Conclusie
Nr. 39.959
Mr. De Wit
Derde Kamer, afdeling B
Verontreinigingsheffing rijkswateren
7 juli 2005
Conclusie inzake
Minister van Verkeer en Waterstaat
tegen
Waterschap De Maaskant
1. Procesverloop
1.1. Het hoofd van het Bureau verontreinigingsheffing rijkswateren (hierna het hoofd) heeft aan Waterschap de Maaskant te Oss (hierna het Waterschap) een voorlopige aanslag in de verontreinigingsheffing rijkswateren over het jaar 2001 opgelegd ten bedrage van ƒ 646.170. Nadat het Waterschap tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen de aanslag, heeft het hoofd uitspraak op bezwaar gedaan. Tegen de uitspraak op bezwaar is het Waterschap tijdig in beroep gekomen bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch (hierna het Hof). Nadat het beroepschrift is aangevuld heeft het hoofd een verweerschrift ingediend.
1.2. Op 24 september 2002 heeft de mondelinge behandeling van de zaak plaatsgevonden, alwaar beide partijen pleitnota's hebben overgelegd. De griffier heeft van het verhandelde ter zitting een proces-verbaal opgemaakt. Op 27 juni 2003 heeft het Hof uitspraak(1) gedaan en daarbij het beroep gegrond verklaard. De uitspraak is aan partijen toegezonden.
1.3. Gedagtekend 4 augustus 2003 is namens de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna de Minister) tijdig beroep in cassatie aangetekend tegen de uitspraak van het Hof. Met dagtekening 27 oktober 2003 is het beroepschrift in cassatie aangevuld. Op 22 december 2003 is namens het Waterschap een verweerschrift in cassatie ingediend. Partijen hebben de zaak mondeling toegelicht en pleitnota's overgelegd.
2. Feiten door het Hof vastgesteld
Voorzover in cassatie van belang heeft het Hof de volgende feiten vastgesteld.
"2.1. Belanghebbende is beheerder van de rioolwaterzuiveringsinstallatie "D" te Q (hierna RWZI). Vanaf 1998 werd de capaciteit van de RWZI uitgebreid en de kwaliteit van het effluent vanuit de installatie verbeterd. Hiertoe is een vijverstelsel en een helofytensysteem aangelegd. Het vijverstelsel bestaat uit een toevoervijver, een afvoervijver, een afvoersloot en buffervijvers. Het helofytensysteem bestaat uit een aantal ondiepe rietsloten met stuwen en vijvers met waterplanten waarin het water wordt nagezuiverd. Hierna stroomt het water via nabezinktanks in de toevoervijver; vanuit die vijver stroomt een deel van het afvalwater naar het helofytensysteem. Na passage van het helofytensysteem stroomt het water naar de afvoersloot; via een afvoervijver en een buffersloot komt het gezuiverde afvalwater terecht in E, een oppervlaktewater in beheer bij belanghebbende. De buffervijvers vangen de toevoer van gezuiverd water op. Raken ze te vol, dan wordt het overschot in de afvoervijver geloosd. Het helofytensysteem heeft een beperkte capaciteit en kan slechts een gedeelte van het effluent vanuit de RWZI nabewerken.
Het water dat niet in het helofytensysteem kan worden verwerkt, wordt vanuit de toevoervijver eveneens in de afvoervijver geloosd.
Het overschot van water in de afvoervijver wordt geloosd op de Maas, een oppervlaktewater waarvan het waterkwaliteitsbeheer berust bij het Rijk.
(...)
2.3. Belanghebbende beschikte sinds 16 januari 1987 over een vergunning tot het op de Maas lozen van afvalwater, afkomstig uit de RWZI. Bij brief van 27 september 2000 heeft belanghebbende intrekking van die vergunning verzocht, omdat zijns inziens vanaf 1 september 2000 niet langer sprake was van lozing van afvalwater op rijksoppervlaktewater. De Staatssecretaris van Verkeer en Water heeft dit verzoek afgewezen. Op het daartegen ingediende beroepschrift heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State(2) (...) ten gunste van belanghebbende beslist."
3. Geschil voor het Hof, de uitspraak van het Hof en geschil in cassatie.
3.1. In geschil voor het Hof was, voor zover in cassatie van belang, of sprake was van "een belastbare lozing van afvalwater op rijkswater door belanghebbende". Naar aanleiding daarvan heeft het Hof het volgende overwogen.
"4.1. Als oppervlaktewater in de zin van de Wet is te beschouwen een - anders dan louter incidenteel aanwezige - aan het aardoppervlak en aan de open lucht grenzende watermassa (met inbegrip van een bedding waarin zodanige watermassa al dan niet bij voortduring voorkomt), tenzij daarin als gevolg van rechtmatig gebruik ten behoeve van een specifiek doel geen normaal samenhangend geheel van levende organismen en een niet-levende omgeving (ecosysteem) aanwezig is, dan wel het een ter berging van afval gegraven bekken betreft waarin slechts in een overgangsfase water aanwezig is en zich nog geen normaal ecosysteem heeft ontwikkeld (HR 30 november 1982, BNB 1983/244).
4.2. Belanghebbende heeft gemotiveerd gesteld en het Hof acht aannemelijk dat in de afvoervijver, de buffersloot en de afvoersloot een normaal ecosysteem bestaat.
Voorts staat vast dat de afvoersloot en de afvoervijver in verbinding staan met de buffervijvers, en dat de buffervijvers in verbinding staan met E, een oppervlaktewater in de zin van de Wet.
Onder deze omstandigheden moet - met de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Staat (...) - worden geoordeeld dat de afvoersloot, de afvoervijver en de buffervijvers zijn aan te merken als oppervlaktewater in de zin van de Wet.
4.3. Op grond van het vorenoverwogene dient de primaire stelling van het hoofd, dat het (...) vijverstelsel deel uitmaakt van de RWZI, dan wel - als functioneel transportmiddel - zelf een zuiveringstechnisch werk is in de zin van artikel 17, onderdeel f, van de Wet, te worden verworpen, aangezien uit het systeem van de Wet volgt dat een oppervlaktewater in de zin van de Wet niet tegelijkertijd ook een zuiveringstechnisch werk in de zin van de Wet kan zijn.
4.4. De Wet voorziet in de mogelijkheid heffingen in te stellen waaraan degenen die stoffen direct of indirect in oppervlaktewateren of op een uitvoeringstechnisch werk brengen, kunnen worden onderworpen. Zijn stoffen reeds in een oppervlaktewater gebracht, en worden zij vanuit dat water gebracht in een ander oppervlaktewater, al dan niet in beheer bij een andere instantie, dan valt een dergelijke "uitstroom" niet binnen het bereik van de heffingsbepalingen van de Wet. Zulks is naar het oordeel van het Hof geheel in overeenstemming van doel en strekking van de Wet. De geschiedenis van de totstandkoming van de voor het onderhavige jaar geldende heffingsbepalingen van de Wet, noch van de voor 2001 geldende bepalingen, geven aanleiding tot een ander oordeel.
