Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 37.053
Derde Kamer B
Parkeerbelastingen 1999
CONCLUSIE van 20 november 2001 inzake:
HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN DE GEMEENTE HILVERSUM
Tegen
X
1. Feiten en procesverloop
1.1. Op 6 juli 1999 heeft X (hierna: belanghebbende) een auto op het parkeerterrein a-straat te Q geparkeerd. Belanghebbende heeft in een parkeerautomaat, die zich bevond in het gebied waartoe dat parkeerterrein behoorde, parkeerbelasting voldaan. Door die parkeerautomaat is een kaartje afgegeven. Volgens dat kaartje eindigde de parkeerduur die dag om 16.26 uur.
1.2. Door een parkeercontroleur is een naheffingsaanslag in de parkeerbelastingen opgelegd. Het aanslagbiljet vermeldt als 'tijdstip' 16.31 uur en is door de controleur in aanwezigheid van belanghebbende opgemaakt. Op dat moment gaf het horloge van de parkeercontroleur aan dat het 16.31 uur was, terwijl het horloge van belanghebbende aangaf dat het 16.28 uur was.
1.3. Het bezwaarschrift waarin belanghebbende tegen die naheffingsaanslag is opgekomen, is op 12 juli 1999 bij het hoofd van de afdeling belastingen van de Bestuursdienst van de gemeente Hilversum (hierna: het Hoofd) ingekomen.
1.4. In zijn uitspraak op dat bezwaar heeft het Hoofd de naheffingsaanslag gehandhaafd.
1.5. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het Hoofd beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het Hof).
1.6. Het Hof heeft in een mondelinge uitspraak het beroep gegrond verklaard en zowel de uitspraak van het Hoofd als de naheffingsaanslag vernietigd.(1)
1.7. Op verzoek van het Hoofd heeft het Hof de mondelinge uitspraak op 14 februari 2001 vervangen door een schriftelijke.
1.8. Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum (hierna: het College) heeft (tijdig maar ongemotiveerd) beroep in cassatie ingesteld tegen de schriftelijke uitspraak van 14 februari 2001. De motivering is ingekomen binnen de termijn die de Griffier van de Hoge Raad het College daartoe gesteld heeft.
1.9. Bij brief van 11 oktober 2001 zijn op mijn verzoek over de te dezen geldende regelgeving enige inlichtingen gevraagd aan de gemeentesecretaris van de gemeente Hilversum (hierna: de gemeentesecretaris). De gemeentesecretaris - die niet kan worden beschouwd als een partij in deze procedure - heeft bij brief van 23 oktober geantwoord. Ook heb ik telefonisch nog nadere inlichtingen ingewonnen bij de gemeentesecretaris die bij faxbericht van 16 november 2001 de gevraagde informatie heeft verstrekt. Afschriften van deze correspondentie heb ik aan partijen doen toekomen.
1.10. Een vergelijkbare zaak, ook van de gemeente Hilversum, is bij de Hoge Raad aanhangig onder nummer 37.125. In die zaak zal ik niet afzonderlijk concluderen.
2. Beschouwing ambtshalve
2.1. Art. 225, lid 1, onder a, Gemeentewet luidt:
1. In het kader van de parkeerregulering kunnen de volgende belastingen worden geheven:
a. een belasting ter zake van het parkeren van een voertuig op een bij de belastingverordening dan wel krachtens de belastingverordening in de daarin aangewezen gevallen door het college van burgemeester en wethouders te bepalen plaats, tijdstip en wijze.
2.2. Bij besluit van 9 december 1998 heeft de raad van de gemeente Hilversum de Verordening parkeerbelastingen 1999 vastgesteld, welke verordening, na de (eerste) wijziging daarvan en voorzover hier van belang, als volgt luidt:(2)
Artikel 2
Belastbaar feit
Onder de naam 'parkeerbelastingen' worden de volgende belastingen geheven:
1. een belasting ter zake van het parkeren van een voertuig op een bij, dan wel krachtens deze verordening in de daarin aangewezen gevallen door het college van burgemeester en wethouders te bepalen plaats, tijdstip en wijze;
2. (...).
Artikel 3
Belastingplicht
1. De belasting, bedoeld in artikel 2, onderdeel a(3), wordt geheven van degene die het voertuig heeft geparkeerd.
2. (...).
