Conclusie
Rolnr. C02/302HR
Mr L. Strikwerda
zt. 19 sept. 2003 (bij vervroeging)
conclusie inzake
Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA)
Tegen
[Verweerder]
Edelhoogachtbaar College,
1. Deze zaak betreft een overgangsrechtelijk probleem in verband met de wijziging bij Besluit van 6 december 1999 (Stcr. 1999, 237) van art. 8 van Pro de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Besluit van 18 december 1997, Stcr. 1997, 246), hierna: de Rva 1997.
2. Het gaat om het volgende. Eiser tot cassatie, hierna: het COA, is ingesteld bij de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Wet van 19 mei 1995, Stb. 422). Op grond van art. 3 lid Pro 1, aanhef en onder a, van deze wet is het COA onder meer belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers. De opvang omvat de verstrekkingen die worden genoemd in art. 5 van Pro de Rva 1997, zoals onderdak, een wekelijkse financiële toelage, kleedgeld en verzekering tegen ziektekosten.
3. De beëindiging van deze verstrekkingen wordt geregeld in art. 8 lid 1 van Pro de Rva 1997. Het artikel, zoals dit met ingang van 12 oktober 1998 is gewijzigd bij Besluit van 9 oktober 1998 (Stcr. 1998, 194), luidde:
"1. De in artikel 5, eerste lid, bedoelde verstrekkingen eindigen in de volgende gevallen:
(...)
c. indien op de asielaanvraag niet inwilligend is beschikt en deze beschikking onherroepelijk is geworden".
4. De beëindiging van de verstrekkingen werd nader uitgewerkt in een zgn. stappenplan. In de onderhavige zaak is van belang het "Stappenplan 1999", voluit: "Herzien stappenplan beëindigen opvang ongedocumenteerde asielzoekers", neergelegd in een circulaire van 8 januari 1999 (Stcr. 1999, 53). In dit "Stappenplan 1999" werd geregeld hoe, wanneer en via welke trajecten de verstrekkingen feitelijke worden beëindigd. Daarbij gold een zogeheten meewerkcriterium dat kort gezegd inhield dat de vreemdeling gebruik kan blijven maken van de opvangvoorzieningen zolang hij voldoende meewerkt aan zijn terugkeer.
5. Bij Besluit van 6 december 1999 (Stcr. 1999, 237) is art. 8 lid 1 Rva Pro 1997 met ingang van 1 januari 2000 opnieuw gewijzigd. Onderdeel c kwam te luiden:
"indien hetzij op de asielaanvraag niet inwilligend is beschikt en deze beschikking onherroepelijk is geworden hetzij het een vreemdeling betreft die rechtmatig verwijderbaar is: op de dag na ommekomst van de finale vertrektermijn van 28 dagen".
Blijkens de toelichting hield deze wijziging verband met het nieuwe, aangescherpte terugkeerbeleid van de Staatssecretaris van Justitie, bekend gemaakt aan de Tweede Kamer bij brief van 25 juni 1999 (Kamerstukken II 1998-1999, 26 646, nr. 1). Uitgangspunt van het nieuwe beleid is dat een beslissing om iemand niet toe te laten, betekent dat de betrokkene Nederland zelfstandig dient te verlaten. De betrokkene wordt een termijn van 28 dagen gegeven om zijn terugkeer te realiseren. Na ommekomst van deze termijn worden de opvangvoorzieningen beëindigd, en wel van rechtswege. De beëindiging van de opvangvoorzieningen werd nader geregeld in een nieuw stappenplan, het "Stappenplan 2000" (Stcr. 2000, 29). Het meewerkcriterium werd daarin afgeschaft. In de toelichting op het besluit tot wijziging van de Rva 1997 wordt in dit verband vermeld:
"Met de invoering van het nieuwe terugkeerbeleid wordt consequenter uitvoering gegeven aan de voorschriften voor de beëindiging van opvangvoorzieningen. Daartoe zijn in het nieuwe terugkeerbeleid de regels en de procedures voor de beëindiging van opvangvoorzieningen aangescherpt. Het voornoemde meewerkcriterium vervalt. Het huidige 'Herziene stappenplan beëindiging opvangvoorzieningen ongedocumenteerde asielzoekers' (het 'Stappenplan 1999', A-G), dat stappen bevat om te kunnen vaststellen of betrokkene al dan niet meewerkt aan het verkrijgen van reisdocumenten, wordt vervangen door aangepaste procedures om te komen tot de (gedwongen) beëindiging van opvangvoorzieningen na ommekomst van de finale vertrektermijn van 28 dagen, zonder dat daarbij het meewerkcriterium wordt gehanteerd. Deze nieuwe procedures zullen worden vastgesteld in de vorm van een vernieuwd stappenplan beëindiging opvangvoorzieningen (het 'Stappenplan 2000', A-G), dat voor de inwerkingtreding van dit besluit in de Staatscourant zal worden gepubliceerd."
