Uitspraak
Nr. 1368
21 juni 2002
PdM
op een voordracht en vordering tot cassatie in het belang der wet, ingesteld door de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden en gericht tegen het vonnis van de Arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch van 20 juli 2001, gewezen op na te melden bezwaarschift van de Stichting Brabantse Milieufederatie (hierna: BMF), gevestigd te Tilburg
1. Het geding in feitelijke instantie
BMF heeft op grond van artikel 200 van de Landinrichtingswet een bezwaarschrift ingediend tegen het plan van toedeling voor het blok "Liempde-Nijnsel" van de ruilverkaveling Sint Oedenrode.
Bij vonnis van 20 juli 2001 heeft de Rechtbank te 's-Hertogenbosch BMF niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar, omdat BMF niet kan worden beschouwd als belanghebbende in de zin van artikel 200 van de Landinrichtingswet. Het vonnis is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
In het belang der wet heeft de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden zich in cassatie voorzien tegen dit vonnis en gevorderd dat de Hoge Raad het vonnis in het belang der wet zal vernietigen en zal verstaan dat de vernietiging geen nadeel zal toebrengen aan de door partijen bij dat vonnis verkregen rechten. De vordering tot cassatie in het belang der wet is aan dit arrest gehecht.
3. Beoordeling van het middel
3.1. De Rechtbank heeft met betrekking tot de vraag of BMF en de door BMF vertegenwoordigde en door de Rechtbank als Milieugroepen aangeduide milieuorganisaties belanghebbenden in de zin van artikel 200 van de Landinrichtingswet zijn, in de eerste plaats overwogen dat de Landinrichtingswet geen definitie geeft van het in deze wet gehanteerde begrip belanghebbende, dat - naar onder meer volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Landinrichtingswet - het in artikel 200 gehanteerde begrip belanghebbende ruimer is dan het in deze wet gehanteerde begrip rechthebbende, dat de nota naar aanleiding van het eindverslag vermeldt dat het begrip belanghebbende enigszins ruimer is dan de som van de begrippen rechthebbende en pachter, maar dat uit de daarop volgende toelichting blijkt dat de wetgever het begrip belanghebbende beperkt heeft willen zien tot degene met een civielrechtelijk belang.
Vervolgens heeft de Rechtbank overwogen dat ten tijde van de invoering van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) artikel 200 van de Landinrichtingswet met het daarin in voormelde zin te begrijpen begrip belanghebbende reeds gold, dat dit artikel ook nadien ongewijzigd is gebleven en dat - anders dan BMF kennelijk wil betogen - niet blijkt dat met de invoering van de Awb en/of de aanpassing van de Landinrichtingswet aan de Awb dat begrip belanghebbende een andere of ruimere inhoud of reikwijdte is gegeven. Zulks blijkt, aldus de Rechtbank, noch uit de wettekst noch uit de parlementaire behandeling van het Awb-wetsontwerp en de wijzigingen in de Landinrichtingswet.
De toevoeging van artikel 220a van de Landinrichtingswet - dat de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb niet van toepassing verklaart ten aanzien van de bezwaren bedoeld in de artikelen 152, tweede lid, 170, eerste lid, 191, 200, 205, tweede lid, 214 en 219, eerste lid, en van het beroep, bedoeld in artikel 157, tweede lid - maakt volgens de Rechtbank op zich nog niet aannemelijk dat het begrip belanghebbende in artikel 200 van de Landinrichtingswet dezelfde betekenis heeft als datzelfde begrip in artikel 1:2 Awb.
Naar het oordeel van de Rechtbank is de reden van uitsluiting van de toepasselijkheid van de hoofdstukken 6 en 7 op onder meer de bezwarenprocedure tegen het plan van toedeling gelegen in de wens van de wetgever om het op dat moment bestaande systeem van rechtsbescherming te handhaven, welk systeem ziet op de bescherming van civielrechtelijke belangen; daarin past niet, aldus de Rechtbank, een uitbreiding van de kring van belanghebbenden tot diegenen die voor een ander dan een civielrechtelijk belang wensen op te komen.
