vergunningen als onherroepelijk moest worden beschouwd.

De Hoge Raad concludeert dat het beroep faalt en dat het oordeel van het hof dat geen causaal verband bestaat tussen het onrechtmatig handelen en de schade niet onbegrijpelijk is. Het cassatieberoep wordt verworpen.

Uitkomst: Het cassatieberoep wordt verworpen en eiser krijgt geen schadevergoeding wegens het ontbreken van causaal verband tussen het onrechtmatig handelen en de schade.

Conclusie

14/04450

Mr A. Hammerstein

Zitting van 18 september 2015

Conclusie inzake:

[eiser]

(hierna: [eiser])

tegen

1. de publiekrechtelijke rechtspersoon de Gemeente Someren

(hierna: de gemeente)

2. de publiekrechtelijke rechtspersoon de Provincie Noord-Brabant

(hierna: de provincie)

1. Een grote of twee kleine kassen, dat is de kwestie. In 1996 en in 1997 zijn twee bouwvergunningen (één aan [eiser] en één aan een ander) verleend voor de oprichting van tuinbouwkassen op twee percelen in [plaats]. De gemeente heeft in 1997 bericht dat zij deze bouwvergunningen zou intrekken als niet binnen 26 weken met de bouw ervan begonnen werd, omdat zij de glastuinbouw elders wilde concentreren. De beslissing hierover is vervolgens in onderling overleg aangehouden. Op 13 november 1997 is het Voorbereidingsbesluit Voorontwerp Bestemmingsplan Buitengebied 1998 in werking getreden. Op 28 januari 1998 heeft [eiser] (die inmiddels eigenaar was geworden van beide percelen) een aanvraag ingediend voor de samenvoeging van beide te bouwen kassen. Het Bestemmingsplan Buitengebied 1998 is in maart 1999 vastgesteld. Op grond van dit bestemmingsplan mag niet gebouwd worden op de percelen van [eiser]. Op 29 april 1999 zijn beide bouwvergunningen ingetrokken. Daartegen heeft [eiser] bezwaar gemaakt, waarop (nog) niet is beslist. In 1999 heeft het college van Gedeputeerde Staten van de provincie (hierna: GS) het bestemmingsplan goedgekeurd. Dit besluit is door de Afdeling bestuursrechtspraak vernietigd. Op 1 juli 2003 hebben GS een nieuw besluit genomen. Ook dat is vernietigd. De gemeente heeft in 2001 de bouwaanvraag voor één grote kas geweigerd. Op 13 juli 2004 hebben GS goedkeuring van het bestemmingsplan geweigerd. Op 4 januari 2005 hebben de gemeente en [eiser] een overeenkomst gesloten op grond waarvan [eiser] zijn glastuinbouwactiviteiten zou concentreren op een perceel aan de [c-straat/d-straat]. Daarop heeft hij een (grote) tuinbouwkas gebouwd. ^[1]

2. [eiser] heeft de gemeente en de provincie aansprakelijk gesteld voor de schade die het gevolg is van de vertraging bij het verwezenlijken van zijn bouwplannen. Hij heeft die schade begroot op een bedrag van € 2.900.835,50. De rechtbank heeft bij vonnis van 22 mei 2013 de vordering van [eiser] afgewezen. Het hof heeft in zijn arrest van 20 mei 2014 dit vonnis bekrachtigd.

3. Bij exploot van 9 augustus 2014 heeft [eiser] beroep in cassatie tegen voormeld arrest doen instellen onder aanvoering van een cassatiemiddel dat bestaat uit de onderdelen A en B. Beide partijen hebben een schriftelijke toelichting gegeven, waarop repliek en dupliek zijn gevolgd.

4. Het hof heeft in rov. 4.6.5, zakelijk samengevat, het volgende overwogen.

a. Door de weigering van de goedkeuring herleefde de oorspronkelijke bestemming van de percelen waarvoor bouwvergunningen waren verleend.

b. [eiser] beschikte echter sedert 29 april 1999 niet meer over een bouwvergunning en was vanaf dat moment niet meer gerechtigd op de beide percelen te bouwen.

c. Door het ontbreken van een (aanvraag voor een) bouwvergunning is er geen direct oorzakelijk verband aan te wijzen tussen het handelen van de gemeente en de provincie met betrekking tot het bestemmingsplan voor beide percelen en de door [eiser] gestelde schade.

d. De stelling van [eiser] dat, als de gemeente op 25 maart 1999 wel het juiste besluit had genomen, hij onmiddellijk met de bouw van de kassen was begonnen, miskent dat hij op dat moment beschikte over bouwvergunningen op grond waarvan hij gerechtigd was op de percelen te bouwen. Dat nadien de bouwvergunningen zijn ingetrokken maakt dat niet anders.

e. In die zin onderschrijft het hof het oordeel van de rechtbank dat causaal verband met de schade ontbreekt.

