Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 37.107
Derde Kamer B
Baatbelasting 2000
CONCLUSIE van 11 januari 2002 inzake:
X
tegen
HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN DE GEMEENTE DE RONDE VENEN
1. Feiten en procesverloop; korte beschrijving van de zaak
1.1. Het gaat in deze zaak vooralsnog niet om het materiële maar om het formele fiscale bestuursrecht en meer in het bijzonder om de toepassing van het bepaalde in de art. 6:6, 6:9 en 6:15 Awb. De wijze waarop deze zaak door bestuursorgaan en rechter is behandeld en afgedaan, is mijns inziens niet in overeenstemming met doel en strekking van die bepalingen en evenmin met de rechtsbeschermingsgedachte die aan de Awb ten grondslag ligt.
1.2. Aan X (hierna: belanghebbende) is ter zake van zomerhuis 01 aan de a-straat 1 te Z een aanslag baatbelasting a-straat van de gemeente De Ronde Venen opgelegd ten bedrage van ƒ 3.600. Het aanslagbiljet is gedagtekend 31 mei 2000.
1.3. Namens belanghebbende is tegen deze aanslag door haar gemachtigde bij brief van 3 juli 2000 pro forma bezwaar aangetekend. Meegedeeld werd dat een nadere motivering op korte termijn zou worden toegezonden.
1.4. Bij brief van 14 augustus 2000, verzonden op 15 augustus 2000, deelde het hoofd van de stafdienst Financiële en Economische Zaken van de gemeente De Ronde Venen (hierna: het Hoofd)(1) de gemachtigde van belanghebbende mee dat hij nog geen nadere motivering van het bezwaar had ontvangen, dat hij die nadere motivering binnen vier weken na de dagtekening van deze brief wilde hebben en dat hij uitspraak zou doen op het bezwaar indien hij binnen deze termijn geen reactie had gekregen.
1.5. De door het Hoofd gestelde termijn van vier weken na de dagtekening liep af op 11 september 2000. Nemen we - iets welwillender - de verzenddatum als startpunt, dan verliep de termijn een dag later. Bij twee faxberichten van 14 september 2000 - dat is hoe dan ook na ommekomst van de door het Hoofd gegeven hersteltermijn - refereerde de gemachtigde aan op die dag met (vertegenwoordigers van) het Hoofd gevoerde telefoongesprekken en verzocht hij uitstel van het indienen van de motivering. Kennelijk het zekere voor het onzekere nemend voerde de gemachtigde in één van die twee faxberichten alsnog op summiere wijze een primaire en een subsidiaire grond aan voor het bezwaar.
1.6. Bij brief van 26 september 2000, verzonden op 28 september 2000, verklaarde het Hoofd belanghebbende niet-ontvankelijk in haar bezwaar, zulks wegens het overschrijden van de gegeven hersteltermijn. De uitspraak bevat de in art. 6:23 Awb Pro voorgeschreven rechtsmiddelverwijzing. Het Hoofd is voorts ambtshalve inhoudelijk ingegaan op de - in zijn ogen: tardief - aangevoerde gronden.
1.7. Bij brief van 27 oktober 2000, gericht aan degene die in de uitspraak op bezwaar is aangeduid als behandelend ambtenaar, reageerde de gemachtigde van belanghebbende op die uitspraak met een protest tegen de niet-ontvankelijkverklaring en met een toelichting op de bezwaargronden. Welke de lotgevallen van die brief zijn, vermeldt het dossier niet, maar zeker is wel dat het Hoofd die brief niet op de voet van art. 6:15 Awb Pro als beroepschrift aan het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het Hof) heeft doorgezonden.
1.8. Bij brief van 11 december 2000, ingekomen ter griffie van het Hof op dezelfde dag, is belanghebbende tegen de uitspraak op bezwaar bij het Hof in beroep gekomen. Het Hof heeft het beroep op de voet van art. 8:54 Awb Pro vereenvoudigd behandeld en dat beroep bij uitspraak van 9 februari 2001, aangetekend verzonden op 20 februari 2001, wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard.