De Rechtbank heeft hieraan nog het volgende toegevoegd. De belangen waarvoor BMF en Milieugroepen opkomen, zijn de bescherming en het behoud van milieu, natuur en landschap. Deze belangen komen expliciet aan de orde bij de vaststelling van het landinrichtingsplan als bedoeld in artikel 73 en volgende van de Landinrichtingswet. Ofschoon aan BMF en Milieugroepen kan worden toegegeven dat het bij dit plan gaat om een programma en doelstellingen en niet om de realisatie daarvan en ook dat de Landinrichtingswet aan hen geen mogelijkheid biedt van beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, kan dit een en ander niet meebrengen dat BMF en Milieugroepen, aan wie bij het plan van toedeling geen gronden zijn toebedeeld en die ook geen aanspraak op toedeling van gronden maken, tegen het plan van toedeling bezwaar kunnen maken met het doel te laten toetsen of de doelstellingen van het landinrichtingsplan verwezenlijkt zijn. Met het plan van toedeling worden een nieuwe kavelindeling en andere regelingen van civielrechtelijke aard vastgesteld en in dat stelsel past niet de door BMF en Milieugroepen beoogde toetsing.
Op deze gronden is de Rechtbank tot de slotsom gekomen dat BMF (al dan niet mede namens Milieugroepen) niet als belanghebbende bij het plan van toedeling, anders gezegd als belanghebbende in de zin van artikel 200 van de Landinrichtingswet kan worden beschouwd, zodat zij niet in haar bezwaren kan worden ontvangen.
3.2. Het middel stelt terecht voorop dat de Awb onder meer ten doel heeft het bevorderen van de eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving.
Te dien einde zijn bij nota van wijziging van 17 december 1990 de in Titel 1.1 van de Awb opgenomen begripsbepalingen aldus gewijzigd dat de reikwijdte van die bepalingen niet langer beperkt was tot de Awb, maar dat zij ook voor andere wetten en besluiten betekenis hebben verkregen. Dat geldt voor alle in Titel 1.1 gedefinieerde begrippen, waaronder het begrip "belanghebbende". In de toelichting op voormelde nota is opgemerkt:
"Een en ander betekent niet dat die termen nu ook overal gebruikt moeten worden, maar wel dat ze, als ze gebruikt worden, de betekenis hebben die de Awb daaraan geeft. Dit geldt vanzelfsprekend niet als in het verband van een andere regeling duidelijk een andere betekenis wordt toegekend aan het desbetreffende begrip."
(Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 6, p. 6)
In overeenstemming hiermee is in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet van 4 juni 1992, houdende aanpassing van een aantal wetten aan de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht, Stb. 422 (hierna ook: de Aanpassingswet), bij welke wet onder meer de Landinrichtingswet aan de Awb is aangepast, het volgende opgemerkt:
"Een essentieel onderdeel van eenheid is eenheid in
terminologie. In de hele bestuursrechtelijke wetgeving dient eenzelfde term in principe steeds dezelfde betekenis te hebben; anderzijds dienen voor hetzelfde begrip niet steeds andere termen te worden gebruikt. Aan dit uitgangspunt is bij de aanpassing consequent de hand gehouden: een in een bijzondere wet gehanteerde term die in de Awb is gedefinieerd, heeft in die bijzondere wet dezelfde betekenis. Bij nota van wijziging bij de eerste tranche van de Awb zijn de begripsbepalingen in hoofdstuk 1 zodanig gewijzigd dat deze thans ook formeel een ruimer bereik hebben dan alleen de Awb zelf."
(Kamerstukken II 1990/91, 22 061, nr. 3, p. 8)
Voorts is van de zijde van de regering ter toelichting van de inleidende bepalingen van de Aanpassingswet met betrekking tot reeds bestaande wetgeving opgemerkt:
"Een centraal oogmerk van de Awb is het harmoniseren van de wetgeving. Voor het bereiken daarvan is het onontbeerlijk dat de terminologie in de bestuursrechtelijke wetgeving zoveel mogelijk uniform is.
In hoofdstuk 1 van de Awb is de betekenis van een aantal veel voorkomende begrippen omschreven. Zij zijn zodanig gekozen dat zij ook bij andere wetgeving goed kunnen worden gebruikt. Bij de omschrijving is uiteraard zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de reeds gangbare betekenis. In deze aanpassingswet behoort daarom de terminologie in de bestaande wetgeving waar enigszins mogelijk aan deze begrips- omschrijving te worden aangepast. Daarbij wordt als
uitgangspunt de stelregel gehanteerd dat een in de Awb omschreven begrip in de overige wetgeving dezelfde betekenis heeft, tenzij uit de tekst van de wet of uit het samenstel van de desbetreffende bepalingen het tegendeel duidelijk blijkt."
