Conclusie
Nr. CW 2330 (Derde kamer B)
Mr. M.R. Mok
Parket, 13 februari 2001
Voordracht en vordering tot cassatie in het belang der wet
inzake een bezwaarschrift van
BRABANTSE MILIEUFEDERATIE
1.KORTE BESCHRIJVING VAN DE ZAAK
1.1.Inzet van de onderhavige procedure is de rechtspositie van vertegenwoordigers van niet-agrarische belangen in een geval van herverkaveling.
De Brabantse Milieufederatie (BMF), die in deze procedure mede optreedt namens andere milieugroepen, heeft op grond van art. 200 van Pro de Landinrichtingswet (Liw) een bezwaarschrift ingediend tegen het plan van toedeling voor het blok "Liempde-Nijnsel" van de ruilverkaveling Sint-Oedenrode.
1.2.De rechtbank te 's-Hertogenbosch heeft, bij vonnis van 20 juli 2001, BMF niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar, omdat, naar het oordeel van de rechtbank, BMF niet als belanghebbende in de zin van art. 200 Liw Pro kan worden beschouwd.
Zij heeft zich hierbij gebaseerd op de wetsgeschiedenis van de Liw, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en van de Awb Aanpassingswet (eerste tranche) alsmede op het stelsel van de Liw.
1.3.Op grond van art. 186 Liw Pro, welk artikel blijkens art. 202, aanhef, en onder f, Liw op de onderhavige procedure van toepassing is, stond tegen het vonnis van de rechtbank geen rechtsmiddel open, onverminderd de bevoegdheid van de procureur-generaal bij de Hoge Raad om zich in het belang der wet in cassatie te voorzien(1).
Het was denkbaar dat BMF, met een beroep op doorbreking van de uitsluiting van rechtsmiddelen, toch appel zou hebben ingesteld. Volgens informatie van de advocaat van BMF is dat echter niet gebeurd.
2.DE LANDINRICHTINGSWET
2.1.De doelstelling van de Liw(2) is omschreven in art. 4 van Pro deze wet:
"Landinrichting strekt tot verbetering van de inrichting van het landelijk gebied overeenkomstig de functies van dat gebied, zoals deze in het kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven."
Anders dan haar voorgangsters(3), is de Liw multifunctioneel. Daarmee is bedoeld dat de doelstelling niet meer alleen ligt in de behartiging van belangen van land-, tuin-, bosbouw of veehouderij, maar ook in die van landschappelijke voorzieningen, recreatiemogelijkheden, natuur en landschap en andere voorzieningen ten algemene nutte(4).
2.2.Gezien de verruimde doelstelling wekt het geen verbazing dat de rechtspositie van de niet- agrarische belangen in de wetsgeschiedenis uitvoerig aan bod is geweest(5).
M.n. de PvdA-fractie heeft tijdens de parlementaire behandeling van het ontwerp-Liw kritiek geuit op de, in vergelijking met die van de agrarische belangen, beperkte rechtsbescherming van de niet-agrarische belangen(6).
2.3.In de onderhavige zaak gaat het m.n. om het begrip belanghebbende in art. 200 Liw Pro. Die bepaling luidt:
"Uiterlijk veertien dagen na de laatste dag, waarop het plan van toedeling ter inzage heeft gelegen, kan iedere belanghebbende zijn bezwaren tegen het plan van toedeling schriftelijk bij de landinrichtingscommissie indienen."
Het al genoemde art. 202 voegt Pro hier (sub e) aan toe:
"(...) De arrondissementsrechtbank stelt het plan van toedeling vast nadat zij in alle geschillen daaromtrent heeft beslist;"
2.4.In procedures als de onderhavige gaat het om administratieve rechtspraak door de gewone rechter(7).
3. DE ONDERHAVIGE PROCEDURE
3.1.1.De gemachtigde van de betrokken Landinrichtingscommissie en de Centrale Landinrichtingscommissie(8) heeft voor de rechtbank betoogd dat BMF in haar bezwaar niet ontvangen kon worden, omdat zij geen belanghebbende in de zin van art. 200 Liw Pro zou zijn.
3.1.2. Een plan van toedeling houdt, aldus de genoemde gemachtigde een indeling van civiele rechten van natuurlijke en rechtspersonen in, naar rato van de door hen ingebrachte rechten.
Iedere eigenaar of rechthebbende wiens aanspraken in de toedeling van kavels door gegrondbevinding van bezwaren verandering kunnen ondergaan, moet als rechthebbende bij de behandeling van bezwaren tegen het plan van toedeling worden beschouwd.