1.9. Bij brief van 7 maart 2001, op dezelfde dag ter griffie van het Hof ingekomen, heeft belanghebbende zich tegen die uitspraak verzet. Als verzetgrond voert haar gemachtigde aan dat, zo het Hoofd de brief van 27 oktober 2000 op de voet van art. 6:15 Awb Pro aan het Hof had doorgezonden, er geen sprake zou zijn geweest van termijnoverschrijding.(2)
1.10. Het Hof heeft bij schriftelijke uitspraak van 23 maart 2001, aangetekend verzonden op 3 april 2001, het verzet ongegrond verklaard. Het Hof overwoog:
5.2. Omdat verweerder artikel 6:23 van Pro de Awb juist heeft toegepast is artikel 6:15, derde lid, van de Awb niet van toepassing. Voor de vraag of het beroepschrift tijdig is ingediend is dus bepalend op welke datum het Hof de brief van 27 oktober 2000 zou hebben ontvangen indien verweerder had voldaan aan zijn verplichting om die brief zo spoedig mogelijk aan het Hof door te zenden. In dat geval had die brief geacht moeten worden twee weken na binnenkomst bij verweerder te zijn ingediend bij het Hof (Hoge Raad 8 december 1999, nr. 34.984, BNB 2000/39). Indien de brief van 27 oktober reeds op die datum bij verweerder zou binnengekomen, moet deze dus geacht worden op 10 november 2000 te zijn ontvangen door het Hof. Dit is na het einde van de beroepstermijn op 9 november 2000.
1.11. Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak op 8 mei 2001, dus tijdig, beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft ervan afgezien een verweerschrift in te dienen.
1.12. Belanghebbende heeft het beroep bij geschrift van 19 november 2001 schriftelijk doen toelichten. Het College heeft afgezien van een schriftelijke toelichting.
1.13. Partijen zijn bij brief van 7 december 2001 ervan op de hoogte gebracht dat de stukken in mijn handen zijn gesteld voor het nemen van een conclusie.
2. Beoordeling van het beroep in cassatie
2.1. De ontvankelijkheid van het beroep bij het Hof stuitte af op 's Hofs toepassing van art. 6:15 Awb Pro. Over dat voorschrift schreven Happé en ik:(3)
6.12 Doorzendverplichting
6.12.1 Inleiding
Art. 6:15 Awb Pro kent een algemene doorzendplicht voor verkeerd ingediende bezwaar- of beroepschriften. Indien het geschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde administratieve rechter, wordt het - nadat daarop de datum van ontvangst is aangetekend - zo spoedig mogelijk doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender, aldus lid 1.(4) Volgens lid 2 is het eerste lid van overeenkomstige toepassing indien in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend of omgekeerd.(5)
In het derde lid is geregeld dat het tijdstip van indiening bij het onbevoegde orgaan bepalend is, indien aan een van de daar genoemde voorwaarden is voldaan. Hierop wordt onder § 6.12.2 verder ingegaan. Thans is een wetsontwerp in behandeling dat een aanmerkelijke vereenvoudiging van de bestaande regeling van het derde lid inhoudt en ook een verdergaande rechtsbescherming voor de belastingplichtige betekent. Vanwege het belang van dit wetsontwerp wordt hieraan onder § 6.12.3 aandacht besteed.
Achtergrond van zowel de bestaande als de toekomstige regeling is dat de burger niet het slachtoffer dient te worden van de ingewikkelde bevoegdheidsverdeling op het terrein van de rechtsbescherming.(6)
6.12.2 Tijdstip van indienen onder huidige regeling
Als gezegd staat in het derde lid van art. 6:15 Awb Pro dat in bepaalde gevallen het tijdstip van indiening bij het onbevoegde orgaan bepalend is voor de vraag of het geschrift tijdig is ingediend. Dat tijdstip is bepalend indien:
a. het orgaan tegen welks beslissing het bezwaar of beroep zich richt, belanghebbende onjuist of in het geheel niet op de in de art. 3:45 of Pro 6:23 Awb voorgeschreven wijze omtrent de bezwaar- of beroepsmogelijkheid heeft geïnformeerd (onjuiste rechtsmiddelverwijzing), of
b. het bezwaar of beroep is gericht tegen een fictief besluit of een fictieve uitspraak, of
c. de onbevoegdheid van het orgaan voor de indiener van het geschrift op een andere grond onduidelijk kon zijn.
Kort gezegd komt het erop neer dat de datum van indiening bij het onbevoegde orgaan geldt, tenzij de onjuiste indiening aan de indiener zelf is te wijten.
