Conclusie
R 01/091 HR
Mr. F.F. Langemeijer
Parket, 2 november 2001
Conclusie inzake:
1. [Verzoekster 1]
2. [Verzoeker 2]
tegen
de gemeente Groningen
In deze zaak over terugvordering van bijstand valt het cassatiemiddel de bewijslastverdeling en de motivering van de bewijsbeslissing aan.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan(1). Verweerster in cassatie, de gemeente, heeft een bijstandsuitkering verstrekt aan verzoekster tot cassatie sub 1 (hierna te noemen: de vrouw) naar de norm voor een éénoudergezin. Naar aanleiding van binnengekomen tips heeft de gemeente in september 1993 een onderzoek laten instellen naar een mogelijke gemeenschappelijke huishouding van de vrouw met de huidige verzoeker tot cassatie sub 2 (hierna: de man) in het bijstandstijdvak. Bij brief van 30 november 1993 heeft de gemeente de vrouw in kennis gesteld van het besluit tot terugvordering van de kosten van bijstand over het tijdvak van 27 juli 1991 tot en met 17 september 1993. Bij brief van diezelfde datum heeft de gemeente de man op grond van art. 59a ABW (oud) hoofdelijk aansprakelijk gesteld voor de terugbetaling van de kosten van bijstand voor zover deze betrekking hadden op het tijdvak van 1 augustus 1992(2) tot en met 17 september 1993.
1.2. Bij inleidend verzoekschrift d.d. 31 januari 1997 heeft de gemeente aan de kantonrechter te Groningen verzocht het bedrag dat de vrouw aan de gemeente dient te voldoen, vast te stellen op f 47.510,41. Dit bedrag bestaat voor het overgrote deel, f 45.810,41, uit de bruto-kosten van bijstand over het tijdvak van 1 februari 1992(3) tot en met 17 september 1993. Daarnaast vordert de gemeente een overbruggingsuitkering ad f 200,- terug, welke de gemeente op 12 december 1995 aan de vrouw heeft verstrekt, en een renteloze geldlening ad f 1.500,-, welke de gemeente op 27 juli 1990 aan de vrouw heeft verstrekt. De gemeente heeft bij hetzelfde rekest aan de kantonrechter verzocht het bedrag dat de man op grond van zijn hoofdelijke aansprakelijkheid aan de gemeente dient te voldoen, vast te stellen op f 31.215,36.
1.3. De vrouw en de man hebben gezamenlijk verweer gevoerd. Zij geven toe dat zij sedert 21 oktober 1996 samenwonen en dat zij voordien een relatie hadden, maar zij hebben bestreden dat in het bijstandstijdvak reeds sprake was van een duurzame gemeenschappelijke huishouding. De terugvordering van de bedragen van f 200,- en f 1.500,- is niet bestreden.
1.4. Bij beschikking van 3 augustus 1999 heeft de kantonrechter het verzoek van de gemeente geheel toegewezen. De kantonrechter heeft vastgesteld dat de vrouw aan de gemeente geen mededeling heeft gedaan van haar duurzame gemeenschappelijke huishouding met de man in dit tijdvak. De kantonrechter heeft geconstateerd dat evenmin is bestreden dat de gemeente, indien de vrouw die mededeling wél zou hebben gedaan, geen bijstand aan de vrouw zou hebben verstrekt omdat de man in het desbetreffende tijdvak over voldoende inkomsten beschikte om het gezin te kunnen onderhouden (rov. 3 Ktr.). De kantonrechter heeft voorts bewezen geacht dat in de bewuste periode sprake is geweest van een gemeenschappelijke huishouding. De kantonrechter heeft dit oordeel hoofdzakelijk gebaseerd op de verklaringen die de vrouw op 1 en 22 september 1993 tegenover ambtenaren van de gemeente heeft afgelegd. Weliswaar is de vrouw later op die verklaringen teruggekomen, maar de kantonrechter was van oordeel dat de eerdere, bekennende verklaringen "aanmerkelijk meer geloof verdienen dan de latere ontkenning op onderdelen" (rov. 7 Ktr.).
1.5. De vrouw en de man hebben hoger beroep ingesteld. Bij tussenbeschikking van 14 maart 2000 heeft de rechtbank te Groningen hen, overeenkomstig hun aanbod, toegelaten te bewijzen dat in de litigieuze periode tussen hen geen sprake is geweest van een samenwoning als bedoeld in de ABW.