3.1.3. Vaststond volgens de gemachtigde van de commissie dat noch BMF noch de door haar vertegenwoordigde milieugroepen binnen het blok van de onderhavige ruilverkaveling gronden of aanspraken, als in de vorige paragraaf bedoeld, hadden.
3.2.1. BMF heeft daar tegenover betoogd dat zij wel ontvankelijk in haar bezwaar zou zijn, omdat zij, evenals de door haar vertegenwoordigde milieugroepen, belanghebbende in de zin van art. 200 Liw Pro zou zijn.
Zij heeft ter ondersteuning van die stelling het volgende aangevoerd.
3.2.2. De Awb beoogt eenheid van wetgeving te bevorderen. Dit wordt onder meer bereikt wanneer eenzelfde term in de wetgeving steeds dezelfde betekenis heeft.
Zulks zou m.n. gelden voor de centrale begrippen in het bestuursrecht, zoals het begrip belanghebbende.
3.2.3. De Liw behoort tot de wetten die zijn aangepast door de aanpassingswetgeving naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Awb. Zo bepaalt art. 220a Liw dat de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb niet van toepassing zijn op bezwaren als bedoeld in (o.m.) art. 200 Liw Pro.
Er blijkt niet dat de wetgever beoogd heeft te voorkomen dat anderen dan degenen met een civielrechtelijk belang bezwaren kunnen indienen tegen het plan van toedeling.
3.2.4. Het begrip belanghebbende in hoofdstuk VII van de Liw zou derhalve dezelfde betekenis hebben als dat in art. 1:2 Awb Pro.
Op grond van deze definitie zouden BMF en de milieugroepen als belanghebbenden moeten worden beschouwd. Het plan van toedeling is immers van directe invloed op de natuur, het landschap en het cultuurpatroon.
3.2.5. Anders is het bij het landinrichtingsplan, bedoeld in de artt. 73 e.v. Liw. Dit heeft slechts een programmatisch karakter, bestaat voor het merendeel uit doelstellingen en heeft dus een "open einde" karakter.
Slechts rechthebbenden en pachters en niet organisaties als BMF kunnen in de in art. 83, lid 3, Liw genoemde gevallen, ter zake van dat plan beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State instellen.
3.2.6. Pas bij het plan van toedeling kan men vaststellen in hoeverre in het landinrichtingsplan de doelstellingen daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Het directe belang van BMF en de milieugroepen bij de vaststelling van een plan van toedeling zou voortvloeien uit hun statutaire doelstelling op te komen voor de belangen van natuur, landschap, cultuurhistorie en recreatie.
3.3.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat BMF en de milieugroepen geen gronden hebben ingebracht. Aan hen zijn in het plan van toedeling geen gronden toegedeeld. Zij maken evenmin aanspraak op toedeling van gronden.
Daarom kunnen deze organisaties tegen het plan van toedeling geen bezwaar maken met het doel te laten toetsen of de doelstellingen van het landinrichtingsplan verwezenlijkt zijn.
3.3.2.Met het plan van toedeling worden een nieuwe kavelindeling en andere regelingen van civielrechtelijke aard vastgesteld.
In dit stelsel past, zo heeft de rechtbank overwogen, de door de BMF en de milieugroepen beoogde toepassing niet.
3.3.3.Naar het oordeel van de rechtbank vloeit uit het voorgaande voort dat de belangen waarvoor BMF en de milieugroepen opkomen, niet rechtstreeks bij het plan van toedeling betrokken zijn.
Derhalve heeft de rechtbank BMF niet als belanghebbende in de zin van art. 200 Liw Pro beschouwd, zodat deze in haar bezwaren niet kon worden ontvangen.
4. MIDDEL VAN CASSATIE
4.1. Tegen de hiervóór weergegeven beslissing in het vonnis van de rechtbank stel ik het volgende cassatiemiddel voor.
4.2. De rechtbank heeft in haar voormeld vonnis het recht, in het bijzonder art. 1:2 Awb Pro en art. 200 Liw Pro, geschonden door BMF in haar bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, omdat zij geen gronden heeft ingebracht, aan haar in het plan van toedeling geen gronden zijn toegedeeld en zij evenmin aanspraak maakt op toedeling van gronden.
Deze klacht steunt op de volgende, mede in hun onderlinge samenhang te lezen, redenen.