Als aan geen van deze drie voorwaarden is voldaan, geldt de hoofdregel van art. 6:4 tot Pro en met 6:12 Awb. Dit brengt mee dat de tijdigheid van indiening dan mede afhankelijk is van de snelheid waarmee het orgaan dat het geschrift in eerste instantie heeft ontvangen, het doorstuurt naar het wel bevoegde orgaan. Art. 6:15, lid 1, Awb schrijft het orgaan voor dit zo spoedig mogelijk te doen.
Als het onbevoegde orgaan dat niet of te laat doet en het geschrift wordt daardoor buiten de termijn bij het bevoegde orgaan ingediend, geldt hetgeen de Hoge Raad in zijn arresten van 10 januari 1990, BNB 1990/259 en 31 oktober 1990, BNB 1990/346, heeft beslist. De Raad oordeelde dat, indien bij de doorzending door het onbevoegde orgaan een zodanig verzuim optreedt dat de termijnoverschrijding aan de administratie is te wijten, het risico van de termijnoverschrijding niet voor rekening van de indiener kan komen. Het verzuim van de administratie (schending van de doorzendplicht) weegt dan zwaarder dan het verzuim van de belanghebbende (schending van de bezwaar- of beroepstermijn).
Doorzending dient dus zo spoedig mogelijk te geschieden, dat wil zeggen zo spoedig mogelijk als in het licht van een goede beslissing over de bevoegdheid verantwoord is.(7) Uit de rechtspraak van verschillende bestuursrechters kan worden afgeleid, dat een orgaan dat ten onrechte een geschrift heeft ontvangen, dit binnen veertien dagen moet doorsturen.(8) Recent heeft de Hoge Raad zich hierbij aangesloten: 'indien het geschrift binnen twee weken wordt doorgezonden, kan nog juist worden gesproken van een zo spoedig mogelijke doorzending. In overeenstemming hiermee moet bij doorzending op een later tijdstip het geschrift geacht worden te zijn ingediend bij het bevoegde orgaan twee weken na binnenkomst bij het onbevoegde orgaan'.(9)
Aandacht verdient hier dat bij de beoordeling van de vraag of het bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend hoofdregel is dat de bezwaar- of beroepstermijn is aangevangen met ingang van de dag na die van de dagtekening van het aanslagbiljet dan wel van de uitspraak op bezwaar. Aldus bepalen art. 22j en art. 26c AWR. In verband met de in deze bepalingen gegeven uitzondering op de hoofdregel behoeft echter van overschrijding geen sprake te zijn indien de dag van dagtekening is gelegen vóór de dag van de bekendmaking daarvan.(10)
Als het bezwaar- of beroepschrift desondanks niet als tijdig ingediend kan worden beschouwd, dient het bestuursorgaan of de rechter overigens nog wel de vraag te beantwoorden of redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de belanghebbende in verzuim is geweest. Er kan dus nog sprake zijn van een verschoonbare termijnoverschrijding in de zin van art. 6:11 Awb Pro.(11)
Het kan voorkomen dat een belastingplichtige naar aanleiding van een uitspraak op zijn bezwaarschrift gaat corresponderen met de inspecteur. Indien de inspecteur uit die correspondentie niet direct kan opmaken dat die belastingplichtige in beroep wil gaan, verdient het aanbeveling dat hij de belastingplichtige nog eens expliciet wijst op de mogelijkheid om in beroep te gaan.
(...).
6.12.3 Tijdstip van indienen onder toekomstige regeling
In het ontwerp van de Eerste evaluatiewet Awb wordt voorgesteld de onderdelen a tot en met c van het derde lid van art. 6:15 Awb Pro te laten vervallen.(12) Hierdoor wordt het tijdstip van indiening bij het onbevoegde orgaan zonder meer bepalend voor de vraag of het bezwaar- of beroepschrift is ingediend. Dit lijdt alleen uitzondering als er sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van het procesrecht. Deze verruiming acht de regering verantwoord omdat uit de praktijk blijkt dat het merendeel van de bezwaar- en beroepschriften bij het juiste orgaan wordt ingediend. Voor de veel kleinere restcategorie vindt zij het niet noodzakelijk om de strikte formulering van de gronden in art. 6:15, lid 3, Awb te handhaven.