4.5. Gelet op het onder sub 4.4 overwogene kunnen ook het subsidiaire en het meer subsidiaire door het hoofd verdedigde standpunt hem niet baten; het stond het hoofd dan ook niet vrij ter zake van de lozing van afvalwater in de Maas aan belanghebbende een heffing op te leggen."
3.2. Het Hof heeft het beroep gegrond verklaard en de uitspraak op bezwaar en de aanslag vernietigd.
4. Cassatiemiddelen
4.1. Het eerste middel van de Minister ziet op de feitenvaststelling door het Hof. Het Hof zou zijn uitgegaan van onjuiste feiten met betrekking tot het traject dat het effluent van de RWZI aflegt binnen het vijverstelsel.
4.2. Het tweede middel bestrijdt het oordeel van het Hof, weergegeven onder 4.2, dat het vijverstelsel een oppervlaktewater is, met als argumenten dat het vijverstelsel slechts gevoed wordt door afvalwater en regenwater, het kunstmatig is, terwijl geen water stroomt of kan stromen vanuit E naar het vijverstelsel, het niet in waterkwaliteitbeheersplannen is opgenomen en niet op de legger is vastgelegd.
4.3. Het derde middel keert zich tegen r.o. 4.4 en 4.5. De Minister stelt dat, indien er al vanuit moet worden gegaan dat het vijverstelsel een oppervlaktewater in de zin van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna Wvo) is, de rijksheffing niettemin verschuldigd is omdat het water in het vijverstelsel kwalificeert als stoffen in de zin van de Wvo en het water via een persleiding in de Maas worden gebracht. Voorts neemt hij het standpunt in dat het achterwege laten van de rijksheffing in strijd met doel en strekking van de Wvo is en tot gevolg heeft dat een waterschap de heffing op eenvoudige wijze kan ontgaan door een "eigen" oppervlaktewater te creëren. Tenslotte is sprake is van een motiveringsgebrek, omdat het Hof oordeelt dat sprake is van een lozing op de Maas, op welke grond de rijksheffing reeds verschuldigd moet zijn.
4.4. In het vierde middel, welke is gericht tegen r.o. 4.3, neemt de Minister het standpunt in dat het Hof het vijverstelsel ten onrechte niet als een (onderdeel van) een zuiveringstechnisch werk in de zin van de Wvo heeft aangemerkt.
5. Eerste cassatiemiddel
5.1. Zoals gezegd klaagt het eerste middel over de feitenvaststelling door het Hof. Daarmee wordt gedoeld op onderdeel 2.1 van de uitspraak. De vijfde volzin met het eerste deel van de zesde volzin daarvan lijkt erop te duiden dat het effluent na het passeren van het helofytensysteem via nabezinktanks in de toevoervijver stroomt. Het tweede deel van de zesde zin duidt er echter op dat het water vanuit de toevoervijvers naar het helofytensysteem stroomt en vervolgens naar de "afvoersloot". Voorts wordt gesproken over een "buffersloot", terwijl niet duidelijk is of die sloot tot het vijverstelsel behoort en of de buffervijver wordt bedoeld.
5.2. In cassatie is door partijen nader ingegaan op deze feiten. Daaruit lijkt inderdaad te moeten worden geconcludeerd dat de feitenvaststelling daar waar het betreft het afgelegde traject van het effluent van de RWZI binnen het vijverstelsel, niet geheel juist is. Deze vaststelling kan echter niet tot cassatie leiden. Zoals blijkt uit r.o. 4.2. van 's Hofs uitspraak is de door het Hof in onderdeel 2.1. gegeven beschrijving van het traject niet dragend geweest voor het uiteindelijke oordeel dat het vijverstelsel moet worden aangemerkt als een oppervlaktewater. Voor dat oordeel heeft het Hof niet verwezen naar het afgelegde traject binnen het vijverstelsel. Het middel kan niet tot cassatie leiden.
Tweede en vierde cassatiemiddel
6.1. In het tweede cassatiemiddel wordt het oordeel van het Hof in r.o. 4.2. bestreden. Het Hof oordeelt daar dat het vijverstelsel dient te worden aangemerkt als een oppervlaktewater in de zin van de Wvo. In het middel wordt betoogd dat het vijverstelsel ook gevoed moet worden door ander water dan afvalwater en regenwater. Daarnaast is geen sprake van een vrije wisselwerking tussen het vijverstelsel en E, terwijl het stelsel voorts een kunstmatig karakter heeft. Ook deze omstandigheden zouden in de weg staan aan de kwalificatie 'oppervlaktewater'. Bovendien is het vijverstelsel niet in de waterkwaliteitsbeheersplannen opgenomen, hetgeen ook blijkt uit het feit dat het stelsel niet op de legger is vastgelegd
6.2. Naast het begrip 'oppervlaktewater' kent de Wvo ook het begrip 'zuiveringtechnisch' werk. In het vierde middel betoogt de Minister dat het Hof het vijverstelsel ten onrechte niet als (onderdeel van) een zuiveringstechnisch werk heeft aangemerkt. Zoals hierna zal blijken is er een directe samenhang tussen het tweede en vierde cassatiemiddel. Om die reden worden zij tezamen besproken.
Begrip 'oppervlaktewater'
6.3. Het Hof heeft in r.o. 4.1. van de uitspraak direct aansluiting gezocht bij de door de (strafkamer van de) Hoge Raad gegeven definitie van het begrip oppervlaktewater. Het gaat hier om de door de strafkamer van de Hoge Raad gegeven definitie: (3)
'Als oppervlaktewater in de zin der wet is te beschouwen een - anders dan louter incidenteel aanwezige - aan het aardoppervlak en aan de open lucht grenzende watermassa (met inbegrip van een bedding waarin zodanige watermassa al dan niet bij voortduring voorkomt), tenzij daarin als gevolg van rechtmatig gebruik ten behoeve van een specifiek doel geen normaal samenhangend geheel van levende organismen en een niet-levende omgeving (ecosysteem) aanwezig is, dan wel het een ter berging van afval gegraven bekken betreft waarin slechts in een overgangsfase water aanwezig is en zich nog geen normaal ecosysteem heeft ontwikkeld.'