4.3. De doelstellingen van de Awb, onder meer het nastreven van eenheid van wetgeving, het opstellen van algemene regels ter vereenvoudiging van de wetgeving en het treffen van algemene voorzieningen(9), brengen mee dat aan het begrip belanghebbende in art. 200 Liw Pro de betekenis moet worden toegekend die art. 1:2 Awb Pro aan dit begrip toekent.
4.4. Aangezien noch uit de tekst noch uit het stelsel van de Liw het tegendeel blijkt, heeft het begrip belanghebbende in art. 200 Liw Pro de betekenis die art. 1:2 Awb Pro aan dit begrip toekent.
Rechtspersonen die voldoen aan de vereisten van art. 1:2, lid 3, Awb, zoals, naar mag worden aangenomen, BMF, dienen daarom in beginsel ontvangen te worden in hun op grond van art. 200 Liw Pro ingediende bezwaren.
5. TOELICHTING
5.1. Parlementaire geschiedenis Liw
5.1.1. De Liw definieert het begrip belanghebbende in art. 200 Liw Pro niet. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het bij de totstandkoming van de Liw niet de bedoeling van de wetgever is geweest vertegenwoordigers van niet direct betrokken, niet-individuele, belangen onder dit begrip te brengen.
Dit blijkt uit de volgende aanwijzingen.
5.1.2. De bezwarenprocedure is omschreven in de artt. 200, 202 in samenhang met de aldaar genoemde andere bepalingen van de Liw en met art 220a van die wet.
De procedure, waarin een bezwaar achtereenvolgens worden behandeld door de Landinrichtingscommissie, de rechter-commissaris en de rechtbank, is ontleend aan de Ruilverkavelingswet 1954(10) . Niet-agrarische belangen speelden in die wet geen rol. De procedure is dus niet ontworpen met het oog op zulke belangen.
5.1.3. In het oorspronkelijke wetsontwerp is voor de vaststelling van de richtlijnen van het plan van toedeling(11) voorzien in een bezwarenprocedure bij de Centrale Landinrichtingscommissie. Inschakeling van de rechter-commissaris of een rechtbank werd hier niet noodzakelijk geacht, omdat de richtlijnen geen rechtstreeks het individu rakende gevolgen hebben(12).
Later is deze bezwarenprocedure, ingevolge een amendement, komen te vervallen. Het amendement beriep zich er ook op dat het hier niet gaat om rechtstreeks het individu rakende gevolgen(13). Daaruit is af te leiden dat andere dan niet rechtreeks het individu rakende belangen in de ogen van de wetgever kennelijk minder belangrijk waren.
5.1.4. De nota n.a.v. het eindverslag vermeldt dat het begrip belanghebbende, in hoofdstuk VII van de Liw, enigszins ruimer van inhoud is dan de som van de begrippen rechthebbende en pachter. De praktische betekenis hiervan moet volgens deze nota evenwel niet worden overschat.
Uit de gegeven voorbeelden blijkt dat in dit verband gedacht is aan een eigenaar van een net buiten een blok gelegen perceel of aan iemand die denkt eigenaar te zijn van een in een blok gelegen perceel(14). De wetgever had kennelijk alleen rechtstreeks betrokken individuele belanghebbenden op het oog.
5.1.5. De regering is in de m.v.a. aan de Eerste Kamer ingegaan op de vraag van de P.S.P.-fractie wie in art. 200 Liw Pro onder de belanghebbenden worden verstaan:
"Onder het begrip "belanghebbenden" wordt verstaan de rechthebbenden en pachters; dit begrip wordt in ruime zin gehanteerd, overeenkomstig de praktijk van de Ruilverkavelingswet 1954."(15)
M.n. het laatste citaat laat m.i. weinig ruimte voor twijfel over de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever.
5.2. Wet arob
5.2.1. O.g.v. art. 7, Wet arob(16) stond bezwaar en beroep open voor "de natuurlijke of rechtspersoon, die door een beschikking rechtstreeks in zijn belang is getroffen".
Bij de totstandkoming van de Wet arob ging men er van uit dat de arob-rechter ook algemene en collectieve belangen zou willen aanmerken als eigen belangen van rechtspersonen die deze belangen blijkens hun statuten en feitelijke werkzaamheden behartigden.
5.2.2. De arob-rechter heeft die verwachting niet beschaamd en is doorgegaan op de in het midden van de jaren '70 ingeslagen weg om ontvankelijkheid mogelijk te achten bij specifieke algemeenbelangacties(17).