(Ibidem, p. 10/11)
Met betrekking tot het begrip "belanghebbende" is erop gewezen dat ook dit begrip in de bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving in beginsel dezelfde betekenis heeft als in de Awb. Voorts is opgemerkt:
"Dat neemt niet weg dat onder omstandigheden het begrip belanghebbende door het samenstel van de wettelijke bepalingen waarin het voorkomt, praktisch gesproken een beperkte betekenis kan hebben. Indien in een regeling bijvoorbeeld sprake is van een ambtshalve beschikking die tot een persoon is gericht, en de regeling spreekt in het vervolg over "de belanghebbende", dan wordt daarmee vanzelfsprekend die ene persoon bedoeld."
(Ibidem, p. 11)
3.3. Uit deze wetsgeschiedenis moet worden afgeleid dat de wetgever de Landinrichtingswet heeft gerekend tot de bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving, waarvoor de beoogde eenheid van terminologie voortaan zou gelden. Aan het begrip "belanghebbende" in artikel 200 van de Landinrichtingswet moet derhalve in beginsel dezelfde betekenis worden toegekend als daaraan toekomt in artikel 1:2 Awb. Daarbij verdient opmerking dat voor het onderhavige geval met name van belang is het derde lid van artikel 1:2 Awb, dat bepaalt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
3.4. Dit is blijkens de wetsgeschiedenis slechts anders, indien uit de tekst van de Landinrichtingswet of het samenstel van de desbetreffende bepalingen daarvan het tegendeel duidelijk zou blijken. Daarvan is evenwel geen sprake.
Met name kan uit de omstandigheid dat bij de Aanpassingswet artikel 220a aan de Landinrichtingswet is toegevoegd, niet worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd de betekenis die het begrip "belanghebbende" in artikel 200 oorspronkelijk had, te handhaven; voorts is onaannemelijk dat, zoals de Rechtbank heeft aangenomen, de reden van uitsluiting van de toepasselijkheid van de hoofdstukken 6 en 7 op onder meer de bezwarenprocedure tegen het plan van toedeling gelegen was in de wens van de wetgever om het op dat moment bestaande systeem van rechtsbescherming te handhaven, in welk systeem, dat op de bescherming van civielrechtelijke belangen zag, naar het oordeel van de Rechtbank niet past een uitbreiding van de kring van belanghebbenden tot diegenen die voor een ander dan een civielrechtelijk belang wensen op te komen. Van een zodanige wens van de wetgever blijkt niet. Ter toelichting van artikel 220a is slechts opgemerkt dat de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb voor de in dat artikel omschreven bijzondere procedures niet zijn geschreven en dat het om eventuele misverstanden hierover uit te sluiten noodzakelijk is dit uitdrukkelijk te bepalen (Kamerstukken II, 1990/91, 22 061, nr. 3, p. 138).
Opmerking verdient voorts dat een uitbreiding van de kring van belanghebbenden als bedoeld in artikel 200 tot diegenen die voor een ander dan een civielrechtelijk belang wensen op te komen, niet in strijd komt met het karakter van het plan van toedeling zoals geregeld in de Landinrichtingwet, voorzover het daarbij gaat om rechtspersonen die - zoals kennelijk BMF - krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden het belang van milieu en van natuur- en landschapsbehoud behartigen. Naar met name blijkt uit artikel 73 en volgende van de Landinrichtingswet beoogt deze wet door middel van de vaststelling van een landinrichtingsplan ook die belangen tot hun recht te doen komen, en niet valt in te zien waarom een toetsing van het plan van toedeling aan de in het landinrichtingsplan geformuleerde doelstellingen niet zou passen bij het karakter van het plan van toedeling als vaststelling van een nieuwe kavelindeling en van andere regelingen van civielrechtelijke aard. Een dergelijke toetsing strookt immers met de doelstellingen die mede ten grondslag liggen aan de Landinrichtingswet, en met de hedendaagse opvattingen met betrekking tot de aan rechtspersonen als bedoeld in het derde lid van artikel 1:2 Awb te verlenen rechtsingang.
3.5. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het oordeel van de Rechtbank dat BMF niet als belanghebbende in de zin van artikel 200 van de Landinrichtingswet kan worden beschouwd, op een onjuiste rechtsopvatting berust. Het middel is derhalve gegrond.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt in het belang der wet het vonnis van de Rechtbank te 's-Hertogenbosch van 20 juli 2001, en
verstaat dat deze vernietiging geen nadeel zal toebrengen aan de door partijen bij dat vonnis verkregen rechten.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, J.W. van den Berge en C.J.J. van Maanen, en door de raadsheer A. Hammerstein uitgesproken ter openbare terechtzitting van 21 juni 2002.