6. Dit laatste is niet gelukt; het nieuwe "Stappenplan 2000" werd niet voor de inwerkingtreding van het wijzigingsbesluit in de Staatscourant gepubliceerd, doch werd eerst op 10 februari 2000 in de Staatscourant gepubliceerd en trad op die dag in werking.
7. De overgangsregeling bij het op 1 januari 2000 in werking getreden Besluit van 6 december 1999 waarbij art. 8 Rva Pro 1997 werd gewijzigd, luidt als volgt (art. II):
"Dit besluit is niet van toepassing op de vreemdeling ten aanzien van wie voor de datum van inwerkingtreding van dit besluit:
a. een beslissing op de asielaanvraag is genomen,
b. een beslissing op het ingediende bezwaar tegen de niet inwilligende beschikking op de asielaanvraag is genomen of
c. de vergunning tot verblijf, daaronder begrepen de voorwaardelijke vergunning tot verblijf, of de toelating als vluchteling is ingetrokken."
8. Inzet van het onderhavige kort geding is de vraag hoe deze overgangsrechtelijke bepaling moet worden uitgelegd.
9. De feiten waarvan in cassatie dient te worden uitgegaan, liggen als volgt (zie r.o. 3 van het bestreden arrest van het Hof in verbinding met hetgeen op blz. 1 en 2 van het vonnis van de President onder het hoofdje "De vaststaande feiten" is overwogen).
(i) Thans verweerder in cassatie, hierna: [verweerder], verblijft sinds juli 1997 in Nederland. Hij is afkomstig uit Irak.
(ii) Bij beschikking van 3 februari 1998 heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst, hierna: IND, de aanvraag van [verweerder] tot toelating als vluchteling afgewezen. Daarbij is tevens zijn ingediende aanvraag om een vergunning tot verblijf niet ingewilligd. Aan [verweerder] is wel een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv) verleend.
(iii) [Verweerder] heeft bezwaar gemaakt tegen de beschikking van 3 februari 1998, voor zover deze de aanvraag om een onvoorwaardelijke verblijfsvergunning betreft. Dit bezwaar is bij beschikking van 18 september 1998 ongegrond verklaard. Het tegen deze laatste beschikking ingestelde beroep is op 17 juni 1999 door de Vreemdelingenkamer van de Rechtbank te 's-Gravenhage, zittinghoudende te Zwolle, ongegrond verklaard.
(iv) De IND heeft de aan [verweerder] verleende vvtv op 2 april 1999 ingetrokken.
(v) Tegen die intrekking heeft [verweerder] bezwaar gemaakt. Tevens heeft hij een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend die ertoe strekt dat hij hangende het bezwaar Nederland niet zal worden uitgezet. De President van de Rechtbank te 's-Gravenhage, zittinghoudende te Zwolle, heeft op 17 augustus 2000 het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen en daarbij tevens het bezwaar tegen de beslissing van de IND ongegrond verklaard.
(vi) Op 23 augustus 2000 is door de IND ten aanzien van [verweerder] een last tot uitzetting verstrekt.
(vii) Namens de Vreemdelingendienst is op 7 november 2000 aan [verweerder] in een gesprek medegedeeld dat de finale vertrektermijn van 28 dagen als bedoeld in art. 8 lid 1 sub c van Pro de Rva 1997 op 6 december 2000 zou eindigen. [Verweerder] is namens het COA bij brief van 25 juli 2001 gesommeerd om het AZC waar hij verbleef te verlaten. [Verweerder] heeft aan deze sommatie geen gevolg gegeven.
10. Het COA heeft [verweerder] bij exploit van 16 augustus 2001 in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te Arnhem en gevorderd dat [verweerder] wordt veroordeeld tot ontruiming van het AZC.
11. Na verweer door [verweerder] heeft de President bij vonnis van 5 oktober 2001 de vordering van het COA toegewezen. De President was van oordeel dat ten aanzien van [verweerder] het "Stappenplan 2000" en het daarin verwoorde terugkeerbeleid van toepassing is.
12. Op het hoger beroep van [verweerder] heeft het Gerechtshof te Arnhem het vonnis van de President evenwel vernietigd en, opnieuw recht doende, de vordering van het COA afgewezen. Het Hof was van oordeel dat ten aanzien van [verweerder] het gewijzigde art. 8 Rva Pro 1997 en het "Stappenplan 2000" niet van toepassing zijn.