De omschrijving van het begrip belanghebbende zoals die in de parlementaire stukken van de Liw naar voren komt, komt m.i. dus niet overeen met de inhoud die men gaandeweg aan dat begrip bij de toepassing van de toen geldende Wet arob is gaan geven. Dat kan verband houden met de omstandigheid dat de opstelling van het ontwerp-Liw al kort na de inwerkingtreding van de Wet arob plaatsvond.
5.2.3. Ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven is de opvatting gaan huldigen dat organisaties die ideële en collectieve belangen behartigen, ontvankelijk kunnen zijn(18).
De civiele rechter is in de jaren '80 deze opvatting eveneens gaan huldigen(19). Het civiele collectieve actierecht is gecodificeerd in het per 1 juli 1994 in werking getreden art. 3:305a BW.
5.3. Awb en Aanpassingswet eerste tranche Awb
5.3.1.Het op 1 januari 1994 in werking getreden art. 1:2 Awb Pro bepaalt in lid 1:
"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Het tweede lid geeft een nadere omschrijving van het begrip belang voor bestuursorganen. Het derde lid bevat een nadere omschrijving van het begrip belang voor rechtspersonen:
"Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
5.3.2.De omschrijving van belanghebbende in art. 1:2 Awb Pro is, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis, geënt op de grenzen van de kringen van belanghebbenden zoals die door de wetgever en jurisprudentie waren getrokken voor regelingen van bestuursprocesrecht.
De m.v.t. wees m.n. op de Wet arob en de rechtspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State op grond van die wet(20).
5.3.3. Zoals (in § 4.3.), bleek is een van de doelstellingen van de Awb het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving. Deze doelstelling brengt volgens de m.v.a. II(21) mee dat, ingeval de Awb en een andere wet met elkaar in strijd zijn, de andere wet zoveel mogelijk moet terugtreden.
Bijzondere wetgeving moet voldoen aan de Awb. Dit geldt zowel voor bijzondere wetten die tot stand komen na de inwerkingtreding van de Awb als voor bijzondere wetten die dateren van voor die datum. Daarom was, terwille van de eenheid van wetgeving een grootscheepse aanpassingsoperatie bij de inwerkingtreding van de eerste tranche van de Awb nodig.
5.3.4. De m.v.t. bij de Aanpassingswet eerste tranche (Stb, 1992, 422) merkte in dit verband op:
"Een essentieel onderdeel van eenheid is eenheid in terminologie. In de hele bestuursrechtelijke wetgeving dient eenzelfde term in principe steeds dezelfde betekenis te hebben; anderzijds dienen voor hetzelfde begrip niet steeds andere termen te worden gebruikt. Aan dit uitgangspunt is bij de aanpassing consequent de hand gehouden; een in een bijzondere wet gehanteerde term die in de Awb is gedefinieerd, heeft in die bijzondere wet dezelfde betekenis. Daardoor is het niet nodig in de bijzondere wet een gelijksoortige begripsbepaling op te nemen."(22)
Door ook oude wetten mee te nemen, week de wetgever af van het advies van de Raad van State(23).
5.3.5. In de m.v.t. heeft de regering er voorts op gewezen dat op deze regel een uitzondering geldt voor het geval uit de tekst van de wet of uit het samenstel van de desbetreffende bepalingen het tegendeel duidelijk blijkt(24).
5.3.6. Specifieke omstandigheden kunnen nopen tot een afwijking van het uitgangspunt dat de bijzondere wet dient te wijken voor de Awb(25).
Indien het gaat om een dwingende bepaling, d.w.z. een regel die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoort te gelden, moet een dergelijke uitzondering in de bijzondere wet uitdrukkelijk worden aangegeven, door de zinsnede "in afwijking van art... van de Algemene wet bestuursrecht", en in de m.v.t. worden gemotiveerd.
Art. 1:2 Awb Pro opent niet de mogelijkheid op deze bepaling in een bijzondere wet een uitzondering te maken. Men mag daarom aannemen dat het een dwingende bepaling is(26).
5.3.7.1.De wetgever heeft erkend dat, ondanks de grote zorg die aan de aanpassingswetgeving is besteed, omissies denkbaar zijn, in die zin dat de wetgever verzuimt de zinsnede "in afwijking van art?. Awb " op te nemen.
In zulk een geval kan er sprake zijn van strijd tussen de Awb en een bijzondere wet en doet zich een interpretatievraag voor die de rechter moet oplossen. De bedoeling van de wetgever is dan beslissend. De adagia "lex specialis derogat legi generali" en "lex posterior derogat legi priori" zijn slechts vuistregels(27).