Het bezwaar- of beroepschrift zal na wijziging dus bijna altijd ontvankelijk zijn, tenzij er sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Voor dit laatste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de situatie dat bij herhaling en willens en wetens een bezwaar- of beroepschrift bij het verkeerde orgaan wordt ingediend. De term 'kennelijk onredelijke gebruik van procesrecht' is ontleend aan art. 8:75 en Pro is opgenomen als een soort veiligheidsklep om misbruik van de geboden verruiming in art. 6:15 Awb Pro tegen te gaan.(13)
2.2. HR 8 december 1999, BNB 2000/39, oordeelde:
3.3. (...). Indien een bezwaar- of beroepschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde administratieve rechter, en zich niet een van de in artikel 6:15, lid 3, [Awb] genoemde gevallen voordoet waarin het tijdstip van indiening bij het onbevoegde orgaan bepalend is voor de vraag of het bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend, voorziet de Wet niet in de gevolgen van een verzuim van het onbevoegde orgaan het geschrift zo spoedig mogelijk door te zenden. Een dergelijk verzuim mag echter niet voor rekening van de indiener van het geschrift komen. Indien het geschrift binnen twee weken wordt doorgezonden, kan nog juist worden gesproken van een zo spoedig mogelijke doorzending. In overeenstemming hiermee moet bij doorzending op een later tijdstip het geschrift geacht worden te zijn ingediend bij het bevoegde orgaan twee weken na binnenkomst bij het onbevoegde orgaan.
2.3. HR 2 februari 2000, BNB 2000/132, oordeelde:
3.5. Voor de beantwoording van de vraag of de brief van belanghebbende als beroepschrift tijdig bij het Hof is binnengekomen, is het volgende van belang. De brief is op 12 april 1994, dat is binnen de termijn voor het indienen van een beroepschrift tegen de uitspraak op het bezwaar, door de Inspecteur ontvangen. Nu zich niet een van de in artikel 6:15, lid 3, van de Algemene wet bestuursrecht geregelde gevallen voordoet, moet de brief geacht worden twee weken na binnenkomst bij de Inspecteur, dus op 26 april 1994, te zijn ingediend bij het Hof (HR 8 december 1999, [BNB 2000/38 en 39]). Ook met inachtneming van die regel is de termijn van artikel 6:7 van Pro die wet overschreden indien de beroepstermijn overeenkomstig de hoofdregel van artikel 22a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (tekst 1994)(14) is aangevangen met ingang van de dag na die van de dagtekening van de onderhavige uitspraak. In verband met de in die bepaling gegeven uitzondering op de hoofdregel behoeft echter van overschrijding geen sprake te zijn indien de dag van dagtekening van de uitspraak is gelegen vóór de dag van de bekendmaking daarvan.
2.4. CRvB 14 januari 1997, ABkort 1997, 179, oordeelde:
De aangevallen uitspraak is op 17 okt. 1994 aan partijen toegezonden, zodat de laatste dag van de beroepstermijn van zes weken 28 nov. 1994 was. Het beroepschrift is abusievelijk aan het adres van een onbevoegd orgaan gezonden. Blijkens het poststempel is het beroepschrift ter post bezorgd op 28 nov. en op 29 nov. ter griffie van het onbevoegde orgaan ontvangen. Bij brief van 1 dec. heeft het onbevoegde orgaan het beroepschrift doorgezonden aan het bevoegde orgaan (de Raad), alwaar het ter griffie is binnengekomen op 2 dec. Nu het beroepschrift voor het einde van de beroepstermijn door betrokkene ter post is bezorgd en binnen een week na afloop van deze termijn bij het bevoegde orgaan is binnengekomen, is het hoger beroep, gezien het bepaalde in art. 6:9 tweede Pro lid Awb tijdig ingediend.
2.5.1. ABRS 14 juni 1999, AB 1999, 342 m.n. MSV, overwoog:
2.3. Vast staat dat in dit geval het als beroepschrift aan te merken bezwaarschrift eerst na het verstrijken van de beroepstermijn is doorgezonden aan en is ontvangen door het ter zake bevoegde orgaan, zijnde de rechtbank. Blijkens het poststempel op de envelop is dit geschrift door appellante evenwel ter post bezorgd voor het einde van de beroepstermijn. Het beroepschrift is vervolgens binnen een week na afloop van deze termijn bij het ter zake bevoegde orgaan, zijnde de rechtbank, ingekomen. Gelet op art. 6:9 lid 2 Awb Pro, moet onder deze omstandigheden worden geoordeeld dat het beroep van appellante bij de rechtbank tijdig is ingediend.