13. Het COA is tegen het arrest van het Hof (tijdig) in cassatie gekomen met één middel dat door [verweerder] is bestreden met conclusie tot verwerping van het cassatieberoep.
14. Het middel betoogt dat het Hof heeft miskend dat ook een na 11 februari 2000 gegeven (afwijzende) beslissing op de tegen de intrekking van de vvtv ingediende bezwaar ertoe leidt dat [verweerder] onder het "Stappenplan 2000" komt te vallen en dat art. II van het Besluit van 6 december 1999 zich daartegen niet verzet.
15. Art. II van het Besluit van 6 december 1999 is negatief geformuleerd ("Dit besluit is niet van toepassing ...") en de criteria voor de beoordeling van de vraag wanneer het Besluit niet van toepassing is, worden in het artikel niet cumulatief, maar alternatief opgesomd ("a. ..., b. ... of c. ..."). Is derhalve vóór de datum van inwerkingtreding van het Besluit, 1 januari 2000, aan tenminste één van deze criteria voldaan, dan is het Besluit niet van toepassing en is de eerdere versie van art. 8 Rva Pro 1997 toepasselijk. De bij het Besluit ingevoerde versie van art. 8 Rva Pro 1997 is bijgevolg alleen van toepassing indien na 1 januari 2000 aan geen van deze criteria is voldaan.
16. In de onderhavige zaak was vóór 1 januari 2000 aan alle drie criteria van art. II voldaan: (a) de beslissing op de asielaanvraag was op 3 februari 1998 genomen (zie 9.(ii)); de beslissing op het ingediende bezwaar tegen de niet inwilligende beschikking op de asielaanvraag was op 18 september 1998 genomen (zie 9.(iii)); en (c) de vvtv was op 2 april 1999 ingetrokken (zie 9.(iv)). Hieruit volgt dat - ongeacht de uitleg van onderdeel c van art. II - het Besluit van 6 december 1999 niet op [verweerder] van toepassing is. Op de beëindiging van de aan [verweerder] verstrekte opvangvoorzieningen is derhalve de eerdere versie van art. 8 Rva Pro 1997 van toepassing.
17. Waar het Besluit van 6 december 1999 niet ten aanzien van [verweerder] van toepassing is, geldt te zijnen aanzien nog het op het meewerkcriterium gebaseerde "Stappenplan 1999", en niet het "Stappenplan 2000". Het "Stappenplan 2000" is immers als uitvoeringsregeling gekoppeld aan de toepasselijkheid van het Besluit van 6 december 1999 en het daarmee gewijzigde art. 8 Rva Pro 1997. In de toelichting op art. II wordt deze verwevenheid van het Besluit van 6 december 1999 en het "Stappenplan 2000" onderstreept:
"Overeenkomstig hetgeen is neergelegd in voornoemde brief aan de Tweede Kamer van 25 juni 1999 is het nieuwe terugkeerbeleid van toepassing op vreemdelingen die op of na de datum van het van kracht worden van het nieuwe beleid, nog geen beslissing in eerste aanleg, waaronder begrepen nog geen beslissing intrekking verblijfsstatus, of in bezwaar hebben ontvangen. Op de overige categorieën vreemdelingen zal het bestaande stappenplan, dat gebaseerd is op het meewerkcriterium, van toepassing blijven" (cursivering toegevoegd, A-G).
Het "Stappenplan 2000" is bovendien geheel geënt op het beginsel van de finale vertrektermijn van 28 dagen die door het Besluit van 6 december 1999 in art. 8 Rva Pro 1997 is geïntroduceerd. Onder de vigeur van de eerdere versie van art. 8 Rva Pro 1997 kan het "Stappenplan 2000" derhalve niet zinvol worden toegepast.
18. Daarmee lijkt het lot van het middel bezegeld. Twee kwesties behoeven echter nog aandacht alvorens daarover een definitieve uitspraak te kunnen doen.
19. De eerste kwestie betreft het volgende. In het "Stappenplan 2000" wordt onder het kopje "1.3. Doelgroep" door de Staatssecretaris het volgende opgemerkt:
"Het Stappenplan 2000 is van toepassing op asielzoekers ten aanzien van wie op of na de datum van publicatie van dit Stappenplan 2000 in de Staatscourant (10 februari 2000, A-G):
a. een negatieve beslissing op de asielaanvraag is genomen, of
b. een negatieve beslissing op het ingediende bezwaar tegen de niet-inwilliging van de asielaanvraag is genomen, of
c. de vergunning tot verblijf, daaronder begrepen de voorwaardelijke vergunning tot verblijf, is ingetrokken of niet is verlengd, of de toelating als vluchteling is ingetrokken.