5.3.7.2.De rechter zal in ieder geval zwaar moeten laten wegen dat de Awb-wetgever een algemene regel heeft willen geven, waarvan slechts in uitzonderlijke gevallen mag worden afgeweken(28).
Addink noemt een viertal aspecten die voor de beoordeling van de rechtssituatie i.g.v. strijd tussen de Awb en een bijzondere wet relevant kunnen zijn: Bij bestaande bijzondere wetten is er eerder aanleiding af te wijken van de Awb dan bij nieuwe wetgeving; de omstandigheden waaronder of de motieven op grond waarvan afwijking heeft plaatsgevonden; welke regelgever het betreft en de gevolgen van de ontstane strijdigheid voor zowel de burger als de overheid(29).
5.3.8.Zoals reeds opgemerkt, heeft de Awb-wetgever bij de definitie van belanghebbende aansluiting gezocht bij het (toen) bestaande belanghebbendenbegrip. In de nota n.a.v. het eindverslag is te lezen:
"Naar onze verwachting zal de introductie van het begrip belanghebbende over de gehele linie van het bestuursrecht slechts in zeer beperkte mate een uitbreiding van de kring van beroepsgerechtigden tot gevolg hebben. Voor zover enige uitbreiding van de kring van beroepsgerechtigden plaatsvindt, dient overigens in aanmerking te worden genomen dat dat eigenlijk niet meer inhoudt dan dat belanghebbenden die tot nu toe slechts de burgerlijke rechter konden adiëren, nu de bevoegdheid krijgen bij de administratieve rechter in beroep te komen (vgl. in dit verband het Montenegro-arrest; HR 20 november 1987, AB 1988, 117, en NJ 1988, 843)."(30)
5.3.9.De opmerking in de m.v.a.II, dat voor zover in sommige wetten een ander of ruimer belanghebbendenbegrip wordt gehanteerd, de Awb dat niet aantast, lijkt enigszins op gespannen voet met het voorgaande te staan.
Deze passage moet men evenwel lezen in het licht van de daaraan voorafgaande opmerking van leden van de G.P.V.-fractie. Dezen brachten in het voorlopig verslag naar voren dat in de praktijk en in bepaalde bijzondere wetten een ruimer begrip wordt gehanteerd en dat zij het zouden betreuren als hieraan als gevolg van de Awb een eind zou komen, waarbij zij bij voorbeeld dachten aan de zinvolle bijdrage van politieke partijen (geen belanghebbenden in de zin van art. 1:2 Awb Pro) op plaatselijk niveau(31).
5.3.10 De m.v.t. bij de Aanpassingswet eerste tranche Awb zette in verband met het begrip belanghebbende uiteen:
"In de Awb wordt "degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken" aangeduid met het begrip belanghebbende. In de bijzondere wetgeving duidt het begrip belanghebbende derhalve in beginsel op dezelfde categorie. Dat neemt niet weg dat onder omstandigheden het begrip belanghebbende door het samenstel van de wettelijke bepalingen waarin het voorkomt, praktisch gesproken een beperkte betekenis kan hebben. Indien in een regeling bijvoorbeeld sprake is van een ambtshalve beschikking die tot een persoon is gericht, en de regeling spreekt in het vervolg over "de belanghebbende", dan wordt daarmee vanzelfsprekend die ene persoon bedoeld.
In een aantal gevallen waar uitdrukkelijk wordt beoogd niet alle (potentieel) belanghebbenden met een bepaald voorschrift te bereiken en zulks niet uit de regeling blijkt, wordt voor de duidelijkheid een specifieke aanduiding gehandhaafd, zoals "de aanvrager" of "degene tot wie het besluit zal zijn gericht.
Zoals in de toelichting bij de Awb ook rfeeds werd vermeld, heeft de omschrijving van het begrip "belanghebbende" op zichzelf geen gevolg voor de kring van personen die bezwaar- of beroepsgerechtigd zijn. Wel is het veelal goed mogelijk gebleken voor de categorie van bezwaar- en beroepsgerechtigden de term "belanghebbenden" in te voeren, zodat de aansluiting bij de Awb wel tot stand komt. Dit is bijvoorbeeld het geval indien de categorie thans is aangeduid als "degenen die rechtstreeks door het besluit in hun belang zijn getroffen", een term die in dit verband inhoudelijk overeenkomt met het begrip "belanghebbenden" in de Awb."(32)
5.4. Uitzonderingen in andere wetten op begrip belanghebbende van Awb
5.4.1. Uitzonderingen op het begrip belanghebbende van de Awb zijn o.m. te vinden in het sociale zekerheidsrecht en in het belastingrecht.