1.6. Na verhoor van getuigen hebben de man en de vrouw op 17 oktober 2000 een memorie na enquête genomen. Aan het slot van die memorie (alinea 25) hebben zij subsidiair, voor het geval ook de rechtbank de vordering toewijst, verzocht een betalingsregeling in termijnen vast te stellen op de voet van art. 64 ABW Pro. De gemeente heeft daarop gereageerd. Vervolgens heeft de rechtbank bij eindbeschikking van 22 mei 2001 geoordeeld dat voldoende is komen vaststaan dat de vrouw met de man in de periode van 1 februari 1992 tot en met 17 september 1993 duurzaam een gemeenschappelijke huishouding heeft gevoerd in de zin van de ABW. De rechtbank heeft de beschikking van de kantonrechter bekrachtigd.
1.7. De vrouw en de man hebben - tijdig(4) - cassatieberoep ingesteld tegen beide beschikkingen van de rechtbank. De gemeente heeft geconcludeerd tot referte v.w.b. onderdeel 8 en voor het overige tot verwerping van het cassatieberoep.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. Onderdeel 1 klaagt dat de rechtbank door de vrouw en de man toe te laten tot bewijslevering de in art. 177 Rv Pro neergelegde hoofdregel van bewijslastverdeling heeft geschonden, althans haar beslissing op dit punt ontoereikend heeft gemotiveerd. Volgens het middel lag het op de weg van de gemeente te bewijzen dat de vrouw en de man in het desbetreffende tijdvak een duurzame gemeenschappelijke huishouding hebben gevoerd.
2.2. De bijstand, waarom het in dit geding gaat, is verleend toen de Algemene Bijstandswet van 1963 nog gold. Art. 5a ABW (oud) bepaalde, voor zover thans van belang:
"1. De bijstand aan niet met elkaar gehuwde personen van verschillend of gelijk geslacht die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren, wordt vastgesteld op een overeenkomstige wijze als bedoeld in artikel 5 [d.w.z.: als gezinsbijstand, noot A-G] tenzij het betreft bloedverwanten in de eerste of tweede graad. Daarbij wordt rekening gehouden met de middelen van deze personen tezamen.
2. Van een gezamenlijke huishouding, bedoeld in het eerste lid, kan slechts sprake zijn indien twee ongehuwde personen gezamenlijk voorzien in huisvesting en bovendien beiden een bijdrage leveren in de kosten van de huishouding dan wel op andere wijze in elkaars verzorging voorzien."
In de rechtspraak wordt benadrukt dat de beoordeling of in een bepaald geval is voldaan aan het tweede lid van art. 5a ABW geschiedt door afweging van alle zich ten aanzien van betrokkenen voordoende waarneembare feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn. Financiële verstrengeling - de term is afkomstig uit de parlementaire geschiedenis - kan daarop wijzen. Bij het ontbreken daarvan kan de rechter niettemin, op grond van andere feiten en omstandigheden, aannemen dat de betrokkenen beiden een bijdrage leveren in de kosten van de huishouding dan wel op andere wijze in elkaars verzorging voorzien (HR 22 december 1995, NJ 1996, 331).
2.3. Voor wat betreft de bewijslastverdeling, werd in de parlementaire geschiedenis van de artikelen 5a en 59a ABW ervan uitgegaan dat het in beginsel op de weg van de gemeente ligt om aannemelijk te maken dat er sprake is geweest van een duurzame gemeenschappelijke huishouding(5). De rechtspraak vertoont eenzelfde lijn. Nadat in HR 29 juni 1990, NJ 1991, 337 m.nt. EAA (rov. 3.3) reeds maatstaven waren geformuleerd voor de stelplicht en bewijslastverdeling bij terugvordering wegens het verschaffen van onjuiste of onvolledige inlichtingen(6) - het ging daar om verzwegen inkomsten uit arbeid -, heeft de Hoge Raad zich op 27 september 1991, NJ 1991, 787, ook uitgesproken over een geval waar de terugvordering werd gebaseerd op een verzwegen duurzame huishouding. In het desbetreffende geval stond niet de gezamenlijke huisvesting maar wel de gestelde wederzijdse verzorgingsrelatie ter discussie. De Hoge Raad overwoog daaromtrent:
"Het is in beginsel aan de gemeente om aannemelijk te maken dat aan deze voorwaarde is voldaan, maar mede in het licht van het bepaalde in het tweede lid van art. 30 kan Pro van W. worden gevergd dat hij ter staving van zijn verweer dat hier slechts van kostgangerschap sprake is, voldoende feitelijke gegevens verstrekt om de gemeente voor haar bewijslevering aanknopingspunten te verschaffen. (...)
