Conclusie
Rolnr. C06/189HR
Mr. L. Timmerman
Zitting d.d. 19 januari 2007
Conclusie inzake
[Eiseres],
wonende te [woonplaats],
tegen
GEMEENTE TILBURG,
gevestigd te Tilburg,
Op grond van art. 54g Onteigeningswet (Ow) dient de dagvaarding waarbij onteigening wordt gevorderd, indien een vervroegde plaatsopneming door deskundigen heeft plaatsgevonden, binnen twee maanden na de vervroegde plaatsopneming te worden uitgebracht. Tot 1 juli 2005 bevatte art. 54g Ow een slotzin op grond waarvan, indien op de dag van de plaatsopneming nog geen publicatie in de Staatscourant had plaatsgevonden van het Koninklijk Besluit inzake goedkeuring van het raadsbesluit tot onteigening, de termijn aanving op de dag van publicatie in de Staatscourant. Deze zin is - abusievelijk zo wordt in cassatie betoogd - door de wetgever geschrapt met de inwerkingtreding van de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb. In cassatie is de vraag aan de orde in hoeverre [eiseres] letterlijke toepassing van art. 54g Ow kan verlangen.
1. Feiten en het procesverloop(1)
1.1 De raad van de gemeente Tilburg heeft bij besluit van 28 februari 2005 besloten tot onteigening als bedoeld in Titel IV en ingevolge artikel 77, eerste lid, onder 2 Ow van - onder meer - de onroerende zaak, kadastrale aanduiding gemeente Tilburg, sectie [A], nr. [001], totaal groot 0.03.66 ha (hierna het perceel).
1.2 Bij verzoekschrift -ingekomen ter griffie van de rechtbank Breda op 13 mei 2005- heeft verweerster in cassatie (hierna te noemen de Gemeente), de rechtbank Breda verzocht, op grond van art. 54a, lid 1 Ow -verkort en samengevat weergegeven- (i) een rechter-commissaris alsmede drie deskundigen te benoemen, en (ii) met de meest mogelijke spoed over te gaan tot het bepalen van dag, tijd en plaats van samenkomst voor de opneming van de ligging en de gesteldheid van hetgeen onteigend moet worden, door de deskundigen.
1.3 Bij beschikking van 6 juni 2005 heeft de rechtbank Breda drie deskundigen benoemd, met de opdracht aan dezen de aan [eiseres] toe te kennen schadeloosstelling te begroten. Voorts is in genoemde beschikking een rechter-commissaris benoemd die bij de opneming door de deskundigen van ligging en gesteldheid van hetgeen onteigend wordt tegenwoordig zal zijn. Op 13 juni 2005 heeft de vervroegde descente plaatsgevonden.
1.4 De bij de beschikking van 6 juni 2005 benoemde deskundigen hebben de aan [eiseres] toekomende schadeloosstelling in hun rapport van 24 januari 2006, voorlopig begroot op EUR 600.000,--.
1.5 Bij exploot van 25 januari 2006 heeft de Gemeente [eiseres] gedagvaard voor de rechtbank te Breda en ten behoeve van het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting gevorderd ten name van de Gemeente bij vervroeging uit te spreken de onteigening van het perceel met bepaling van een voorschot op de aan [eiseres] toe te kennen schadeloosstelling.
1.6 Bij vonnis van 7 juni 2006 heeft de rechtbank onder meer de gevorderde onteigening vervroegd uitgesproken, het voorschot op de schadeloosstelling voor de [eiseres] vastgesteld op EUR 600.000,--, en bepaald dat de deskundigen het rapport van 24 januari 2006 op 5 juli 2006 ter griffie dienen te deponeren.
1.7 [Eiseres] heeft tegen het vonnis van de rechtbank te Breda van 7 juni 2006 tijdig beroep in cassatie ingesteld.(2) De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Beide partijen hebben de zaak schriftelijk doen toelichten.