6.4. Bij mijn weten heeft de belastingkamer van de Hoge Raad de hiervoor aangehaalde definitie nooit zelf rechtstreeks gebruikt. Wel kan uit de (fiscale) jurisprudentie worden opgemaakt dat een ruime definitie van het begrip wordt gehanteerd. In BNB 1983/247(4) overweegt de Hoge Raad ondermeer:
'dat immers de omstandigheid dat gedeelten van een sloot die als oppervlaktewater moet worden aangemerkt, daarvan worden afgescheiden door middel van een kunstwerk, aan die slootgedeelten niet het karakter van oppervlaktewater ontneemt;
dat een andere opvatting leidt tot het onwenselijke resultaat dat rechthebbenden op een oppervlaktewater hun lozingen daarop buiten de verontreinigingsheffing zouden kunnen brengen enkel door dat water tot dit doel af te scheiden van het overige oppervlaktewater;
dat ook niet van belang is dat de afgedamde gedeelten van de sloot in feite niet behoefden te dienen tot een der in bovenbedoelde memorie van toelichting vermelde doeleinden;
dat immers, nog daargelaten dat de opsomming in deze memorie niet uitputtend is bedoeld, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren tot strekking heeft het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren en derhalve ook van wateren die redelijkerwijs tot een van die doeleinden kunnen dienen zonder dat zij daartoe in feite gebruikt behoeven te worden;'
6.5. De doeleinden waarnaar de Hoge Raad in bovenstaand citaat verwijst worden vermeld in de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp voor de Wvo. Deze doeleinden houden ondermeer in dat een oppervlaktewater grondstof voor drinkwater moet kunnen zijn, voor industriële doeleinden bruikbaar moet zijn, voor economische bereiding van industriewater geschikt moet zijn, voor landbouwdoeleinden moet kunnen dienen, zonder gevaar voor de volksgezondheid voor recreatie geschikt moet zijn en een behoorlijke visstand mogelijk moet doen zijn.(5)
6.6. Van Leijenhorst in zijn annotatie bij BNB 1997/149 schrijft: (6)
'In HR 12 november 1980, nr. 19 797, na conclusie van A-G mr. Mok, BNB 1981/43*, met noot van Scheltens, overweegt de Hoge Raad dat het begrip oppervlaktewateren ruim moet worden uitgelegd. Een ruime uitlegging van het begrip oppervlaktewateren is ook geboden om te bewerkstelligen dat water, dat redelijkerwijs kan dienen voor één van de door de Hoge Raad aan de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet VO ontleende doeleinden, onder de werkingssfeer van de Wet VO valt.'
6.7. Scheltens schrijft onder BNB 1981/43(7):
'Men zou dan ook wellicht het begrip "oppervlaktewater'' kunnen definieren als een geografische gesteldheid: alle water dat zich permanent aan de oppervlakte bevindt, waaronder mede begrepen tijdelijke uitbreidingen.
(...) Men kan echter ook een wettelijk begrip creeren, waarvan de omschrijving voortvloeit uit de eigenschappen, die de wet wil beschermen. Welk door de wet te waarborgen gebruik moet van zich aan de oppervlakte bevindende wateren kunnen worden gemaakt? Die gebruiksmogelijkheden bepalen dan tevens de omvang van het begrip "oppervlaktewater''.
De Hoge Raad volgde reeds in eerdere arresten deze methode (...) en doet dit ook nu. (...)'
6.8. In Hoge Raad, BNB 1997/149, wordt in r.o. 3.3. overwogen:
'Een sloot met een inhoud van ongeveer 300 m3, welke - naar in 's Hofs uitspraak ligt besloten - doorgaans water bevat, is een oppervlaktewater van een zodanige omvang dat sprake is van een oppervlaktewater in voormelde zin (HR 12 november 1980, nr. 19 797, BNB 1981/43). Hierbij is niet van belang of in die sloot het ecosysteem nog aanwezig is danwel als gevolg van lozingen van verontreinigende stoffen reeds is tenietgegaan.'
6.9. Daarmee heeft de belastingkamer van de Hoge Raad geen afstand genomen van de definitie die de strafkamer in BNB 1983/244 had gegeven, waarin immers de aanwezigheid van een ecosysteem van belang wordt geacht. Van Leijenhorst geeft daarvoor in zijn eerder aangehaalde annotatie de volgende verklaring, waarbij ik mij aansluit:
'Scheltens merkt in zijn noot bij het arrest mijns inziens terecht op dat (de belastingkamer van) de Hoge Raad het begrip oppervlaktewateren niet definieert (...). In elk concreet geval moet de vraag worden beantwoord of de Wet VO, gezien haar doeleinden, van toepassing behoort te zijn en er "dus'' sprake is van een oppervlaktewater.
In het onderhavige geval beantwoordt het hof de zo-even genoemde vraag ontkennend en de Hoge Raad bevestigend. Het hof grondt zijn antwoord op de door belanghebbende aangevoerde omstandigheden dat de afgedamde sloot niet in verbinding stond met enig oppervlaktewater, dat vanuit de sloot geen lozingen plaatsvonden op een ander oppervlaktewater en dat er geen ecosysteem in de sloot meer aanwezig was. Omdat alleen de laatstgenoemde omstandigheid niet meespeelt in de rechtsoverwegingen van de Hoge Raad in BNB 1981/43*, neem ik aan dat het juist díe omstandigheid is die het hof brengt tot het oordeel dat de sloot geen oppervlaktewater is. De Hoge Raad acht het evenwel niet van belang of in de sloot het ecosysteem nog aanwezig is danwel als gevolg van lozingen van verontreinigende stoffen reeds is tenietgegaan. Uit de woordkeuze van de Hoge Raad in de laatste volzin van r.o. 3.3 maak ik op dat de afwezigheid van een ecosysteem wél relevant is indien in het water nimmer een ecosysteem aanwezig is geweest of indien het ecosysteem anders dan door lozing van verontreinigende stoffen is tenietgegaan. Als mijn gevolgtrekking juist is lijkt het erop dat de belastingkamer van de Hoge Raad op het punt van het ecosysteem enige toenadering zoekt tot de strafkamer (...)'
6.10. Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan ook het in verbinding staan met ander oppervlaktewater een rol spelen voor de kwalificatie van een water als 'oppervlaktewater'. Het gaat dan om het geval waarin een op zichzelf beschouwd niet als oppervlaktewater te aan te merken water (bijvoorbeeld een afgesloten sloot die doorgaans droog staat) aan de orde is. Zo oordeelde de Hoge Raad in BNB 1982/163:(8)
'dat hierin ligt besloten, dat naar 's Hofs opvatting de sloot waarop belanghebbende afvalstoffen loost, op zich zelf niet een oppervlaktewater is, doch die hoedanigheid slechts dankt aan de verbinding via een hoger gelegen sloot met een slotenstelsel;
dat alsdan moet vaststaan dat de verbinding met het slotenstelsel van zodanige aard is, dat vanuit de sloot waarop wordt geloosd ook geregeld - dat wil zeggen: niet minder dan eenmaal per jaar - gedurende enige tijd water wegvloeit naar het slotenstelsel;
dat het Hof dit uit het oog heeft verloren door aan te nemen dat voldoende is dat bij een uitzonderlijk hoge waterstand water uit de sloot kan wegvloeien naar een slotenstelsel;'
6.11. Geconcludeerd kan worden dat de belastingkamer van de Hoge Raad uitgaat van een ruim begrip 'oppervlaktewater', waarin wordt bezien of het betreffende water dient of kan dienen voor de doeleinden waarvoor oppervlaktewateren normaal gesproken (kunnen) dienen. Naar het mij voorkomt is de aanwezigheid van een ecologisch systeem in een water een belangrijke aanwijzing dat het betreffende water inderdaad geschikt is voor die doeleinden. In zoverre nadert de benadering van de belastingkamer van de Hoge Raad die van de strafkamer. De afwezigheid van een ecosysteem hoeft echter, anders dan wellicht voor de strafkamer, niet te leiden tot de conclusie dat geen sprake is van een oppervlaktewater. De ruime werking van het begrip 'oppervlaktewater' blijkt verder uit het feit dat ook wateren die op zichzelf beschouwd niet kwalificeren als oppervlaktewater, toch als zodanig kwalificeren doordat zij in verbinding staan met een (ander) oppervlaktewater.