De rechter naar wie het geding wordt verwezen zal zich voorts de vraag moeten stellen of niet reeds zoveel, van de zijde van de gemeente aangevoerde omstandigheden omtrent de financiële verstrengeling tussen W. en mevrouw B. zijn komen vast te staan dat voorshands - behoudens door W. te leveren tegenbewijs - redelijkerwijs mag worden aangenomen dat tussen betrokkenen een wederzijdse verzorgingsrelatie bestaat".(7)
2.4. De tussenbeschikking in de onderhavige zaak bevat uitsluitend een weergave van de wederzijdse standpunten. De rechtbank heeft zich in de tussenbeschikking niet uitgesproken over de vraag of de vrouw en de man aan hun stelplicht hebben voldaan (in de zin van NJ 1991, 787) noch overwogen dat reeds zóveel van de zijde van de gemeente aangevoerde omstandigheden vaststaan dat voorshands, behoudens door de vrouw en de man te leveren tegenbewijs, mag worden aangenomen dat tussen de betrokkenen een wederzijdse verzorgingsrelatie heeft bestaan. Het kan zijn, dat de rechtbank zich de beslissing over de bewijslastverdeling heeft willen voorbehouden tot de eindbeschikking; de schriftelijke toelichting van de zijde van de gemeente zinspeelt daarop. Een dergelijke aanpak was in dit geval mogelijk omdat de vrouw en de man hun bewijsaanbod hadden gedaan zonder het gebruikelijke voorbehoud (dat het bewijsaanbod alleen geldt indien op hen de bewijslast rust). De rechtbank kon hen gelegenheid geven het bewijsaanbod gestand te doen alvorens zich uit te spreken over de bewijslastverdeling of over het bewijsrisico. Hoe dan ook, in de eindbeschikking heeft de rechtbank het een en ander weer rechtgetrokken. In de eindbeschikking werd immers niet overwogen dat de vordering toewijsbaar is omdat de vrouw en de man niet hebben kunnen bewijzen dat in de litigieuze periode tussen hen geen sprake is geweest van een samenwoning als bedoeld in de ABW. In dát geval zou het bewijsrisico inderdaad ten onrechte, althans zonder toereikende motivering, bij de vrouw en de man zijn gelegd. De redenering van de rechtbank is een andere. Blijkens rov. 12 heeft de rechtbank positief vastgesteld dat de vrouw met de man in de periode van 1 februari 1992 tot 17 september 1993 duurzaam een gezamenlijke huishouding in de zin van de ABW heeft gevoerd. Dit oordeel is gegrond op een waardering van de feiten en omstandigheden, waarbij de rechtbank - evenals de kantonrechter - met name gewicht heeft toegekend aan de verklaringen die de vrouw zelf ten overstaan van een ambtenaar van de Sociale Dienst had afgelegd. In de opvatting van de rechtbank, zoals deze blijkt uit de eindbeschikking, heeft de gemeente reeds in eerste aanleg schriftelijk bewijs van haar stelling geleverd (door het overleggen van het verslag van de verklaringen van de vrouw) en hebben de vrouw en de man in appel in feite gelegenheid gekregen om tegenbewijs te leveren. Zó beschouwd, faalt onderdeel 1.
2.5. Onderdeel 2 richt een motiveringsklacht tegen de vermelding in rov. 10, 11 en 12 van de eindbeschikking dat de verklaringen van de vrouw, waarop het bewijs hoofdzakelijk berust, zijn afgelegd ten overstaan van een opsporingsambtenaar (sociaal rechercheur); in werkelijkheid zou het gaan om een bijzonder onderzoeksambtenaar van de Sociale Dienst. De gedingstukken, in het bijzonder de desbetreffende rapportage(8), bieden inderdaad geen steun aan de veronderstelling dat de rapporterende functionaris de status van rechercheur en opsporingsambtenaar heeft. Ook de gemeente pretendeert dat niet. Niettemin is niet onbegrijpelijk waar de rechtbank dit vandaan haalt: bij gelegenheid van de mondelinge behandeling in appel(9) werd namens appellanten gesproken over het onderzoek van "de sociale recherche" en over "de sociaal rechercheur Van Wijk". Voor een onderzoek van feitelijke aard is in cassatie geen gelegenheid; de motiveringsklacht faalt.