2. Beoordeling van het cassatiemiddel
2.1 Het cassatiemiddel keert zich tegen de rechtsoverwegingen 3.12 en 3.13 van het vonnis van de rechtbank (het middel refereert abusievelijk aan het "arrest" van "het Hof"):
"3.12 De gemeente stelt dat in de tekst van de Onteigeningswet, zoals deze geldt per 1 juli 2005, in art. 54g kennelijk abusievelijk de bijzondere voorziening voor het geval de vervroegde plaatsopneming heeft plaatsgevonden voor publicatie van het Koninklijk Besluit is vervallen, zonder dat uit de geschiedenis van deze wetswijziging blijkt dat een materiële wijziging is beoogd. Zij verzoekt echter om (zekerheidshalve) wederom tot benoeming van drie deskundigen alsmede een rechter-commissaris over te gaan en de deskundigen de aan [eiseres] toekomende schadeloosstelling nogmaals te laten begroten.
3.13 De rechtbank overweegt omtrent dit verzoek het volgende. In art. 54g Onteigeningswet (oud) was onder meer bepaald dat de dagvaarding waarbij de vervroegde uitspraak tot onteigening wordt gevorderd, indien de opneming door de deskundigen overeenkomstig de artt. 54a e.v. Onteigeningswet heeft plaatsgevonden, moet worden uitgebracht binnen twee maanden na de opneming ter plaatse door de deskundigen. Ingeval de openbaarmaking als bedoeld in art. 15 lid 1 Onteigeningswet Pro, dat wil zeggen het Koninklijk Besluit waarbij de onteigening is goedgekeurd, nog niet heeft plaatsgevonden op de dag van de opneming, vangt de termijn van twee maanden aan op de dag van die openbaarmaking. Dit betekent dat eerst nadat het Koninklijk Besluit was genomen de procedure waarbij de vervroegde onteigening wordt gevorderd, aanhangig kon worden gemaakt.
Vanaf 1 juli 2005 bepaalt art. 54g Onteigeningswet onder andere dat de dagvaarding waarbij de vervroegde uitspraak tot onteigening wordt gevorderd, indien de opneming door de deskundigen overeenkomstig de artt. 54a e.v. Onteigeningswet heeft plaatsgevonden, moet worden uitgebracht binnen twee maanden na de opneming ter plaatse door de deskundigen. De zin "Ingeval de openbaarmaking, bedoeld in artikel 15, eerste lid, nog niet heeft plaats gevonden op de dag van de opneming, vangt de termijn van twee maanden aan op de dag van die openbaarmaking" is komen te vervallen.
De rechtbank deelt het oordeel van de gemeente dat zij in de situatie tot 1 juli 2005 de dagvaarding die aan de onderhavige procedure ten grondslag ligt tijdig heeft uitgebracht immers, aangezien ten tijde van de vervroegde plaatsopneming, 13 juni 2005, nog geen Koninklijk Besluit was genomen, ging de termijn niet op voormelde datum lopen maar op datum van het Koninklijk Besluit, derhalve op 1 december 2005. Naar huidig recht lijkt voor het antwoord op de vraag of aan het tijdigheidsvereiste is voldaan slechts de datum van de vervroegde plaatsopneming beslissend. Dit zou betekenen dat, hoewel er ten tijde van de vervroegde plaatsopneming geen Koninklijk Besluit is genomen, de gemeente binnen twee maanden na 13 juni 2005 de dagvaarding zou hebben moeten uitbrengen. Nu de onteigenende partij ingevolge art. 18 Onteigeningswet Pro, art. 23 Onteigeningswet Pro en art. 54h Onteigeningswet - welke artikelen niet zijn gewijzigd per 1 juli 2005 - eerst na het Koninklijk Besluit de dagvaarding kan uitbrengen, meent de rechtbank dat de wetgever wat betreft de termijnstelling in art. 54g Onteigeningswet geen wijzigingen heeft beoogd en dat zij ook niet de bedoeling kan hebben gehad de hierboven geciteerde zin te laten vervallen. Het vervallen van de tweede zinsnede van art. 54g Onteigeningswet beschouwt de rechtbank derhalve als een kennelijke vergissing. De rechtbank constateert dat de gemeente de dagvaarding tijdig heeft uitgebracht, namelijk binnen twee maanden na het op 1 december 2005 genomen Koninklijk Besluit. In dit verband merkt de rechtbank nog op dat een andere uitleg extra kosten met zich zal brengen en de gewenste voortgang van de procedure, zoals voorgeschreven in art. 24 eerste Pro zin Onteigeningswet, ernstig zal belemmeren."