2.5.2. M. Schreuder-Vlasblom annoteerde:(15)
Bovenstaande uitspraak (...) maakt naar ik aanneem een einde aan de tweespalt tussen de Afdeling en de CRvB over een technische, maar voor de ontvankelijkheid van appellanten niet onbelangrijke kwestie.
(...).
Met bovenstaande uitspraak heeft de Afdeling zich bij [de lijn van de CRvB] aangesloten. Het valt toe te juichen dat de appèlrechters op het stuk van de ontvankelijkheid aldus in zoverre weer dezelfde benadering volgen. Uiteenlopende jurisprudentie ten aanzien van de toegang tot de rechter is aan de justitiabelen niet uit te leggen, daargelaten welke jurisprudentie het beste te verdedigen was.
2.6. De rechtseenheid in het bestuursprocesrecht brengt dunkt mij mee dat de Hoge Raad zich - mede uit een oogpunt van rechtsbescherming - ook thans bij de andere bestuursrechters aansluit. Dat betekent dat voor de ontvankelijkheid van een bezwaar- of beroepschrift bepalend is dat het geschrift door de indiener ervan voor het einde van de bezwaar- of beroepstermijn ter post(16) is bezorgd en - na doorzending door het onbevoegde orgaan - niet later dan een week na afloop van die termijn door het bevoegde orgaan is ontvangen. Die regel zou mijns inziens niet alleen moeten gelden in het geval van een tijdige doorzending - dat is een doorzending binnen twee weken na de verkeerde indiening - maar ook in dat van een fictieve doorzending.(17) Daaronder versta ik een doorzending die niet of na meer dan twee weken is geschied en die - op de voet van BNB 2000/39 - wordt geacht binnen twee weken na de verkeerde indiening te hebben plaatsgevonden.
2.7.1. Passen wij dit alles toe op de onderhavige casus.
2.7.2. De uitspraak op bezwaar is weliswaar gedagtekend 26 september 2000, maar eerst verzonden op 28 september 2000. De beroepstermijn ving - gelet op art. 26c AWR - aan op 29 september 2000, zodat - gelet op art. 6:7 Awb Pro - 9 november 2000 de laatste dag van de beroepstermijn was.
2.7.3. In 's Hofs uitspraak op verzet ligt - niet-onbegrijpelijk - besloten dat de brief van 27 oktober 2000 waarmee belanghebbende reageerde op de uitspraak op bezwaar, als een beroepschrift moet worden aangemerkt.(18) Nu dat geschrift bij een onbevoegd orgaan (het Hoofd) is ingediend, had het Hoofd - gelet op art. 6:15, lid 1, Awb - de brief zo spoedig mogelijk - dat is binnen twee weken na ontvangst - aan het bevoegde orgaan (het Hof) moeten doorzenden.
2.7.4. Het Hof heeft niet onderzocht wanneer het beroepschrift door het Hoofd is ontvangen, maar is ervan uitgegaan dat zulks op 27 oktober 2000 is gebeurd. In cassatie moet veronderstellenderwijs van hetzelfde worden uitgegaan. Evenmin heeft het Hof vastgesteld langs welke weg dat geschrift bij het Hoofd is aangekomen, zodat in cassatie veronderstellenderwijs ervan moet worden uitgegaan dat het geschrift per post is verzonden. Nu het Hoofd zijn doorzendplicht heeft verzaakt, moet - uitgaande van deze vooronderstellingen - het beroepschrift worden geacht op 10 november 2000 ter griffie van het Hof te zijn ingekomen. Dat is binnen een week na ommekomst van de beroepstermijn, zodat - gelet op art. 6:9, lid 2, Awb - moet worden geoordeeld dat het beroepschrift tijdig is ingediend.
2.8. 's Hofs uitspraak kan dus niet in stand blijven. De zaak zal naar een ander hof moeten worden verwezen.
2.9. Ten overvloede en buiten de orde wijs ik erop dat naar komend recht, dus als wetsvoorstel 26 523 (Eerste evaluatiewet Awb) wet is geworden(19), het tijdstip van ontvangst door het onbevoegde orgaan al bepalend zal zijn. Nu niets erop wijst dat belanghebbende kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht kan worden verweten, zou dus naar komend recht 27 oktober 2000 als datum van indienen van het beroepschrift kunnen worden aangemerkt. Aldus bezien is het beroepschrift zeker tijdig ingediend.