Artikel 4
Maatstaf van heffing, belastingtarief en belastingtijdvak
De maatstaf van heffing, het belastingtarief en het belastingtijdvak zijn vermeld in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.
Artikel 5
Ontstaan van de belastingschuld
1. De belasting bedoeld in artikel 2, onderdeel a, is verschuldigd bij de aanvang van het parkeren.
2. (...).
Artikel 6
Wijze van heffing en termijnen van betaling
1. De belasting bedoeld in artikel 2, onderdeel a, wordt geheven bij wege van voldoening op aangifte en moet worden betaald bij de aanvang van het parkeren.
2. (...).
3. Een naheffingsaanslag moet terstond worden betaald.
Artikel 8
Bevoegdheid tot aanwijzing parkeerplaatsen
De aanwijzing van de plaats waar, het tijdstip en de wijze waarop tegen betaling van de betaling bedoeld in artikel 2, onderdeel a, mag worden geparkeerd geschiedt in alle gevallen door het college van burgemeester en wethouders bij openbaar te maken besluit.
Artikel 12
Inwerkingtreding en citeertitel
1. De 'Verordening Parkeerbelasting 1998'(4) (...) wordt ingetrokken met ingang van de in het derde lid genoemde datum van ingang van de heffing, met dien verstande dat zij van toepassing blijft op de belastbare feiten die zich voor die datum hebben voorgedaan.
2. Deze verordening treedt in werking met ingang van de eerste dag na die van bekendmaking.
3. De datum van ingang van de heffing is 1 januari 1999.
4. Deze verordening kan worden aangehaald als 'Verordening parkeerbelastingen 1999'.
2.3. Voorts heeft de raad van de gemeente Hilversum bij besluit van 9 december 1998 vastgesteld de Tarieventabel(5), behorende bij de Verordening parkeerbelastingen 1999. Voor zover thans van belang luidt die tabel aldus:
A. 1. Voor plaatsen bij elke parkeermeter of een parkeerautomaat gelegen binnen zone 'Centrum' (tariefzone 1) zoals aangegeven op de bijlage 1 'Overzicht parkeergebied centrum': per 6 minuten of gedeelte daarvan ƒ 0,25 (ƒ 2,50 per uur).
2. (...).
2.4. Probleem is nu dat de Tarieventabel geen bijlagen kent, zodat de vraag rijst op welke bijlage 1 de tabel het oog heeft. Het antwoord moet, gelet op de gehanteerde terminologie en op het faxbericht van de gemeentesecretaris van 16 november 2001, zijn dat gedoeld wordt op de (enige) bijlage bij het Besluit plaatsen en werkingsduur betaalde parkeren 1998, welk besluit op 19 december 1997 door het College is vastgesteld.(6) Deze bijlage bestaat uit drie onderdelen waarvan te dezen alleen onderdeel (1) centrum, tariefzone 1 van belang is.(7) Het is dat onderdeel waarop de Tarieventabel, onder A.1, kennelijk doelt.
2.5. Ander - en ernstiger - probleem is echter dat het Besluit plaatsen en werkingsduur betaalde parkeren 1998 is gebaseerd op de Verordening parkeerbelastingen 1998, terwijl die verordening - blijkens art. 12, eerste en derde lid, Verordening parkeerbelastingen 1999 per 1 januari 1999 is ingetrokken. Mitsdien kwam op dat moment het Besluit plaatsen en werkingsduur betaald parkeren 1998 van rechtswege te vervallen.(8)
2.6. Op grond van art. 8 Verordening Pro parkeerbelastingen 1999 berust de bevoegdheid om te bepalen op welke plaats, tijdstip en wijze de parkeerbelasting werd geheven bij het College. Het College heeft evenwel geen gebruik gemaakt van die bevoegdheid. In zijn brief van 23 oktober 2001 heeft de gemeentesecretaris namelijk, in antwoord op de vraag of het College gebruik had gemaakt van zijn bevoegdheid tot het aanwijzen van parkeerplaatsen, meegedeeld:
Bij de totstandkoming van de Verordening parkeerbelastingen 1999 is het college ervan uitgegaan dat het besluit tot aanwijzing als bedoeld in artikel 8, reeds bij de totstandkoming van de Verordening Parkeerbelastingen 1998 is genomen en zich impliciet uitstrekt over eerstgenoemde verordening, temeer daar het onderwerp van besluitvorming ongewijzigd is gebleven. Voor het jaar 1999 heeft het college van Burgemeester en wethouders op verschillende tijdstippen aanvullingen gemaakt op het voor 1998 vastgestelde besluit tot aanwijzing van parkeerplaatsen. Van deze aanvullingen zijn steeds bekendmakingen geplaatst op de gemeentepagina van het lokale weekblad 'De Gooi- en Eembode'. Afschriften van de bedoelde bekendmakingen gaan hierbij.(9)
Maar wat de gemeentesecretaris hier zegt over het uitgangspunt van het College, geldt ook voor de gemeenteraad die immers in de door hem vastgestelde Tarieventabel verwijst naar een bij het Besluit plaatsen en werkingsduur betaald parkeren 1998 behorende bijlage.