2.2 Het middel klaagt dat de rechtbank ten onrechte dan wel onvoldoende gemotiveerd heeft geoordeeld dat het vervallen van de slotzin van art. 54g Ow per 1 juli 2005 een kennelijke vergissing van de wetgever betreft en ten onrechte de zaak direct zelf heeft afgedaan, zonder niet opnieuw een descente te gelasten en/of de deskundigen de gelegenheid te bieden zich opnieuw uit te laten over de tot na de dagvaarding van januari 2006 bijgewerkte gegevens.
2.3 Op grond van art. 54g Ow dient de dagvaarding waarbij vervroegde uitspraak tot onteigening wordt gevorderd, te worden uitgebracht binnen twee maanden na de opneming ter plaatste door deskundigen. Tot 1 juli 2005 bevatte art. 54g Ow de volgende slotzin:
"In geval de openbaarmaking, bedoeld in art. 15, eerste lid [publicatie van het KB inhoudende de goedkeuring van het onteigeningsbesluit, LT] nog niet heeft plaats gevonden op de dag van de opneming, vangt de termijn van twee maanden aan op de dag van die openbaarmaking."
2.4 Op grond van art. 88 Ow Pro is art. 54g ook van toepassing bij onteigening op grond van Titel IV (onteigeningen onder meer in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en de volkshuisvesting) van de Onteigeningswet. Hoewel in de laatste zin van art. 54g (oud) slechts werd verwezen naar art. 15 Ow Pro (een bepaling uit hoofdstuk II van Titel I) - werd op basis van een redelijke wetstoepassing in de literatuur aangenomen dat ook bij onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en de volkshuisvesting in het voorkomende geval kon worden gedagvaard binnen twee maanden na publicatie van het goedkeurings-KB.(3)
2.5 De slotzin van art. 54g Ow is geschrapt met de inwerkingtreding van de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb.(4) De Aanpassingwet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb bevat als toelichting op de door het wetsvoorstel beoogde wijzigingen van de Onteigeningswet, waaronder het schrappen van de slotzin van art. 54g Ow, de volgende passage:
"A
De hoofdstukken I en II van titel I van de onteigeningswet (art. 5 t/m 16) bevatten procedurele bepalingen over de totstandbrenging van een wetsvoorstel tot verklaring van algemeen nut. Zowel voor de fase die aan een dergelijke verklaring vooraf gaat (hoofdstuk I) als voor de zgn. eindaanwijzing van de te onteigenen goederen (hoofdstuk II) gelden openbare voorbereidingsprocedures. In het eerste geval betreft het een eigenstandige procedure. In het tweede geval is toepassing van de huidige afdeling 3.4 Awb voorgeschreven, echter met tal van specifieke uitzonderingen en aanvullingen. De procedure van een zgn. nutswet wordt al enkele decennia niet meer toegepast en is inmiddels als obsoleet te beschouwen. In het op 9 oktober 2000 aan de Tweede Kamer toegezonden kabinetsstandpunt over het rapport van de MDW-werkgroep Onteigeningswet (Kamerstukken II 2000/01, 24 036, nr. 174) is, als onderdeel van een algehele herziening van de onteigeningswet, aangekondigd dat deze procedure daarom uit de onteigeningswet zal worden geschrapt. Uit doelmatigheidsoverwegingen wordt thans voorgesteld om reeds via de onderhavige aanpassingswet de desbetreffende hoofdstukken te laten vervallen. Aanpassing van beide hoofdstukken aan de u.o.v. zou immers een omvangrijke en complexe wijziging vereisen, die echter geen redelijk doel dient, omdat de procedures geen praktische betekenis meer hebben.