5. De klachten van het middel scharnieren geheel of grotendeels rond de stelling dat [eiser] op grond van het limitatief-imperatieve stelsel van de bouwvergunningverlening, destijds neergelegd in art. 44 Woningwet, geen bouwvergunning had kunnen verkrijgen als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming die heeft geleid tot het vigerende bestemmingsplan Buitengebied 1998, terwijl hij die vergunning onder het oude bestemmingsplan, als aan de overige wettelijke eisen was voldaan, had moeten verkrijgen.

6. Die stelling gaat echter om een aantal redenen niet op. In de eerste plaats heeft [eiser] in feitelijke instanties geen beroep gedaan op (de gevolgen van) dit stelsel. In de cassatiedagvaarding is geen vindplaats vermeld waaruit het tegendeel zou kunnen blijken. Er is dus sprake van een novum in cassatie. De nadelige gevolgen daarvan kunnen niet worden weggenomen door een beroep op de ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden, omdat het geen zuiver juridische stelling betreft. In de kern betoogt [eiser] immers dat hij een aanvraag achterwege heeft gelaten omdat deze toch niet tot het beoogde gevolg zou kunnen leiden. Dat is naar mijn opvatting mede een feitelijke stelling die mogelijk een verklaring zou kunnen geven voor het stilzitten van [eiser], maar die niet is aangevoerd en dus ook niet is komen vast te staan. In de tweede plaats houdt het oordeel van het hof in dat pas van een relevante vertraging sprake kan zijn als een aanvraag tot een bouwvergunning is ingediend. Dit oordeel is juist. [eiser] heeft geen vertraging opgelopen, want hij mocht niet bouwen. In de derde plaats bevat de aangevallen overweging een zelfstandige grond, die in cassatie niet is bestreden. Het herleven van het oorspronkelijke bestemmingsplan bracht niet mee dat [eiser] kon bouwen, want hij had geen bouwvergunning meer. Ten slotte oordeelde het hof dat [eiser] op 25 maart 1999 beschikte over bouwvergunningen en dus onmiddellijk had kunnen beginnen met bouwen. Ik meen dat dit in cassatie niet aangevallen oordeel een zelfstandige grond oplevert voor afwijzing van de vordering. Het hof heeft daaraan kennelijk de consequentie verbonden dat [eiser] geen voornemen had twee kassen te bouwen. Dat oordeel is, zoals hierna onder 8 wordt uiteengezet, heel begrijpelijk.

7. Het cassatieberoep kan ook om een andere reden niet slagen. In rov. 4.6.4, die in cassatie niet is bestreden, heeft het hof overwogen dat het besluit van de gemeente van 29 april 1999 waarbij de beide verleende bouwvergunningen zijn ingetrokken voor rechtmatig moet worden gehouden bij de verdere beoordeling van dit geschil. De daaropvolgende overweging moet in dit licht worden begrepen. Bij deze stand van zaken heeft het hof dus aangenomen dat [eiser] over bouwvergunningen beschikte doch daarvan niet tijdig gebruik heeft gemaakt zodat zij terecht zijn ingetrokken. Het causaal verband met de eventuele vertraging van de bouw is (mede) daardoor verbroken. In feite is de intrekking ook te beschouwen als onherroepelijk om de volgende redenen. De gemeente is niet van plan nog te beslissen op het bezwaar. [eiser] heeft – zoals het hof in rov. 4.6.6 heeft overwogen – steeds geaccepteerd dat de gemeente de beslissing op bezwaar heeft aangehouden. [eiser] heeft alle gelegenheid gehad en voorbij laten gaan om de rechtmatigheid van het besluit te laten toetsen en het is in strijd met een goede procesorde hem daartoe in deze procedure nog de mogelijkheid te bieden. Rov. 4.6.6 is in cassatie niet bestreden.

8. Ten slotte acht ik van belang dat [eiser] in 1998 een bouwaanvraag heeft ingediend voor de bouw van één grote kas, dat tegen de afwijzing van die aanvraag geen rechtsmiddel is ingesteld en dat [eiser] nadien met de gemeente is overeengekomen één kas te bouwen op een ander perceel en dat plan ook heeft uitgevoerd. Tegen die achtergrond mocht het hof aan het feit dat voor de bouw van twee kassen niet een nieuwe aanvraag is ingediend, het gevolg verbinden dat geen causaal verband aanwezig is tussen het onrechtmatig handelen van de gemeente en de provincie en de gestelde schade. In het oordeel van het hof ligt besloten dat [eiser] nimmer twee kassen heeft willen bouwen.