5.4.2. Uitgangspunt in het sociale zekerheidsrecht is, dat het algemene begrip belanghebbende van de Awb van toepassing is. Aangezien een uitbreiding van de kring van belanghebbenden niet overal wenselijk werd geacht, zijn in verscheidene wetten beperktere definities van dit begrip opgenomen(33).
De wetgever heeft hier de consequenties van het Awb-begrip belanghebbende dus onder ogen gezien en is hier in een aantal gevallen bewust en op duidelijke wijze(34) van afgeweken(35).
5.4.3. Ook in het belastingrecht is art. 1:2 Awb Pro van toepassing. Het formele beschikkingsbegrip dat het belastingrecht hanteert (het belastingrecht maakt onderscheid tussen voor bezwaar vatbare en andere beschikkingen) brengt evenwel mee dat het begrip belanghebbende, wat de fiscale rechtsbescherming betreft, beperkt moet worden opgevat(36).
Er is hier onmiskenbaar sprake van een stelsel, waarin het begrip belanghebbende van de Awb niet goed past.
5.5. Uitzonderingen in Liw op begrip belanghebbende van Awb?
5.5.1.De Liw behoort tot de wetten die zijn gewijzigd bij de Aanpassingswet eerste tranche. Hierbij zijn o.m. aanpassingen in de terminologie aangebracht.
Ook is, om eventuele misverstanden te voorkomen, in art. 220a Liw uitdrukkelijk bepaald dat de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb niet van toepassing zijn op de in dat artikel bedoelde procedures(37). Het begrip belanghebbende in art. 200 Liw Pro is ongewijzigd gebleven. Ook is geen, van de Awb afwijkende, definitie van dit begrip in de Liw opgenomen.
Voorts blijkt uit het samenstel van de desbetreffende bepalingen, anders dan uit het in de m.v.t. bij de Aanpassingswet aangehaalde voorbeeld volgt, niet duidelijk dat hier een ander begrip belanghebbende is beoogd dan dat van art. 1:2 Awb Pro.
5.5.2. In het licht van de bij de Aanpassingswet in de Liw aangebrachte aanpassingen, mag men er m.i. van uitgaan dat de wetgever het begrip belanghebbende in art. 200 Liw Pro niet over het hoofd heeft gezien.
Daaraan zou ik de gevolgtrekking willen verbinden dat dit begrip de in art. 1:2 Awb Pro omschreven betekenis heeft, zodat ook rechtspersonen die collectieve of algemene belangen behartigen op grond van dit artikel kunnen ageren. De uitbreiding van de kring van (bezwaar- en) beroepsgerechtigden die hiervan het gevolg is, sluit goed aan bij de hiervóór(38) geciteerde opmerking uit de nota n.a.v. het eindverslag bij de Awb.
5.5.3. Neemt men evenwel aan dat er hier sprake is van een omissie van de wetgever, in die zin dat hij het begrip belanghebbende in art. 200 Liw Pro bij de aanpassingswetgeving over het hoofd heeft gezien, dan is, zoals we hierboven zagen, de bedoeling van de wetgever doorslaggevend.
Hierbij dient de bedoeling van de Liw-wetgever afgewogen te worden tegen die van de Awb, waarbij de rechter zwaar moet laten wegen dat de wetgever in de Awb een algemenen regel heeft willen geven, waarvan slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden afgeweken.
5.5.4. De Liw is tot stand is gekomen in de tijd dat rechtspersonen die algemene of collectieve belangen behartigden in het bestuursrecht reeds ontvankelijk konden zijn. Op verschillende plaatsen in de parlementaire geschiedenis van de Liw blijkt m.i. dat de wetgever de niet-agrarische belangen bewust een beperkte rechtsbescherming heeft willen geven(39).
Mogelijk speelden hierbij de belangen van direct en individueel betrokkenen een rol.
5.5.5. Tegen de in de vorige paragraaf geschetste overweging kan men inbrengen dat art. 200 Liw Pro is geënt op de eerdere Ruilverkavelingswetten, die tot stand waren gekomen voordat een collectief actierecht in de bestuursrechtspraak was erkend.
Ik veronderstel dat de wetgever de oude regelingen heeft overgenomen zonder de mogelijkheid van een collectief actierecht in dit verband te onderkennen.