2.6. Onderdeel 3 voegt hieraan toe de klacht dat onbegrijpelijk is waarop de rechtbank haar oordeel baseert dat de vrouw de verklaringen tegenover de Sociale Dienst, waarop het bewijs hoofdzakelijk is gebaseerd, heeft ondertekend. Bij memorie na enquete (punt 16) heeft de vrouw als argument naar voren gebracht dat zij de verklaring niet heeft ondertekend. In reactie daarop heeft de gemeente (d.d. 28 november 2000 blz. 6) erkend dat de verklaring niet door de vrouw is ondertekend. In de s.t. in cassatie spreekt de gemeente deze klacht niet tegen. De gemeente betoogt echter dat de vrouw en de man bij de klacht geen belang hebben omdat, kort gezegd, ook aan een niet door de betrokkene ondertekende verklaring bewijs kan worden ontleend en omdat het bewijsoordeel van de rechtbank niet uitsluitend op deze verklaring berust. Dit laatste is in algemene zin juist. De cassatierechter ziet zich evenwel voor de moeilijkheid geplaatst dat de rechtbank de veronderstelde ondertekening tot een belangrijk onderdeel van haar bewijsconstructie heeft gemaakt. De rechtbank overwoog in rov. 11:
"In het algemeen mag van de juistheid van een tegenover een bijzonder opsporingsambtenaar afgelegde en ondertekende verklaring worden uitgegaan, zodat aan het intrekken daarvan of achteraf ontkennen van het verklaarde ondergeschikte betekenis kan worden toegekend. In dit geval dient naar het oordeel van de rechtbank doorslaggevende betekenis te worden toegekend aan de in onderlinge samenhang beschouwde door [de vrouw] tegenover de sociale recherche afgelegde verklaringen."
en in rov. 12:
"(...) in aanmerking nemende, met name de ten overstaan van de sociale recherche afgelegde en ondertekende verklaringen van [verzoekster 1], (...)"(10)
De verzoekers tot cassatie hebben derhalve belang bij deze klacht. Een gegrondbevinding van deze klacht leidt tot vernietiging van de bestreden eindbeschikking. Weliswaar berust het bewijs niet uitsluitend op de desbetreffende verklaring, maar dit neemt niet weg dat uit de redengeving van de rechtbank niet met voldoende zekerheid kan worden afgeleid dat de rechtbank tot hetzelfde oordeel zou zijn gekomen indien zij tot uitgangspunt zou hebben genomen dat de vrouw de desbetreffende verklaring niet heeft ondertekend.
2.7. De onderdelen 4, 5 en 6 behoeven in geval van gegrondbevinding van onderdeel 3 geen bespreking meer. Volledigheidshalve ga ik kort erop in. Onderdeel 4 stelt dat onbegrijpelijk is op welke grond de rechtbank (mede) uit de eerste verklaring van de vrouw (die van 1 september 1993) heeft afgeleid dat de vrouw en de man in het bijstandstijdvak hebben samengewoond. In haar eerste verklaring heeft de vrouw immers gezegd dat de man bij zijn moeder woonachtig was. M.i. is dit oordeel niet onbegrijpelijk. De vrouw heeft in haar tweede verklaring erkend dat zij de voorgaande twee jaren met de man heeft samengewoond; in zoverre kwam zij terug op haar eerdere verklaring dat de man bij zijn moeder woonde. De rechtbank bedoelt kennelijk dat de overige details die de vrouw in haar eerste verklaring heeft genoemd door de tweede verklaring in een nieuw daglicht zijn komen te staan en dat beide verklaringen tezamen bewijs van de duurzame gemeenschappelijke huishouding opleveren.