2.7. Met enige goede wil zou nog kunnen worden gezegd dat de raad meergenoemde bijlage als het ware heeft geïncorporeerd in zijn Tarieventabel, ware het niet dat de raad met het geven art. 8 Verordening Pro parkeerbelasting 1999 de bevoegdheid om de parkeergebieden aan te wijzen waar tegen betaling mag worden geparkeerd in alle gevallen, dus exclusief aan het College heeft toegekend.(10) Het komt mij voor dat de raad niet met de ene hand mag terugnemen wat hij met de andere hand heeft weggegeven.
2.8. Kortom: ten tijde van het opleggen van de onderhavige naheffingsaanslag ontbrak een zogenoemd aanwijzingsbesluit. Daarmee valt het doek voor het College; immers zonder dat aanwijzingsbesluit kan het belastbare feit van art. 2, lid 1, onder 1, Verordening parkeerbelastingen 1999 jo. art. 225, lid 1, onder a, Gemeentewet zich niet voordoen, zodat reeds daarom de grond aan de onderhavige naheffingsaanslag is komen te ontvallen.(11)
3. Beschouwing ten overvloede
3.1. De reden waarom ik deze zaak voor conclusie heb geselecteerd, is niet zozeer gelegen in de (ontbrekende) regelgeving - al is die kwestie wel een beschouwing waard - als wel in 's Hofs uitspraak die - gelet op de reacties in de pers - nogal wat opzien heeft gebaard. Naar mijn overtuiging leidt de door het Hof gekozen weg tot niet te hanteren uitvoeringsproblemen en is hij dus fnuikend voor een adequate handhaving van het gemeentelijke parkeerbeleid, al moet ik wel toegeven dat de gebrekkige regelgeving net zo fnuikend is.
3.2. De kern van de uitspraak is te vinden in rov. 5, waarin het Hof het volgende uitgangspunt formuleert:
(...) Het hof acht aannemelijk dat bij parkeerapparatuur met een tijdsregistratie, mede gezien de aard en de wijze waarop die apparatuur gebruikt wordt, afwijkingen in de tijdsregistratie kunnen ontstaan. Naar 's hofs oordeel eist een redelijke uitvoering van de parkeerverordening dan dat, alvorens een naheffingsaanslag wordt opgelegd, de controleur zich er ter plaatse van vergewist of de parkeertijd niet alleen volgens de vermelding op het parkeerbiljet, maar ook in werkelijkheid overschreden is.
Daarbij is, zoals ook bij andere technische meetapparatuur gebruikelijk is, aanname van een marginale afwijking in de metingen aangewezen.
Bij een overschrijding van de op het parkeerbiljet vermelde parkeertijd met minder dan vijf minuten, zoals in het onderhavige geval, valt naar 's hofs oordeel niet uit te sluiten dat door geringe afwijkingen in de betrokken uurwerken (de tijdsregistratie in de centrale parkeermeter, de tijdklok van de controleur, en de horloges van de parkeerder en de controleur) de tijd waarvoor parkeerbelasting is betaald in werkelijkheid niet is overschreden. Alsdan staat onvoldoende vast dat een naheffingsaanslag met recht kan worden opgelegd.
3.3. De gevolgtrekking waartoe het Hof in deze zaak op basis van dat uitgangspunt komt, is dan nauwelijks nog een verrassing:
Verweerder op wie in casu de bewijslast rust, heeft niet aannemelijk gemaakt, dat - met inachtneming van het vorenvermelde - voldoende vast staat dat de verschuldigde parkeerbelasting niet is voldaan. De naheffingsaanslag kan mitsdien niet in stand blijven.(12)
3.4. In de (vak)pers heeft de mondelinge uitspraak opvallend veel aandacht gekregen. NTFR 2000/1937 en Futd 2001-0041 beperkten zich daarbij nog tot korte samenvattingen van de uitspraak, terwijl FED 2001/88 slechts het proces-verbaal daarvan integraal weergaf.