Begrip 'zuiveringtechnisch werk'
6.12. Het begrip zuiveringtechnisch werk is gedefinieerd als een werk voor het zuiveren van afvalwater of het transport van afvalwater, niet zijnde een riolering. De term afvalwater wordt niet gedefinieerd. Naar ik meen dient hieronder te worden verstaan water, althans een substantie, bevattende stoffen als bedoeld in artikel 1, lid 1, van de Wvo.
6.13. De parlementaire geschiedenis vermeldt over het begrip zuiveringtechnisch werk:
'Het begrip omvat (...) naast afvalwaterzuiveringsinstallaties ook gemalen, persleidingen, vrijvervalleidingen, open en dichte afvoergoten, pompstations ten behoeve van het transport van afvalwater en dergelijke. Deze ruime begripsomschrijving is in overeenstemming met de jurisprudentie van de Hoge Raad. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 16 maart 1988, BNB 1988/175, uitgemaakt dat van een zuiveringtechnisch sprake kan zijn ook al wordt het afvalwater met behulp van dat werk niet gezuiverd doch slechts getransporteerd. (HR 7 februari 1990, Belastingblad 1991, blz. 557 t/m 562, HR 25 mei 1994, Belastingblad 1994, blz. 509 t/m 517). Een werk voor het zuiveren of het transport van afvalwater dat niet door een kwaliteitsbeheerder wordt gebruikt kan ingevolge het huidig artikel 11, derde lid, van het Uvr, ook een zuiveringtechnisch werk zijn. Het beginpunt van een zuiveringtechnisch werk voor het transport van afvalwater dat door een kwaliteitsbeheerder wordt gebruikt begint bij het zogenaamde overnamepunt waar de gemeentelijke riolering ophoudt.'(9)
Van een zuiveringtechnisch werk kan derhalve ook sprake zijn indien het afvalwater met behulp van een persleiding of een ander werk niet wordt gezuiverd doch slechts wordt getransporteerd.
Verhouding oppervlaktewater tot zuiveringtechnisch werk
6.14. Het Hof heeft overwogen dat, omdat sprake is van een oppervlaktewater, geen sprake kan zijn van een zuiveringtechnisch werk. Met het Hof ben ik van mening dat uit het systeem van de Wvo volgt dat, indien sprake is van een oppervlaktewater, niet tevens sprake kan zijn van een zuiveringtechnisch werk, en vice versa. Immers, een zuiveringtechnisch werk is een object waarmee stoffen in oppervlaktewater, daarmee een ander object, kunnen worden gebracht. De functie van een zuiveringtechnisch werk, te weten zuiveren of transporteren van afvalwater, is duidelijk afwijkend van de door de wetgever voorgestane functies van oppervlaktewater als vermeld in onderdeel 6.5. van deze conclusie.
6.15. Bij een object dat kenmerken bezit die wijzen op een zuiveringstechnisch werk alsmede op een oppervlaktewater, zal derhalve altijd een keuze moeten worden gemaakt. Uit het systeem van de Wvo volgt dat in die situatie op grond van een weging van de verschillende kenmerken moet worden beoordeeld waarvan sprake is. In dit verband wijs ik op BNB 1985/167.(10) Daarin werd voor de beoordeling of een ondergronds traject van een kunstmatige zijtak van een rivier een oppervlaktewater dan wel een werk is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wvo, uitdrukkelijk getoetst of dat traject diende als verbinding tussen twee oppervlaktewateren (hetgeen wijst op een oppervlaktewater), maar ook of de zijtak niet nagenoeg uitsluitend bestemd was voor de afvoer van effluent (zodat geen sprake is van een werk).
6.16 Uit het voorgaande wordt ook duidelijk waarom het de voorkeur verdient het tweede en vierde middel gezamenlijk te behandelen. Nu de begrippen 'oppervlaktewater' en 'zuiveringstechnisch werk' elkaar uitsluiten, zal bepaald moeten worden of het onderhavige vijverstelsel aan te merken valt als een oppervlaktewater dan wel als een zuiveringstechnisch werk.
Behandeling van het tweede en vierde cassatiemiddel
6.17. Het Hof heeft het oordeel dat in het onderhavige geval sprake is van een oppervlaktewater gebaseerd op het feit dat in de afvoervijver, de buffersloot en de afvoersloot een normaal ecosysteem bestaat, en voorts op het feit dat de buffervijvers in verbinding staan met E. In het tweede cassatiemiddel wordt betoogd dat het vijverstelsel slechts gevoed wordt door afvalwater en regenwater, en om die reden niet aan te merken valt als oppervlaktewater, terwijl bovendien sprake is van een kunstmatig karakter. De tot op heden bekende jurisprudentie geeft mij geen aanleiding te veronderstellen dat deze omstandigheden het karakter van oppervlaktewater aan het vijverstelsel zouden kunnen ontnemen. Integendeel het begrip 'oppervlaktewater' wordt geacht ruim te zijn, in overeenstemming met hetgeen in de Memorie van Toelichting is gesteld. De Wvo is erop gericht water dat voor gebruiksdoeleinden als vermeld in de Memorie van Toelichting geschikt is of redelijkerwijze zou kunnen zijn, te beschermen tegen verontreiniging. Daarbij teken ik aan dat, zoals blijkt uit het hiervoor al aangehaalde arrest in BNB 1983/247, de in de Memorie van Toelichting opgesomde doeleinden niet als uitputtend zijn bedoeld.
6.18. Het Hof heeft in de eerste plaats belang gehecht aan de aanwezigheid van een ecologisch systeem. Als gezegd, de belastingkamer van de Hoge Raad heeft daar in haar jurisprudentie vrijwel nooit rechtstreeks naar verwezen. Ik meen echter dat de - door de Minister niet bestreden - vaststelling dat het vijverstelsel beschikt over een ecologisch systeem, noodzakelijkwijze een aanwijzing inhoudt dat het water redelijkerwijze geschikt is voor doeleinden als vermeld in de eerder aangehaalde Memorie van Toelichting. Het Waterschap heeft overigens in de procedure voor het Hof erop gewezen dat het water uit het vijverstelsel gebruikt wordt om verdroging in het gebied het beekdal F, waar E deel van uitmaakt, tegen te gaan. In droge tijden vindt waterinlaat via het vijverstelsel in het verdroogde gebied plaats. Het komt mij voor dat ook dit een doeleinde is waarvoor oppervlaktewater redelijkerwijze geschikt kan zijn.