9. Op grond van het vorenstaande kunnen naar mijn opvatting de klachten van het middel niet tot cassatie leiden.

10. De klachten treffen overigens ook geen doel. In
onderdeel A.0 betoogt [eiser] dat het hof een aantal onderling samenhangende essentiële stellingen buiten beschouwing heeft gelaten. Dit onderdeel mist feitelijke grondslag omdat de daarin vermelde vier stellingen klaarblijkelijk door het hof in zijn beoordeling zijn betrokken. Dat het hof aan deze stellingen niet de betekenis heeft toegekend die [eiser] heeft verdedigd, is een andere kwestie. Het hele geschil gaat over de vraag of [eiser] als gevolg van het onrechtmatig handelen van de gemeente en de provincie schade heeft geleden. Daarbij is uiteraard uitgangspunt de stelling van [eiser] dat hij eerder met de bouw van twee kassen had kunnen beginnen als wel rechtmatig was besloten.

11.
Onderdeel A.1 bouwt voort op onderdeel A.0 en moet in het lot daarvan delen. Het onderdeel is bovendien gebaseerd op de onjuiste rechtsopvatting dat het hof reeds op grond van het limitatief-imperatieve stelsel van bouwvergunningverlening de vordering van [eiser] had moeten toewijzen. Zelfs als het hof de rechtsgronden had moeten aanvullen, leveren de stellingen van [eiser] onvoldoende basis op voor toewijzing van zijn vordering. Voormeld stelsel kan immers alleen aan de orde komen als sprake is van een aanvraag van een bouwvergunning. Ten slotte kan het stelsel ook niet wegnemen dat er toch goede redenen kunnen zijn een aanvraag af te wijzen. Ik wijs erop dat in de literatuur is betoogd dat het stelsel meer belooft dan het kan waar maken omdat burgemeester en wethouders grote beslissingsruimte hebben (zie J. Struiksma, BR 1992 p. 292 v. en P.J.J. van Buuren, Ch. W. Backes en A.A.J. de Gier, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, derde druk 1999, p. 199 v.) Het uitgangspunt dat in dit geding moet worden aangenomen dat een aanvraag onder het Bestemmingsplan 1998 kansloos zou zijn geweest, kan daarom niet worden aanvaard. Ook de motiveringsklacht van
onderdeel A.2 die voortbouwt op de onderdelen A.0 en A.1 faalt derhalve omdat er geen sprake is van een aanvraag van een bouwvergunning.

12.
Onderdeel A.3 miskent dat het hof de causale keten doorbroken heeft geacht, zodat het aan een afweging van alle andere omstandigheden niet is toegekomen.

13. De
onderdelen A.4 en A.5 missen feitelijke grondslag voor zover zij voortbouwen op onderdeel A.0. Ook aan deze klachten ligt het uitgangspunt ten grondslag dat als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming een aanvraag door [eiser] van een bouwvergunning geweigerd had moeten worden, terwijl deze bij rechtmatige besluitvorming verleend had moeten worden. Dit uitgangspunt veronderstelt dat een beroep is gedaan op het voormelde imperatieve stelsel. Het veronderstelt ook dat is komen vast te staan dat [eiser] wel het voornemen had twee kassen te bouwen doch daarvan om die reden heeft afgezien en het veronderstelt dat de juistheid hiervan ook kan worden aangenomen zonder dat een aanvraag voor een bouwvergunning is ingediend. Op grond van het vervuld zijn van deze laatste veronderstelling heeft het hof het ontbreken van causaal verband aangenomen. Dit oordeel is niet onjuist en verre van onbegrijpelijk. Tussen partijen is in cassatie een debat gevoerd over de betekenis van art. 4:6 Awb. Ik zie geen noodzaak daarover meer te zeggen dan dat het beginsel dat ten grondslag ligt aan art. 4:6 Awb hier vanzelfsprekend wel aan de orde is.

14.
Onderdeel A.6 gaat uit van de veronderstelling dat het hof eigen schuld van [eiser] heeft aangenomen. Ik zie daarvoor geen feitelijk aanknopingspunt, zodat het onderdeel niet tot cassatie kan leiden.

15. Naar mijn mening heeft
onderdeel A.7 geen zelfstandige betekenis. Het bevat een herhaling van eerdere klachten of bouwt daarop voort.

16. Hetzelfde heeft te gelden voor
onderdeel B .

17. De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

waarnemend advocaat-generaal.

Voetnoten

1. Zie voor een uitvoerige vermelding van de feiten rov. 4.1.1-4.1.28 van het arrest van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 20 mei 2014, ECLI:NL:GHSHE:2014:1417 in samenhang met rov. 2.1 – 2.28 van het vonnis van de rechtbank Oost-Brabant van 22 mei 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:CA1406.