B t/m H
In de artikelen 23, 25, 39, 42, 42a, 54a en 54g [onderstreping, LT] worden de verwijzingen naar de procedure uit de hoofdstukken I en II van titel I geschrapt, omdat deze hoofdstukken komen te vervallen (zie onderdeel A).
Onderdeel 4 van artikel 25 kan Pro niet volledig vervallen, want dit onderdeel behoudt betekenis voor die gevallen waarin de Algemene wet bestuursrecht in combinatie met de bepalingen uit de titels II e.v. van de onteigeningswet terinzagelegging van plannen, kaarten en grondtekeningen op de secretarieën der gemeenten voorschrijft."(5)
2.6 Uit deze toelichting valt af te leiden dat de wetgever geen materiële wijziging heeft beoogd met het schrappen van de tweede zin van art. 54g Ow. Het door de wetgever niet voorziene gevolg van deze wijziging is dat in het geval van vervroegde plaatsopneming de wettekst geen mogelijkheid meer biedt tot verlenging van de termijn van twee maanden waarbinnen dient te worden gedagvaard. Ook in de literatuur is opgemerkt dat het wegvallen van de laatste zin van art. 54g Ow een vergissing moet betreffen.(6)
2.7 Inmiddels is reparatiewetgeving onderweg. Dit blijkt uit het voor maatschappelijk gebruik vrijgegeven openbare concept van de Invoeringswet Wro(7) (versie d.d. 21 juni 2006). Dit concept wetsvoorstel bevat de volgende wijziging:
"Artikel 54g wordt als volgt gewijzigd:
1.(...)
2. Er wordt een volzin toegevoegd, luidende: Indien de plaatsing in de Staatscourant, bedoeld in artikel 64a, derde lid, 86, derde lid, dan wel 87, zevende lid, nog niet is geschied op de dag van de opneming, vangt de termijn van twee maanden aan op de tweede dag na de datum van dagtekening van de Staatscourant waarin die plaatsing geschiedt."
2.8 Ik merk terzijde op dat de thans voorgestelde nieuwe formulering slotzin van art. 54g Ow de termijn aanvangt op de tweede dag na datum van dagtekening van de Staatscourant. Art. 54g Ow (oud) bepaalde dat de termijn van twee maanden aanving op de dag van openbaarmaking.
2.9 Overigens is het verstrijken van meer dan twee maanden na de datum van de vervroegde plaatsopneming door Uw Raad niet als fataal aangemerkt.(8) De onteigenende partij kan daardoor in elk geval opnieuw tot dagvaarding overgaan nadat een nieuwe plaatsopneming heeft plaatsgevonden. Op grond van art.54g Ow - oud, huidig en toekomstig - vangt dan weer een nieuwe termijn van twee maanden aan.
2.10 Op grond van het voorgaande meen ik dat bij de beoordeling van het middel het volgende vooropgesteld dient te worden. De rechtszekerheid brengt mee dat een eigenaar of rechthebbende op grond van art. 54g Ow - zoals deze bepaling thans luidt - de naleving van deze bepaling mag verlangen. Nu het verstrijken van deze termijn door de Hoge Raad niet als fataal is aangemerkt, komt dit er op neer dat indien bij dagvaarding meer dan twee maanden zijn verstreken na de vervroegde plaatsopneming, een eigenaar of rechthebbende het gelasten van een nieuwe plaatsopneming mag verlangen.