6.19. Voorts staat het vijverstelsel in verbinding met een ander oppervlaktewater, E. Ook aan deze omstandigheid heeft het Hof waarde gehecht bij het oordeel dat het vijverstelsel een oppervlaktewater is. De Minister stelt evenwel dat aan deze omstandigheid geen waarde toekomt, nu de verbinding tussen het vijverstelsel en E eenrichtingsverkeer is, en er geen vrije wisselwerking is tussen de twee wateren. Fysiek is het inderdaad slechts mogelijk dat water vanuit het vijverstelsel E instroomt. Dit is een gevolg van het hoogteverschil tussen de twee wateren, waarbij uitsluitend via stuwen water vanuit het vijverstelsel in E kan worden gebracht. De omstandigheid dat vanuit het vijverstelsel slechts water in vrij verval via een stuw naar E kan vloeien, kan naar mijn mening er echter niet toe leiden dat het karakter van oppervlaktewater ontvalt aan het vijverstelsel. Het feit dat de verbindende waterloop door menselijk handelen wordt gereguleerd (de stuw) speelt geen rol bij het vaststellen van het karakter van oppervlaktewater. Waar het uiteindelijk om gaat is dat een water (het vijverstelsel) invloed heeft en uitvloeit op het oppervlaktewater (E). Indien door zware regenval vanuit een droge sloot welke met kunstwerken is afgesloten van een oppervlaktewater, regelmatig water stroomt naar het oppervlaktewater, is ook de sloot als oppervlaktewater aan te merken.(11) Alleen al het bestaan van de verbinding met E is in het onderhavige geval dus al voldoende grond voor het aanmerken van het vijverstelsel als oppervlaktewater.
6.20. Tenslotte stelt de Minister dat het vijverstelsel niet is opgenomen in de waterkwaliteitbeheersplannen van het Waterschap en niet op de legger is vastgelegd, zodat het om die reden niet kwalificeert als oppervlaktewater. Het Waterschap merkt in haar verweerschrift in cassatie terecht op dat niet alle wateren in de bedoelde plannen en op de legger zijn vermeld en beschreven. Niet iedere sloot in het beheersgebied van een Waterschap is beschreven in de waterkwaliteitbeheersplannen of geregistreerd op de legger. Bovendien spelen deze omstandigheden geen rol bij de beoordeling of een water is aan te merken als een oppervlaktewater.
6.21. Nu het vijverstelsel valt aan te merken als oppervlaktewater, kan het niet worden aangemerkt als een zuiveringstechnisch werk. Zoals betoogd in onderdeel 6.14. van deze conclusie, sluit het een het ander uit. Het Hof heeft dan ook terecht op deze grond geoordeeld dat het vijverstelsel niet is aan te merken als een zuiveringtechnisch werk. Ik merk daar ten overvloede bij op dat mij ook anderszins niet is gebleken dat het vijverstelsel is aan te merken als een zuiveringtechnisch werk. Het vijverstelsel vervult geen functie bij de zuivering van het afvalwater dat de RWZI binnenkomt, en heeft niet als hoofddoel het transport van afvalwater. Het tweede en vierde cassatiemiddel falen.
Derde cassatiemiddel
7.1. In het derde cassatiemiddel en de onderdelen daarvan wordt in wezen betoogd dat aan artikel 23, derde lid, Wvo een ruime werking toekomt en dat het Hof ten onrechte er aan voorbij is gegaan dat ieder direct of indirect brengen van afvalwater onderworpen is aan de rijksheffing (subklachten A en C). Daarbij komt dat oppervlaktewater ook afvalwater kan zijn (subklacht B). Voorts is het achterwege laten van de rijksheffing in strijd met doel en strekking van de Wvo, aldus het middel (subklacht D). Tenslotte bevat het middel een motiveringsklacht (subklacht E). Het middel en de onderdelen daarvan richten zich met name tegen r.o.'s 4.4. en 4.5. van de uitspraak van het Hof.
7.2. Blijkens artikel 23, derde lid, van de Wvo wordt de verontreinigingsheffing rijkswateren geheven "ter zake van het direct of indirect brengen van stoffen in rijkswater". Het vierde lid van artikel 23 luidt Pro als volgt:
'Aan de verontreinigingsheffing rijkswateren zijn onderworpen:
a. ter zake van het direct of indirect brengen van stoffen in rijkswater vanuit een bedrijfs-, of woonruimte: degene die het gebruik heeft van die ruimte;
b. ter zake van het direct of indirect brengen van stoffen in rijkswater met behulp van een riolering of van een zuiveringtechnisch werk: degene bij wie die riolering onderscheidenlijk dat zuiveringtechnisch werk in beheer is.
c. ter zake van het direct of indirect brengen van stoffen in rijkswater anders dan bedoeld onder a of b: degene die de stoffen in rijkswater heeft gebracht.'
7.3. Het doel van de Wvo blijkt uit de considerans en luidt "het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren". De financiering van dit waterkwaliteitsbeheer geschiedt aan de hand van het beginsel 'de vervuiler betaalt'.
7.4. Gelet op artikel 23, derde lid, van de Wvo is rijksheffing verschuldigd wanneer stoffen direct of indirect in rijkswater worden gebracht. Niet van belang is hoe stoffen in rijkswater worden gebracht, doch slechts of stoffen in rijkswater worden gebracht. Dit volgt niet alleen uit de tekst van artikel 23, derde lid, maar ook uit hetgeen bij de parlementaire behandeling is opgemerkt betreffende de invoering van artikel 23(12). In het oorspronkelijke wetsvoorstel kende het derde lid de toevoeging "vanuit een woonruimte, bedrijfsruimte, een riolering of vanuit een zuiveringtechnisch werk" (het vierde lid bestond nog niet). In de parlementaire stukken staat hierover: (13)
'De leden van de fracties van PvdA, CDA, Groen Links, SGP, RPF en GPV, hebben vragen gesteld omtrent de mogelijkheden om illegale lozingen vanuit een tankauto in de verontreinigingsheffing te betrekken. De leden van de fracties van PvdA, Groen Links, SGP, GPV en RPF vragen of de regering bereid is om, indien er bij lozingen vanuit tankauto's geen heffingplichtige is aan te wijzen, met een voorstel te komen die dat wel mogelijk maakt. Op pagina drie van de memorie van toelichting is uiteengezet dat het afvoeren van stoffen ook met behulp van een tankauto kan gebeuren. Indien er bijvoorbeeld stoffen vanuit een bedrijfsruimte met behulp van een tankauto op een zuiveringstechnisch werk van het waterschap worden gebracht, worden die stoffen door de gebruiker van die bedrijfsruimte afgevoerd. In de praktijk zal een tankauto vaak stoffen vanuit verschillende bedrijfsruimten met verschillende gebruikers bevatten.