3.5. J.F.M. Giele en F.A. Peppelenbosch spraken in de Staatscourant echter al beeldend over een naheffingsaanslag die
door mr. Kwantes [wordt] versnipperd omdat hij vindt dat parkeerautomaten gebreken plegen te vertonen, zodat een tolerantie van vijf minuten geboden is.
Alex de Vries schreef in De Telegraaf nog enthousiaster over een rechter die 'overijverige controleurs tot de orde' roept. Ook meldde hij de verheugde reactie van het College van Belastingadviseurs, wiens directeur Bert Bongers op ronkende toon meldt dat hij het heel goed denkbaar [acht] dat de rechter in een volgende vergelijkbare rechtszaak een marge van 10 minuten ook redelijk vindt.
3.6. De Bruin was daarentegen kritisch in zijn aantekening in het Belastingblad:
Dat afwijkingen in de tijdsregistratie kunnen voorkomen - zoals het hof constateert - is evident. Een soortgelijk verschijnsel treedt op bij het uitschrijven van bekeuringen ingeval de maximumsnelheid wordt overtreden. Uit niets blijkt waarom de toegepaste tolerantietermijn vijf minuten zou moeten bedragen. Wellicht zou een studie naar de gemiddelde afwijking van de geplaatste parkeerapparatuur in relatie tot de kwaliteit van de tijdsapparatuur van de parkeerwachter alsmede in relatie tot de kwaliteit van het gemiddelde horloge van de gemiddelde automobilist een oplossing kunnen bieden. Eenvoudiger zou zijn om de toegepaste tolerantietermijn waarin ik mij wel kan vinden in de tekst van de Gemeentewet op te nemen.
3.7. De uitspraak van het Hof berust op het uitgangspunt dat ik heb geciteerd in § 3.2 en dat in essentie erop neerkomt dat bij een overschrijding van de parkeerduur(13) met minder dan vijf minuten niet valt uit te sluiten dat de periode waarvoor parkeerbelasting is voldaan nog niet is overschreden en derhalve onvoldoende vaststaat dat een naheffingsaanslag kan worden opgelegd.
Dat uitgangspunt geeft mijns inziens blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Tekst, strekking noch de geschiedenis van de totstandkoming van art. 225 Gemeentewet Pro bieden een aanknopingspunt voor een dergelijke regel. Evenmin is mij enige andere rechtsregel bekend op grond waarvan in gevallen als het onderhavige een tolerantietermijn van vijf minuten zou moeten gelden.
Anders dan het Hof klaarblijkelijk meent, is het toch denkbaar dat een gemeente nauwkeurige parkeerautomaten gebruikt en haar parkeerwachters eveneens voorziet van nauwkeurige uurwerken. Ik zie niet in waarom in zo'n geval niet reeds zou kunnen worden nageheven wanneer blijkt dat de parkeerduur met maar enkele seconden is overschreden. Of de parkeercontroleurs van die gemeente dan op veel sympathie van het parkerende publiek kunnen rekenen, lijkt mij twijfelachtig, maar dat doet verder niet ter zake.
3.8. Voorts komt het mij voor dat het oordeel dat 'de op het parkeerbiljet vermelde parkeertijd met minder dan vijf minuten' is overschreden, onvoldoende gemotiveerd is. Uit niets blijkt immers hoe het Hof tot dat oordeel is gekomen. Dat oordeel vloeit ook geenszins voort uit de vaststellingen dat op het parkeerkaartje stond vermeld dat 'de parkeertijd die dag eindigde om 16.26 uur' en dat 'het horloge van de parkeercontroleur als tijdstip 16.31 uur aan[gaf], terwijl het horloge van belanghebbende op hetzelfde moment als tijdstip 16.28 uur aangaf'. Het Hof vermeldt ook nergens welke tijd 'de tijdklok van de controleur' aangaf, dus dat uurwerk kan bij zijn oordeel geen rol hebben gespeeld. Het is trouwens volstrekt duister welk uurwerk het Hof hier op het oog heeft. De stukken van het geding geven namelijk geen enkele aanwijzing voor het bestaan van zo'n tijdklok.