Indien wordt gedagvaard buiten de termijn van twee maanden na vervroegde plaats opneming, maar binnen de termijn van twee maanden vanaf de dag van publicatie (conform art. 54g Ow oud) van het Koninklijk Besluit tot goedkeuring van het onteigeningbesluit in de Staatcourant, dan brengt mijns inziens een redelijke wetstoepassing mee - mede gezien de wetsgeschiedenis - dat zolang de eigenaar of rechthebbende niet vraagt om opnieuw een plaatsopneming te gelasten door deskundigen, de dagvaarding als tijdig uitgebracht mag worden aangemerkt. Daarmee wordt enerzijds recht gedaan aan het feit dat de wetgever geen inhoudelijke wijziging heeft beoogd ten aanzien van art. 54g Ow en anderzijds aan de rechtzekerheid die meebrengt dat een eigenaar en/of rechthebbende moet kunnen vertrouwen op een op zich duidelijke wetsbepaling.
2.11 Tegen deze achtergrond kom ik tot een beoordeling van het middel. In onderhavig geval heeft [eiseres] zich verzet tegen de noodzaak tot het gelasten van een nieuwe descente:
"In de dagvaarding wordt door de gemeente verzocht om een nieuwe descente ter reparatie van het tijdsverloop dat tussen de voorafgaande descente en het uitbrengen van de dagvaarding zit. [Eiseres] acht een nieuwe descente onnodig vertragend in de procedure tot bepaling van de hoogte van de schadeloosstelling die de gemeente zal moeten betalen. De hoogte van dit bedrag wordt niet bepaald door de huidige situatie ter plaatse maar door de mogelijkheden die het perceel op grond van het bestemmingsplan bood. Een nieuwe bezichtiging ter plaatse geeft hierin geen inzicht."(9)
2.12 Gezien het feit dat [eiseres] bij de rechtbank zelf heeft aangegeven geen prijs te stellen op een nieuwe plaatsopneming nu dit - zo begrijp ik haar betoog - geen redelijk belang kon dienen, acht ik het oordeel van de rechtbank dat het wegvallen van de slotzin van art. 54g Ow als een kennelijke vergissing moet worden aangemerkt en het in de overwegingen van de rechtbank besloten liggende oordeel dat in een dergelijk geval een redelijke wetstoepassing meebrengt dat in het geval van vervroegde plaatsopneming voor publicatie van het goedkeurings-KB op grond van art. 88 onder Pro 3 Ow de termijn van twee maanden een aanvang neemt op het moment van openbaarmaking van het goedkeurings-KB, in het onderhavige geval niet getuigen van een onjuiste rechtsopvatting, noch onvoldoende gemotiveerd. Daarop strandt het middel.
3. Conclusie
Deze strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 De feiten en het procesverloop zijn ontleend aan het vonnis van de rechtbank Breda d.d. 7 juni 2006, onder 3.1 tot en met 3.16.
2 Het cassatieberoep is ingesteld door het afleggen van een verklaring ter griffie van de rechtbank Breda op 13 juni 2006 en daarmee binnen twee weken na het vonnis van 7 juni 2006 Binnen twee weken na het instellen van cassatieberoep zijn middelen ingediend bij exploot van 22 juni 2006 (art. 54l jo. 53 lid 1 Ow).
3 Brand / Bergman / De Groot, De grondexploitatiewet: enkele verkenningen, preadvies nr. 34 voor de Vereniging van Bouwrecht, 2006, p. 161-162.
Onteigening, Eigendomsbeperking en Kostenverhaal (losbl.), Bijz. I.B IV, par. 12 (van Mierlo); en De Groot, De onteigeningswet en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb, Bouwrecht 2006 / 48 p. 247.
4 Wet van 22 juni 2005, Stb. 2005, 282.
5 Tweede Kamer, 2003-2004, 29 421, nr. 3, p. 24.
6 De Groot, De onteigeningswet en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb, Bouwrecht 2006 / 48 p. 247.
7 Kenbaar uit Brand / Bergman / De Groot, De grondexploitatiewet: enkele verkenningen, preadvies nr. 34 voor de Vereniging van Bouwrecht, 2006, bijlage IV.
8 HR 2 april 1997, NJ 1997, 703 m.nt. Van Wijmen (Semler/Assen).
9 CvA, 8 maart 2005, onder VII.