De regering is bij nader inzien van mening dat ook het afvoeren van stoffen die niet vanuit een woonruimte, een bedrijfsruimte, een riolering of vanuit een zuiveringstechnisch werk afkomstig zijn, aan de verontreinigingsheffing onderworpen moet kunnen worden. Dit is geheel in overeenstemming met het vigerend artikel 17, eerste lid, van de Wvo, op basis waarvan elk direct of indirect brengen van stoffen op oppervlaktewater of op een door de kwaliteitsbeheerder beheerd werk aan de verontreinigingsheffing onderworpen kan worden. Op deze wijze wordt het mogelijk gemaakt om bijvoorbeeld illegale lozingen vanuit tankauto's in de verontreinigingsheffing te betrekken. Bij nota van wijziging zullen de voorgestelde artikelen 18, eerste lid, en 23, derde lid, van de Wvo, in bovenbedoelde zin worden aangepast. De voorgestelde artikelen 18, derde lid, en 23, vierde lid, van de Wvo, zullen bij nota van wijziging zodanig worden aangepast dat in het geval van het afvoeren van stoffen anders dan vanuit een woonruimte, bedrijfsruimte, zuiveringstechnisch werk of riolering, degene die de stoffen afvoert, voor die stoffen aan de verontreinigingsheffing onderworpen kan worden. Dit betekent dat bijvoorbeeld in het geval van het illegaal afvoeren van stoffen vanuit een tankauto de transporteur van die tankauto voor die stoffen aan de verontreinigingsheffing onderworpen kan worden.'
7.5. Uit deze passage volgt dat de wetgever heeft bedoeld om elk direct of indirect brengen van stoffen in rijkswater belast te doen zijn met rijksheffing. De ruime tekst van het vierde lid, onderdeel c, die in feite een restbepaling is, wijst daar ook op. Het vierde lid is dan ook slechts bedoeld om, volgend op de constatering dat rijksheffing verschuldigd is, een belastingplichtige aan te wijzen.(14) De vraag of de rijksheffing verschuldigd is, moet derhalve in beginsel worden beantwoord aan de hand van het derde lid: is sprake van het direct of indirect brengen van stoffen in rijkswater?
7.6. Terecht stelt de Minister dus dat artikel 23, derde lid, Wvo ruim moet worden opgevat. De vraag is echter of het ook de bedoeling van de wetgever is geweest de onderhavige situatie daaronder te brengen. Er wordt immers oppervlaktewater in een ander oppervlaktewater gebracht. Het Hof heeft haar oordeel dienaangaande gebaseerd op de geschiedenis van de voor het onderhavige jaar geldende heffingsbepalingen, als ook op de geschiedenis van de voor 2001 geldende bepalingen.
7.7. In verband met het voorgaande kan in de eerste plaats worden gewezen op de toelichting op artikel 24, tweede lid van de Wvo(15) en, in samenhang daarmee, op de bevindingen zoals verwoord in het rapport van de Commissie Onderzoek Financieringsstelsel Waterbeheer, waarop dat artikellid is gebaseerd. Het betreffende artikellid bepaalt kort gezegd dat het tarief van de rijksheffing in de situatie dat stoffen in rijkswater worden gebracht vanuit een biologische communale waterzuiveringsinrichting 50% van het tarief aan "gewone" verontreinigingsheffing bedraagt. Bij de parlementaire behandeling daarvan is het als volgt toegelicht: (16)
'Op degenen die via een rioolwaterzuiveringsinrichting lozen in oppervlaktewater dat in beheer is bij het Rijk, rusten in zekere zin kosten dubbel. Bij een dergelijke lozing is het waterschap of de provincie een heffing aan het Rijk verschuldigd; het waterschap of deze provincie berekent deze kosten door aan de lozers in haar beheersgebied als onderdeel van de heffing (van waterschap of provincie) ten behoeve van de financiering van haar waterkwaliteitsbeheer (inclusief de zuivering van afvalwater). Indien echter wordt geloosd in oppervlaktewater dat in beheer is van hetzelfde waterschap of dezelfde provincie, is geen heffing aan het Rijk verschuldigd.'
7.8. De Commissie heeft in haar rapport hierover het volgende geschreven: (17)
'De commissie stelt voor om effluenten van communale (biologische) rioolwaterzuiveringsinrichtingen voor 50% vrij te stellen van het betalen van rijksheffing. Hierdoor wordt recht gedaan aan zowel de bestuurlijke bezwaren, die zouden leiden tot een volledige afschaffing van de heffing op deze effluenten, en aan het argument dat vanuit het oogpunt van kostentoerekening de heffing op deze effluenten zou moeten worden gehandhaafd. De bestuurlijke bezwaren zijn met name gelegen in het feit dat lozers op een rioolwaterzuiveringsinstallatie die loost op rijkswater dubbel worden belast. En het feit dat verscheidene waterkwaliteitsbeheerders wel de mogelijkheid hebben het effluent van een communale zuiveringsinstallatie te lozen op eigen oppervlaktewater, ook al mondt dit oppervlaktewater even verder uit op rijkswater, terwijl andere kwaliteitsbeheerders deze mogelijkheid niet hebben.'
En voorts: (18)
'Tijdens de behandeling van het rapport Milieubeleid oppervlaktewateren (...) is voorgesteld om geen heffing op te leggen voor lozingen van effluenten van communale rioolwaterzuiveringsinstallaties, indien de lozingen voldoen aan bepaalde gestelde eisen (...). De argumentatie hiervoor is dat de lozers op een communale zuiveringsinstallatie dubbel worden belast: voor hun totale lozing door de regionale beheerder en voor het effluent dor de rijksheffing. (...) Het argument van juiste kostentoerekening enerzijds en de door bestuurlijke argumenten ingegeven vrijstelling van heffing voor effluenten van communale zuiveringsinstallaties anderzijds, heeft in de commissie tot indringende discussies geleid. (...) [A]fgezien van het verschil in tarieven, wordt in hoofdlijnen eenieder door het waterschap, de provincie of het Rijk op gelijke wijze aangeslagen. Op één punt constateert de commissie een duidelijk verschil. Wordt het effluent van een communale zuiveringsinstallatie geloosd in oppervlaktewater dat in beheer is bij het, met de actieve uitvoering van de Wvo belast, waterschap of provincie, dan wordt op het effluent geen heffing geheven. Bij lozing van een dergelijk effluent op rijkswater is het waterschap of de provincie echter wel rijksheffing verschuldigd. Dit leidt ertoe dat als in regionaal water wordt geloosd, bijvoorbeeld 50 meter voordat het water uitstroomt in rijkswater, er geen rijksheffing is verschuldigd en wanneer de lozing 50 meter verderop plaatsvindt er wel rijksheffing moet worden betaald. In beide gevallen zijn de effecten van de lozing nagenoeg gelijk. Voor het rijk is het enige verschil, dat in geval van rechtstreekse lozing zij belast is met de vergunningverlening en de controle en handhaving van deze vergunning.
(...)
[V]erscheidene waterkwaliteitsbeheerder [hebben] wel de mogelijkheid (...) het effluent van een communale zuiveringsinstallatie te lozen op eigen oppervlaktewater, ook al mondt dit oppervlaktewater even verderop uit in rijkswater, terwijl andere waterkwaliteitsbeheerders deze mogelijkheid niet hebben. '
7.9. Het citaat uit de parlementaire geschiedenis lijkt ruimte te bieden voor de gedachte dat, nadat stoffen zijn gebracht in oppervlaktewater in beheer bij een waterschap, een waterschap geen rijksheffing verschuldigd kan zijn, ongeacht of en, zo ja, hoe die stoffen vervolgens in rijkswater terecht komen. In het rapport van de Commissie Onderzoek Financieringsstelsel Waterbeheer, waarop de betreffende passage uit de parlementaire stukken is gebaseerd, wordt evenwel duidelijker aangegeven dat in het geval van lozing(19) van effluent op eigen oppervlaktewater, indien vervolgens dat effluent door "uitstromen"(20) dan wel "uitmonden"(21) op rijkswater terechtkomt, het waterschap geen rijksheffing verschuldigd is.