5.6. De positie van de burgerlijke rechter in de Liw
5.6.1. De wijze van rechtsbescherming van de Liw is overgenomen uit de voorafgaande Ruilverkavelingswetten. In die wetten was aansluiting gezocht bij de Onteigeningswet.
Waar de Liw taken aan de rechtbank toekent is daarmee, evenals in de Onteigeningswet, de burgerlijke kamer van de rechtbank(40) bedoeld. Een verschil met laatstgenoemde wet is dat de Liw (evenals de voorafgaande wetten) in de meeste gevallen niet alleen appel, maar ook (gewoon) beroep in cassatie heeft uitgesloten. De voor- en nadelen daarvan kunnen hier buiten beschouwing blijven.
5.6.2. Nu het hier om rechtsprekende bevoegdheden van de burgerlijke rechter zelf gaat, ligt het niet voor de hand dat de burgerlijke rechter lacunes in de rechtsbescherming opvult als "restrechter".
Dat betekent dat bij de enge opvatting van het begrip belanghebbenden dat de rechtbank heeft gekozen, organisaties ter bescherming van landschap, natuur en milieu geen toegang tot de rechter hebben.
6. Conclusie
6.1.Het vonnis van de rechtbank te 's-Hertogenbosch(41) vindt steun in de parlementaire geschiedenis van de Liw.
De gegeven beslissing over het begrip belanghebbende wijkt echter af van de betekenis die dit begrip in de Awb heeft, zulks zonder dat de tekst van de Liw daartoe dwingt.
6.2. Voorts is het resultaat van de opvatting van de rechtbank dat een lacune in de rechtsbescherming valt. Deze is in strijd met de huidige opvatting die in beginsel collectieve belangenbehartigers als zodanig toegang tot de rechter geeft. Die opvatting blijkt onder meer uit de totstandkoming van art. 1:2, lid 3, Awb en art. 3:305a BW.
6.3. Het lijkt in elk geval gewenst dat zekerheid wordt verschaft over de betekenis van het begrip belanghebbende in art. 200 Liw Pro. Afweging van de verschillende argumenten brengt mij ertoe te kiezen voor de ruime opvatting.
6.4. Op grond van het voorgaande vorder ik dat de Hoge Raad het bestreden vonnis in het belang der wet zal vernietigen en zal verstaan dat de vernietiging geen nadeel zal toebrengen aan de door de partijen bij dat vonnis verkregen rechten.
De procureur-generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
1. Zie voor kritiek op dit systeem mijn conclusie voor HR 20 februari 1980, NJ 1980, 377 en de noot van W.H. Heemskerk onder dat arrest.
2. Wet van 9 mei 1985, Stb. 299, houdende regelen met betrekking tot de inrichting van de landelijke gebieden, zoals nadien verschillende malen gewijzigd.
3. De Ruilverkavelingswetten van resp. 1924, Stb. 1924, 481, 1938, Stb. 1938, 618 en 1954, Stb. 1954, 510.
4. Zie (o.m.) de m.v.t. bij het ontwerp-Liw, kamerst. [II 1979-80], 15 907, nr. 3-4, p. 4, p. 50.
5. De niet-agrarische belangen speelden ook onder de Ruilverkavelingswet 1954 wel een zekere rol; zie P. de Haan, Onroerend-goedrecht, deel c: Landinrichting, 1988, p. 209-212.
6. Zie (o.m.) Handelingen II, 13 juni 1984, p. 5173 (stemverklaring De Boois) en Handelingen I, 7 mei 1985, p. 950. Zie voorts v.v., kamerst. [II 1980-81], 15 907, nr. 5 p. 27 e.v.; eindv., kamerst. [II 1982-83], 15 907, nr. 10, p. 12-13 en nota n.a.v. ev., kamerst. [II 1982-83], 15 907, nr. 11, p. 18.
7. Vgl. P. de Haan, a.w., p. 195. Zie over het verschijnsel van administratieve rechtspraak door de gewone rechter ook Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, 1999, p. 560-561.
8. Door de rechtbank gezamenlijk aangeduid als "de commissie".
9. Vgl. PG Awb I (Daalder/de Groot), 1993, p. 15-38, i.h.b. p. 15-17.
10. M.v.t., kamerst. [II 1979-80], 15 907, nrs. 3-4, p. 13-14, 27-33 en 70 en m.v.a.II, kamerst. [II 1981-82], 15 907 nr. 6, p. 43. Zie voor uitleg van het begrip belanghebbende onder de Ruilverkavelingswet 1954: HR 4 april 1979, NJ 1980, 147, m.nt. F.H.J.Mijnssen en AB 1979, 328, m.nt. J.R. Stellinga.