3. Na cassatie
3.1. Nadat het verwijzingshof de veronderstellingen uit § 2.7.4 op hun juistheid heeft onderzocht, kan pas echt worden vastgesteld of het beroepschrift tijdig is ingediend. Mocht dat het geval zijn, dan moet dat hof de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaarschrift op haar juistheid onderzoeken. Ik veroorloof mijzelf een voorschot daarop.
3.2. Het Hoofd heeft het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard omdat belanghebbende niet tijdig de gronden van het bezwaar heeft aangevoerd. Het gaat hier om de toepassing van art. 6:6 jo Pro. 6:5, lid 1, onder d, Awb. Belanghebbende heeft op 3 juli 2000 een pro forma bezwaarschrift ingediend. In de §§ 1.4 en 1.5 heb ik uiteengezet hoe partijen vervolgens over en weer hebben gehandeld. De termijn waarbinnen de gronden hadden moeten worden aangevoerd verliep op 11 of 12 september 2000. Op 14 september 2000 voerde belanghebbende de gronden aan en op 26 september 2000 deed het Hoofd uitspraak op bezwaar door belanghebbende daarin niet-ontvankelijk te verklaren. Wel ging het Hoofd nog ambtshalve in op de aangevoerde gronden.
3.3. De door het Hoofd op de voet van art. 6:6 Awb Pro geboden hersteltermijn bedraagt vier weken. Dat lijkt mij een redelijke termijn.(20) Zou het Hoofd onmiddellijk na ommekomst van die termijn zijn uitspraak op bezwaar hebben gedaan, dan had belanghebbende niets te klagen gehad. Zij had haar motiveringsplicht verzaakt en de redelijke hersteltermijn ongebruikt laten verlopen.
3.4. Maar het Hoofd heeft nog twee weken gewacht alvorens uitspraak te doen. In die periode is er - naar belanghebbende stelt - telefonisch overleg geweest tussen haar gemachtigde en (vertegenwoordigers van) het Hoofd en - wat belangrijker is - heeft de gemachtigde alsnog per faxbericht de gronden van het bezwaar aangevoerd. Het komt mij voor dat het bepaalde in art. 3:2 jo Pro. art. 3:4 Awb Pro in dat geval aan een niet-ontvankelijkverklaring in de weg staat. De hersteltermijn is niet van openbare orde of anderszins fataal, de wet dwingt niet tot een niet-ontvankelijkverklaring, de termijnoverschrijding is gering en het Hoofd is in de uitspraak op bezwaar ambtshalve ingegaan op de aangevoerde gronden. Er is dunkt mij geen enkele reden waarom het Hoofd hier niet gewoon inhoudelijk uitspraak op bezwaar zou hebben kunnen doen. Met de niet-ontvankelijkverklaring is mijns inziens geen redelijk belang gediend.(21) Integendeel, een dergelijke formalistische aanpak bezorgt de overheid een slechte naam bij de rechtzoekende burger. De rechter, het verwijzingshof dus, moet en kan daar wat aan doen.
4. Conclusie
Ik concludeer tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie, tot vernietiging van de uitspraak op verzet, tot gegrondverklaring van het verzet en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Het Hoofd meldt dat hij de brief schrijft namens het College van burgemeester en wethouders van die gemeente (hierna: het College). Dat moet een vergissing zijn. Immers, mede gelet op het bepaalde in art. 231, lid 2, onder c, Gemeentewet moet worden aangenomen dat het Hoofd door het College is aangewezen als de daarbedoelde gemeenteambtenaar, belast met de heffing van gemeentelijke belastingen. Er is hier dus geen sprake van mandaat, maar van attributie: het Hoofd treedt uit eigen hoofde op en niet namens het College.