7.10. Nog duidelijker wordt een en ander indien we artikel 2 Wvo Pro nader beschouwen, waarin de 'verklaring van ongenoegzaamheid' was opgenomen. Artikel 2, eerste lid, Wvo luidde tot en met 1 juli 2002 als volgt:
'Indien uit enig oppervlaktewater verontreinigd of schadelijk water in een ander oppervlaktewater wordt geloosd hetzij door natuurlijke afstroming, hetzij op kunstmatige wijze, kan het met betrekking tot het ontvangende water uit hoofde van artikel 3 bevoegde Pro gezag aan het openbaar lichaam, dat belast is met de zorg voor de goede hoedanigheid van het lozende water bij daartoe strekkende beschikking een verklaring van ongenoegzaamheid uitreiken.'
Artikel 17, eerste lid, Wvo (tekst tot en met het jaar 2000) gaf de basis voor het opleggen van de heffing, in het geval een verklaring van ongenoegzaamheid was uitgereikt:
'Het Rijk, de provincie en een openbaar lichaam, aan welks bestuur de bevoegdheid bedoeld in artikel 6, eerste lid, geheel is opgedragen, zijn bevoegd ter bestrijding van de kosten van maatregelen tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren heffingen in te stellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen, die stoffen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, direct of indirect brengen in oppervlaktewateren, dan wel op een bij hen in beheer zijnd werk als bedoeld in artikel 1, eerste en tweede lid en degenen, aan wie een verklaring van ongenoegzaamheid als bedoeld in artikel 2 is Pro bekendgemaakt.'
7.11. Vanaf 1 juli 2002 is artikel 2 van Pro de Wvo geschrapt(22) en vanaf 1 januari 2001 is Hoofdstuk IV van de Wvo ingrijpend gewijzigd(23). De mogelijkheid tot het opleggen van de heffing aan degene aan wie een verklaring van ongenoegzaamheid was uitgereikt was dus al vanaf 2001 vervallen. Per 1 juli 2002 volgde het schrappen van de mogelijkheid tot het uitreiken van een verklaring van ongenoegzaamheid.
7.12. In artikel 2 Wvo Pro (tekst tot 1 juli 2002) wordt gesproken van 'door natuurlijke afstroming, hetzij op kunstmatige wijze'. In de Memorie van Toelichting bij het oorspronkelijke wetsontwerp wordt het volgende opgemerkt over de verklaring van ongenoegzaamheid en de daaraan eventueel verbonden heffing:(24)
'Indien verontreinigd water uit een oppervlaktewater op een ander oppervlaktewater wordt geloosd hetzij langs de weg van natuurlijke afvloeiing, b.v. van een beek op een rijksrivier, dan wel doordat het water via een sluis, een duiker, een gemaal of een dergelijk kunstwerk binnen een ander beheersgebied wordt gebracht, kan volgens artikel 2 van Pro de wet aan het openbare lichaam, dat belast is met de zorg voor de goede hoedanigheid van het lozende water, een verklaring van ongenoegzaamheid worden uitgereikt, waardoor het zal kunnen worden onderworpen aan een heffing als bedoeld in artikel 16, eerste lid. Hierdoor zal het openbare lichaam, dat krachtens de bepalingen van dit wetsontwerp belast zal zijn met de zorg voor de goede hoedanigheid van het water dat zich op natuurlijke of kunstmatige wijze met het andere oppervlaktewater vermengt, ertoe worden aangespoord terzake de nodige maatregelen te nemen.'
7.13. Het komt mij voor dat ook wanneer het ene oppervlaktewater op het andere oppervlaktewater wordt geloosd via een persleiding, de verklaring van ongenoegzaamheid tot 1 januari 2001 het aangewezen middel was om te komen tot het opleggen van de verontreinigingsheffing door de beheerder van het ontvangende water. In het hiervoor al aangehaalde arrest in BNB 1985/167 overweegt de Hoge Raad daaromtrent:
'Het Hof heeft zich, nu het heeft vastgesteld dat de Ur een oppervlaktewater in de zin van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is, terecht ook niet van zijn onder 4.3. vermelde oordeel laten weerhouden door de -volgens het Hoofd -slechte kwaliteit van het water dat uit de Ur in de zijtak Ur stroomt noch ook door de hoeveelheid en/of hoedanigheid van het daaraan toegevoegde effluent van de zuiveringsinstallatie van de DSM. Bij zijn andersluidende opvatting verliest de Minister uit het oog dat omstandigheden als zojuist bedoeld niet beletten ook de zijtak Ur als een oppervlaktewater aan te merken doch ten hoogste grond kunnen opleveren om aan belanghebbende wegens het daaruit op de Maas geloosde water een verklaring van ongenoegzaamheid als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wet verontreiniging oppervlaktewateren uit te reiken.'
7.14. Het arrest in BNB 1985/167 kwam al aan de orde in onderdeel 6.15. van deze conclusie. Het feitencomplex in die zaak vertoont enige overeenkomst met de feiten in onderhavige zaak. Ook in die zaak was sprake van een min of meer kunstmatige verbinding tussen twee oppervlaktewateren. Niettemin leidt het oordeel van de Hoge Raad tot de conclusie dat in die zaak de verklaring van ongenoegzaamheid de aangewezen methode was om uiteindelijk tot heffing te kunnen komen. Gezien het feit dat artikel 2 Wvo Pro (tekst tot 1 juli 2002) ook zag op op kunstmatige wijze geloosd water vanuit het ene oppervlaktewater in het andere oppervlaktewater, verbaast dat niet.
7.15. Het vervallen van de heffingsmogelijkheid ten aanzien van degene aan wie een verklaring van ongenoegzaamheid werd uitgereikt, is als volgt toegelicht:(25)
'Daarnaast vervalt in het voorgestelde artikel 18, eerste lid, van de Wvo de mogelijkheid om ter zake van het uitreiken van een verklaring van ongenoegzaamheid verontreinigingsheffing te heffen. De bovenbedoelde heffingsmogelijkheid kan vervallen aangezien nog nimmer gebruik gemaakt is en naar verwachting in de toekomst ook niet zou worden gemaakt.'