Op de overige categorieën centraal opgevangen asielzoekers blijft het bestaande Stappenplan, laatstelijk gewijzigd op 8 januari 1999, dat is gebaseerd op het zogenaamde meewerkcriterium, van toepassing."
Gelet op de samenhang tussen het Besluit van 6 december 1999 en het "Stappenplan 2000" is deze aanduiding van de doelgroep kennelijk bedoeld als een parafrase van de overgangsrechtelijke bepaling van art. II van het Besluit van 6 december 1999. Dezelfde criteria worden immers gehanteerd en, evenals in art. II, worden de criteria alternatief opgesomd. De doelgroepaanduiding is echter, anders dan de overgangsrechtelijke bepaling van art. II van het Besluit, niet negatief, maar positief geformuleerd. Men heeft zich daarbij kennelijk niet gerealiseerd dat daarmee de inhoud van de regel verandert. Gevolg van de positieve formulering is immers dat het "Stappenplan 2000" van toepassing is, indien na 10 februari 2000, de datum van inwerkingtreding van het "Stappenplan 2000", aan tenminste één van de criteria is voldaan. De overgangsregelingen van het Besluit van 6 december 1999 en het "Stappenplan 2000" sluiten hierdoor niet op elkaar aan. Als bijvoorbeeld de beslissing op het ingediende bezwaar tegen de niet inwilligende beschikking op de asielaanvraag vóór 1 januari 2000 is genomen en de verblijfsvergunning op of na 10 februari 2000 is ingetrokken, is het Besluit niet van toepassing, maar zou het daaraan uitvoering gevende "Stappenplan 2000" wel van toepassing zijn.
20. Dat heeft geen goede zin. In aanmerking genomen dat de Staatssecretaris met de doelgroepaanduiding in het "Stappenplan 2000" kennelijk aansluiting heeft willen zoeken bij de overgangsrechtelijke bepaling van art. II van het Besluit van 6 december 1999 en in aanmerking genomen dat het "Stappenplan 2000" als uitvoeringsregeling van het Besluit niet de plaats is om de overgangsrechtelijke bepaling van het Besluit te wijzigen, moet het er m.i. voor gehouden worden dat het "Stappenplan 2000" slechts van toepassing is ten aanzien van vreemdelingen waarop het Besluit van 6 december 1999 van toepassing is.
21. De tweede kwestie betreft een latere wijziging van art. II van het Besluit van 6 december 1999. Bij Besluit van 19 december 2000 (Stcr. 2000, 250) is dit artikel gewijzigd in verband met de - in de onderhavige zaak niet aan de orde zijnde - problematiek van de tweede asielaanvraag. Art. II is toen positief geformuleerd; de opsomming van de toepasselijkheidscriteria bleef alternatief. Voor zover hier van belang, kwam art. II te luiden:
"Artikel 8, eerste lid, onderdeel c, van de Rva 1997 is van toepassing op de vreemdeling ten aanzien van wie na de datum van inwerkingtreding van dit besluit:
a. een niet inwilligende beslissing op de asielaanvraag is genomen, of
b. een negatieve beslissing op het ingediende bezwaar tegen de niet inwilligende beschikking op de asielaanvraag is genomen, of
c. de vergunning tot verblijf, daaronder begrepen de voorwaardelijke vergunning tot verblijf, is ingetrokken of niet is verlengd, of de toelating als vluchteling is ingetrokken."
Art. III van het Besluit van 19 december 2000 bepaalt dat de wijziging van de overgangsregeling van art. II van het Besluit van 6 december 1999 in werking treedt op 29 december 2000.
22. Door art. II positief te formuleren, wordt aan het Besluit een ruimer toepassingsbereik gegeven. Volgens het oude art. II is het Besluit immers alleen van toepassing indien na 1 januari 2000 aan geen van de criteria is voldaan. Door de wijziging geldt met ingang van 29 december 2000 dat het Besluit van toepassing is, indien na 1 januari 2000 aan één van de criteria is voldaan.
23. In het onderhavige geval leidt het gewijzigde art. II echter niet tot een andere uitkomst. De beslissing op het bezwaar van [verweerder] tegen de niet inwilligende beslissing op de intrekking van de vvtv is immers genomen op 17 augustus 2000 (zie 9.(v)), derhalve vóór de inwerkingtreding van het gewijzigde art. II.
24. Dit alles betekent dat het oordeel van het Hof dat ten aanzien van [verweerder] het gewijzigde art. 8 Rva Pro 1997 en het "Stappenplan 2000" niet van toepassing zijn, juist is, wat er ook zij van de door het Hof aan dit oordeel gegeven motivering, en dat de door het middel opgeworpen rechtsklacht faalt.
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,