2 Zou het in belastingzaken ooit tot een verplichte procesvertegenwoordiging komen - door wie eigenlijk? - dan komt akelig dichtbij hetgeen de civiele kamer van de Hoge Raad leerde in zijn arrest van 24 maart 2000, NJ 2000, 314:
Voor een analogische toepassing van het in art. 6:15 Awb Pro bepaalde (doorzendplicht bij indiening bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde administratieve rechter) is geen grond aanwezig. Het door genoemd artikel beschermd belang dat burgers hun bezwaar- of beroepschriften bij de juiste instantie indienen, wordt in de procedure tot terugvordering van kosten van bijstand bij de burgerlijke rechter, voldoende gewaarborgd door de voor die procedures voorgeschreven verplichte procesvertegenwoordiging.
Die kant moeten we in belastingzaken niet op.
3 J.W. Ilsink en R.H. Happé, Algemeen fiscaal bestuursrecht, 2000, blz. 95-98. Zie voorts (losbladig) Commentaar Algemene wet bestuursrecht (VUGA), art. 6:15, aant. 5 en 8.
4 (noot 96) Zie voor een geval waarin het bevoegde gerechtshof ten onrechte een beroepschrift doorzond naar een onbevoegde rechtbank HR 1 maart 2000, BNB 2000/171.
5 (noot 97) In HR 20 september 1995, BNB 1996/31 anticipeerde de Hoge Raad op de invoering van art. 6:15 Awb Pro. In het geval dat een bezwaarschrift op 15 november 1993 ten onrechte bij het gerechtshof was ingediend, oordeelde de rechter dat het geschrift zo spoedig mogelijk naar het bevoegde orgaan diende te worden doorgezonden.
6 (noot 98) PG Awb I, blz. 305 lk.
7 (noot 99) PG Awb I, blz. 305 rk.
8 (noot 100) Zie bijv. ABRvS 24 mei 1996, Gemeentestem 1996, nr. 7045, blz. 21. Voor het belastingrecht zie A-G Moltmaker in zijn conclusie voor HR 29 augustus 1997, BNB 1997/344. Verder Hof Amsterdam 3 september 1998, V-N 1998/55.19 en TC 25 november 1997, V-N 1998/7.7.
9 (noot 101) HR 8 december 1999, BNB 2000/38 en HR 8 december 1999, BNB 2000/39. Van Leijenhorst gaat in zijn noot onder BNB 2000/39 uitvoerig in op de doorzendverplichting en spreekt in dit verband - terecht naar ons oordeel - over de uitholling in art. 6:15, lid 3, Awb van deze verplichting.
10 (noot 102) Zie HR 2 februari 2000, BNB 2000/132.
11 (noot 103) HR 8 december 1999, BNB 2000/39 en HR 2 februari 2000, BNB 2000/132. (...).
12 (noot 106) Wetsvoorstel 26 523.
13 (noot 107) Kamerstukken II 1998/99, 26 523, nr. 3.
14 (mijn noot) Sinds 1 september 1999 staat deze hoofdregel in art. 26c AWR.
15 Zie ook van dezelfde auteur, De Awb; het bestuursprocesrecht, 7e druk, 2001, blz. 97.
16 Bij een indiening op andere wijze dan per post, bijvoorbeeld per fax, gaat dit betoog niet op; vgl. HR 3 januari 2001, BNB 2001/90.
17 Anders dan Tekst & Commentaar Algemene wet bestuursrecht, derde druk, 2001, aant. 4 bij art. 6:15 doet Pro vermoeden, is dit - nog - geen uitgemaakte zaak.
18 En daarin ligt weer - evenmin onbegrijpelijk - besloten dat de brief van 11 december 2000, die door het Hof aanvankelijk als een beroepschrift werd aangemerkt, in verzet werd beschouwd als een aanvulling op het beroepschrift van 27 oktober 2000; vgl. ook HR 30 augustus 1996, BNB 1996/354.
19 De vaste commissie voor Justitie van de Eerste Kamer heeft het (inhoudsloze) Eindverslag op 30 oktober 2001 vastgesteld. De plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer is geagendeerd op 22 januari 2002.
20 Vgl. ook § 6.1.1 Voorschrift Awb 1997.
21 Ik zie niet eraan voorbij dat de Hoge Raad in vergelijkbare gevallen ook tot een niet-ontvankelijkverklaring komt - zij het niet dan na te hebben onderzocht of de uitspraak a quo op ambtshalve bij te brengen gronden moet worden vernietigd, waarbij de te laat aangevoerde gronden allicht van pas kunnen komen - maar wijs erop dat de art. 3:2 en Pro 3:4 Awb niet voor de rechter zijn geschreven en wel voor het bestuur.