7.16. Het schrappen van artikel 2 Wvo Pro werd als volgt toegelicht:(26)
'Artikel 2 van Pro de Wvo regelt de bevoegdheid tot uitreiking van een zg. verklaring van ongenoegzaamheid. Doel van die bepaling is de beheerder van een hoofdwater over een bijzonder wettelijk instrument te laten beschikken om de beheerder van een zijwater te activeren tot bestrijding van de verontreiniging van het afstromende water. In samenhang daarmee bood de Wvo in artikel 17 bovendien Pro de mogelijkheid tot het opleggen van een heffing aan de beheerder van het oppervlaktewater, nadat hem een dergelijke verklaring van ongenoegzaamheid was uitgereikt. Ook het huidige artikel 2 van Pro de Wvo moet, zoals hierboven in paragraaf 3 uiteengezet voor de artikelen 3 en 6 van de Wvo, worden gezien tegen de achtergrond van de situatie ten tijde van de voorbereiding en de totstandkoming van die wet. Dit wettelijk instrument past echter al geruime tijd niet meer bij de bestuurlijke verhoudingen, en de organisatie daarvan, tussen de waterbeheerders onderling. Een en ander vindt thans ook uitdrukking in de coördinatiemechanismen in de sfeer van de strategische en operationele plannen krachtens de in 1989 totstandgekomen Wet op de waterhuishouding. Die wet kent bovendien in de regeling van het waterakkoord (artikel 17 e.v.) een meer eigentijds en goed werkbaar instrument om te komen tot bindende vaststelling van hetgeen de beheerder van het afstromende zijwater van diens kant staat te doen. Hierdoor is het ook te verklaren dat dit wettelijk instrument van de Wvo nimmer is toegepast. Bij de nu voorgestelde wetswijziging wordt van de gelegenheid gebruikgemaakt om artikel 2 van Pro de Wvo in zijn geheel te schrappen. Daarbij wordt er op gewezen dat de bovenbedoelde mogelijkheid tot het opleggen van een heffing aan de waterbeheerder waaraan een verklaring van ongenoegzaamheid is uitgereikt, reeds is komen te vervallen door een wijziging van artikel 17 van Pro de Wvo bij de Wet van 16 maart 2000, Stb. 131, tot vervanging van hoofdstuk IV van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.'
7.17. Ik kan uit deze passage niet anders concluderen dan dat de wetgever het niet in de heffing betrekken van (verontreinigd) water afkomstig uit het ene oppervlaktewater dat al dan niet op kunstmatige wijze afstroomt in een ander oppervlaktewater, nog steeds onderschrijft als uitgangspunt van de Wvo in de huidige vorm. Er wordt immers verwezen naar andere instrumenten om verontreiniging door afstroming van oppervlaktewater in ander oppervlaktewater te voorkomen. Indien de beheerder van het ontvangende water als gevolg van de lozing vreest voor te omvangrijke verontreiniging en daarmee gepaard gaande kosten, zijn daar in de ogen van de wetgever andere instrumenten voor, zoals het waterakkoord. De verontreinigingsheffing wordt daarbij niet genoemd, hetgeen wel in de lijn der verwachting had gelegen indien dat mogelijk was geweest. De wetgever heeft niet expliciet afstand genomen van de grondslagen die aan de basis lagen van artikel 2 Wvo Pro (tekst tot 1 juli 2002) en in verband daarmee artikel 17, eerste lid, Wvo (tekst tot 1 januari 2001) voor wat betreft het opleggen van de heffing aan degene aan wie een verklaring van ongenoegzaamheid is uitgereikt. De kunstmatige lozing vanuit het ene oppervlaktewater naar het andere blijft daarmee ook buiten het bereik van de verontreinigingsheffing.
7.18. Vanaf de invoering van de Wvo in 1969 tot op de dag van vandaag is het nooit de bedoeling geweest van de wetgever om in een geval als het onderhavige te komen tot heffing van de rijksheffing. Het achterwege laten van de rijksheffing in de voorliggende zaak is daarmee dan ook niet in strijd met doel en strekking van de Wvo. De lozing via de persleiding kan niet worden aangemerkt als direct of indirect brengen van stoffen in een rijkswater als bedoeld in artikel 23, derde lid, Wvo. De wetgever heeft de onderhavige situatie daarvan willen uitsluiten. Het derde cassatiemiddel faalt dan ook.
8. Conclusie
Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep ongegrond te verklaren.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1. Kenmerknummer 01/01397.
2 Uitspraak d.d. 20 november 2002, 200105188/1
3 Hoge Raad (Strafkamer), 30 november 1982, nr. 73 989 E, BNB 1983/244 , met noot Scheltens.
4 Hoge Raad, 25 mei 1983, nr. 21 569, BNB 1983/247, met noot Scheltens.
5 Tweede Kamer, 1964/1965, nr. 7884, nr. 3, blz 9, eerste kolom.
6 Hoge Raad, 19 maart 1997, 31 946, BNB 1997/149 , met noot Van Leijenhorst.
7 Hoge Raad, 12 november 1980, 19 797, BNB 1981/43 , met noot Scheltens.
8 Hoge Raad, 7 april 1982, 21 010, BNB 1982/163, met noot Hofstra.
9 Tweede Kamer, 1998/1999, nr. 26 367, nr. 3, blz. 23
10 Hoge Raad, 27 maart 1985, nr. 22 931, BNB 1985/167.
11 BNB 1983/247, hiervoor al aangehaald.
12 Wet inzake vervanging van hoofdstuk IV van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Stb. 2000, 135
13 Tweede Kamer, 1998/1999, nr. 26 367, nr. 5, blz. 6
14 Tevens dienen hierbij in acht te worden genomen de leden 6 en 7.
15 Tot 1 januari 2001 opgenomen in artikel 19, tweede lid, ingevoerd bij Wet tot Wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, nr. 23 492.
16 Tweede Kamer, 1993/1994, nr. 23 492, nr. 3, blz. 4-5.
17 Rapport van de Commissie Onderzoek Financieringsstelsel Waterbeheer, 'Financieringsstructuur integraal waterbeheer", Den Haag 1992, blz. 12.
18 Rapport van de Commissie Onderzoek Financieringsstelsel Waterbeheer, blz. 92-93. De dubbele belasting in de hiervoor genoemde citaten is gelegen in het feit dat de hoogte van de verontreinigingsheffing die lozers op een rioolwaterzuiveringsinstallatie moeten betalen, ex artikel 27, eerste lid, aanhef en onderdel b van de Wvo, mede wordt bepaald door de door het waterschap waarbij die installatie in beheer is, te betalen rijksheffing, in geval het effluent op rijkswater wordt geloosd.
19 Onder lozen kan worden verstaan zowel het al dan niet door een gemaal afvoeren van water als het laten wegvloeien van water (Van Dale).
20 Van Dale: zich storten, uitvloeien, uitmonden.
21 Van Dale: uitwateren, uitkomen.
22 Wet inzake Wijziging bepalingen Wet verontreiniging oppervlaktewateren i.v.m. zuivering van stedelijk afvalwater en andere redenen, Stb 2002, 102. Inwerking getreden bij Besluit van 16 mei 2002, Stb. 2002, 255.
23 Stb 2000, 135.
24 Tweede Kamer, 1964/1965, nr. 7884, nr. 3, blz. 10 punt 3 linkerkolom.
25 Tweede Kamer, 1998/1999, nr. 26 367, nr. 3, blz. 16.
26 Tweede Kamer, 2000/2001, nr. 27 615, nr. 3, blz. 11 e.v.