11. Deze richtlijnen zijn te onderscheiden van het plan van toedeling zelf.
12. M.v.t., kamerst. II, a.v., p. 29 en 69.
13. Amendementen van het lid Van Noord, kamers t. [II 1983-84], a.v., nr. 27.
14. N. N.av.ev., kamerst. a.v., p. 33.
15. M.v.a.I, kamerst. [I 1984-85], a.v., nr. 59a, p. 22.
16. Wet van 1 mei 1975, Stb. 284, i.w.tr. op 1 juli 1976.
17. Vgl. R.W.L. Loeb, B.K. Olivier en H. Troostwijk, De Wet AROB toegepast, 1990, p. 112-116; Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, a.w., p. 111-112 en R.M. van Male, Enkele aspecten van het begrip belanghebbende in de Algemene wet bestuursrecht, Preadvies VAR 108, p. 55-56.
18. CBB 15 oktober 1985, AB 1986, 531, m.nt. J.H. van Kreveld.
19. Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, a.w., p. 112. In aanvulling op de aldaar aangehaalde rechtspraak noem ik HR 11 december 1987, NJ 1990, 73, m.nt. W.H. Heemskerk en M. Scheltema en HR 18 december 1992, NJ 1994, 139, m.nt. M. Scheltema en C.J.H. Brunner.
20. PG Awb I, p. 147-149; zie ook p. 152.
21. Ibidem, p. 29.
22. Kamerst.[II 1990-1991] 22 061, nr. 3, p. 8. Vgl. Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, a.w., p. 117-118. Zie ook Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 50.
23. Kamerst. a.v., B, p. 7.
24. Kamerst. a.v., p. 10-11.
25. PG Awb I, p. 29 en p. 64 en m.v.t., kamerst. a.v., nr. 3, p. 9.
26. In dezelfde zin F.M. Noordam, De Algemene wet bestuursrecht en het sociale-zekerheidsrecht, 1995, p. 31. Zie over het onderscheid tussen dwingende, regelende, aanvullende en facultatieve bepalingen (PG Awb I, p. 64-65. Zie ook aldaar p. 67.)
27. Vgl. art. 5 Wet Pro AB.
28. PG Awb I, p. 71-72 en kamerst. Awb, a.v., nr. 7, p. 3-4.
29. G.H. Addink in Algemene wet bestuursrecht (losbl.), C 4-1-9- C 4-1-10.
30. PG Awb I, p. 153.
31. PG Awb I, p. 151 en 152.
32. Kamerst. a.v., p. 11.
33. Zie uitgebreider: F.M. Noordam, a.w., p. 32-36. R.M. van Male, Preadv. VAR 108, p. 40, betreurt deze uitzonderingen.
34. Vgl. in dit verband CRvB 7 januari 1997, JB 1997, 68.
35. Zie hierover ook P.J.J. van Buuren, aant. 4 bij art. 1:2 Awb Pro, in Awb, T&C, p. 14.
36. J.W. Ilsink en R.H. Happé, Algemeen fiscaal bestuursrecht, 2000, p. 45-47 en 63-65. Zie ook: Ch.P.A. Geppaart, 1992, De betekenis van de Algemene wet bestuursrecht voor het belastingrecht, p. 26; Ch.J. Langereis, Belanghebbende in het Nederlands belastingrecht, Preadvies VAR 108, 1992, p. 196-198 en 225-227 en J.A. Smit, De Algemene wet bestuursrecht in het belastingrecht, 1993, p. 29.
37. Vgl. kamerst. [II 1990-1991] 22 061, nr. 3, p. 136-138.
38. § 5.3.8.
39. Zie bijv. kamerst. [II 1982-1983], 15 907, nr. 11 (nota n.a.v. ev.), p. 20-21; handelingen II, 1 maart 1984, p. 3496-3497 en handelingen I, I7 mei 1985, p. 950.
40. Zie ook hiervóór, § 2.4.
41. Uit door de gemachtigde van de BMF overgelegde gegevens blijkt dat deze rechtbank eerder (op 5 januari 2001) in gelijke zin heeft geoordeeld, maar nog eerder (op 23 september 1988) in tegengestelde zin. Voorts is een vonnis van de rechtbank te Rotterdam overgelegd met gelijke uitkomst als het vonnis dat voorwerp van de onderhavige vordering is. Dit laatste vonnis dateert van 13 april 1989; de twee laatste uitspraken dateren van voor de inwerkingtreding van de Awb.