3.9. Ten slotte meen ik dat het Hof met zijn oordeel dat te dezen 'niet uit te sluiten (valt) dat (...) de tijd waarvoor parkeerbelasting is betaald in werkelijk niet is overschreden', buiten de rechtsstrijd is getreden. Immers, zowel in de optiek van belanghebbende, die volgens eigen zeggen om 16.28 uur terugkeerde bij zijn auto, als in die van de parkeercontroleur, die zei om 16.31 uur ter plekke te zijn gekomen, was de parkeerduur, die eindigde om 16.26 uur, verstreken.
4. Slotsom
De druiven zijn zuur voor het College. Zijn grieven tegen 's Hofs uitspraak snijden hout, maar kunnen niet tot cassatie van die uitspraak leiden omdat de Hilversumse regelgeving niet in orde is. Gelijk hebben is één, het ook krijgen wat anders, zo blijkt maar weer. En voor belanghebbende is het net andersom. Hij ontspringt de dans. Dit alles brengt mee dat het beroep in cassatie ongegrond is.
5. Conclusie
Ik concludeer tot ongegrondverklaring van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Mondelinge uitspraak van 24 november 2000, nr. 99/04014; zie daarover NTFR 2000/1937; Stcrt. 9 januari 2001, nr. 6; Futd 2001-0041; De Telegraaf, 8 februari 2001; FED 2001/88 en Belastingblad 2001, blz. 165, m.n. De Bruin.
2 Aan de bekendmakingseisen is voldaan.
3 ( mijn noot) Waar in de Verordening 'artikel 2, onderdeel a' staat, dient kennelijk telkens 'artikel 2, onderdeel 1' gelezen te worden.
4(mijn noot) Hiervoor dient gelezen te worden 'Verordening parkeerbelastingen 1998' (mijn cursiveringen).
5 Nu deze tabel bij de Verordening parkeerbelastingen 1999 behoort (zie art. 4), is ook die tabel op de juiste wijze bekendgemaakt.
6 Ook dit besluit is op de juiste wijze bekendgemaakt.
7 Bedoeld onderdeel behelst een lijst met straatnamen waaronder de a-straat waar belanghebbende zijn auto had geparkeerd.
8 Vgl. Aanwijzingen voor de regelgeving, 1996, blz. 101 (aanwijzing 243), P. Eijlander en W. Voermans, Wetgevingsleer, 1999, blz. 251 e.v. en A. Weggeman, Het vormgeven van overgangsrecht, of: de dynamiek tussen heden, verleden en toekomst, Preadvies aan de Vereniging voor wetgeving en wetgevingsbeleid, 2001, blz. 66.
9 Ik wijs erop dat de gemeentesecretaris geen kopieën heeft meegezonden van deze aanvullingen. Uit de bekendmakingen valt echter op te maken dat het hier telkens verkeersmaatregelen van algemene aard betreft en dus geen aanwijzingen van parkeerplaatsen in de zin van art. 8 Verordening Pro parkeerbelastingen 1999.
10 De mantel der liefde van HR 26 februari 1992, BNB 1992/140, kan hier dus geen soelaas bieden.
11 Het onderhavige geval is geen incident. Er zijn meer gemeenten die dezelfde problemen hebben met de wetgevingstechniek, zoals blijkt uit Hof Den Haag 20 december 2000, nr. BK-98/5434, Belastingblad 2001, blz. 769 (Leiden), en Hof Arnhem 2 juli 2001, nr. 99/1366, Belastingblad 2001, blz. 946 (Nijmegen).
12 In het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak was (de eerste volzin van) deze gevolgtrekking net iets anders geformuleerd. Daar luidde die eerste volzin (met mijn cursiveringen):
Verweerder, op wie ten dezen de bewijslast rust, heeft in casu niet aannemelijk gemaakt, dat - met inachtneming van het vorenvermelde - voldoende vast staat dat de verschuldigde parkeerbelasting niet is voldaan.
Een wezenlijk verschil kan ik daarin niet ontdekken.
13 Het Hof spreekt over parkeertijd, maar daarmee wordt in art. 225, lid 8, Gemeentewet kennelijk bedoeld het tijdstip waarop geparkeerd wordt en niet de tijd gedurende welke geparkeerd wordt, want die tijd wordt in de wet parkeerduur genoemd.