2.8. Onderdeel 5 klaagt dat het oordeel in rov. 11, inhoudende dat de vrouw onvoldoende heeft onderbouwd waarom aan haar (ontkennende) verklaring als getuige bij de rechtbank méér gewicht moet worden toegekend dan aan haar (bekennende) verklaring ten overstaan van de Sociale Dienst, onvoldoende gemotiveerd is in het licht van de vijf in het onderdeel aangeduide stellingen. M.i. gaat de klacht niet op. Het argument van de vrouw (dat zij zich onder druk gezet voelde en dat haar verklaring, i.h.b. haar tweede verklaring d.d. 22 september 1993, daardoor niet strookt met de werkelijkheid), is door de rechtbank in rov. 11 uitdrukkelijk gewogen maar te licht bevonden. Wat de rechtbank daarbij voor ogen had, blijkt o.m. uit de samenvatting van de getuigenverklaringen in rov. 3 (de verklaring van de man), rov. 4 (de verklaring van de vrouw) en rov. 6, terwijl de rechtbank in rov. 10 bovendien aandacht heeft besteed aan de wijze waarop het gesprek op 22 september 1993 is verlopen. Het beroep van de vrouw op haar overspannenheid in die periode is de rechtbank niet ontgaan: het wordt genoemd op blz. 2 van de tussenbeschikking. Door haar motivering heeft de rechtbank voldoende inzichtelijk gemaakt waarom de argumenten onder (i) t/m (iv) haar niet tot een ander oordeel hebben gebracht. Het argument onder (v), dat de vrouw en de man kort na het verhoor aan de gemeente zouden hebben laten weten(11) dat de verklaring van de vrouw op onderdelen onjuist was, lijkt mij niet een essentiële stelling waarop de rechtbank afzonderlijk had behoren te responderen.
2.9. Onderdeel 6 wordt gepresenteerd in de vorm van een motiveringsklacht maar richt zich in feite tegen een waardering van de feiten, welke is voorbehouden aan de rechtbank die in hoogste instantie over de feiten oordeelt. Ook in aanmerking genomen de punten (i) tot en met (iv), kan de redengeving van de rechtbank de beslissing dragen en behoefde zij geen aanvulling om begrijpelijk te zijn. De maatstaf aan de hand waarvan beoordeeld moet worden of er sprake is van een duurzame gemeenschappelijke huishouding, kwam hierboven in alinea 2.2 aan de orde.
2.10. Onderdeel 7 klaagt over de beslissing dat het appellanten niet werd toegestaan(12) te reageren op de verklaring van de ambtenaar Van Wijk van de Sociale Dienst, welke als bijlage was gevoegd bij de memorie na enquete van de gemeente d.d. 28 november 2000. Het onderdeel beroept zich op de regel van hoor en wederhoor. Zoals de gemeente in haar s.t. opmerkt, missen de vrouw en de man ieder belang bij deze klacht omdat uit niets blijkt dat de rechtbank bij haar beslissing van dit stuk gebruik heeft gemaakt(13).
2.11. Onderdeel 8 verwijt de rechtbank geen enkele aandacht te hebben besteed aan het subsidiaire verzoek bij memorie na enquete (zie alinea 1.6 hierboven). De klacht is gegrond(14). De rechtbank heeft het subsidiaire verzoek niet behandeld.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking d.d. 22 mei 2001, tot verwijzing van de zaak naar het hof van het ressort en tot verwerping van het cassatieberoep voor het overige.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 De bestreden beschikkingen bevatten geen opgave van vaststaande feiten.
2 De datum van 1 augustus 1992 houdt kennelijk verband met de inwerkingtreding van art. 59a ABW zoals gewijzigd bij wet van 15 april 1992, Stb. 193.
3 De datum van 1 februari 1992 houdt verband met de wettelijke vervaltermijn.
4 Binnen twee maanden. Het inleidend verzoekschrift is na 1 januari 1996 ingediend.
5 Losbl. Sociale Voorzieningen, ABW Verhaal, deel IV, aant. 3 op art. 59a ABW (oud). MvA, TK 1988-89, 20 598, nr. 6 blz. 31-32.
6 Zie ook: HR 19 oktober 1990, NJ 1991, 607 m.nt. HJS; HR 22 november 1991, NJ 1992, 135; HR 6 december 1991, NJ 1992, 152; HR 5 juni 1992, NJ 1992, 528.
7 Zie ook: HR 27 november 1992, NJ 1993, 569 m.nt. HJS; HR 23 oktober 1998, NJ 1998, 900.
8 De rapportage is overgelegd als prod. 8 bij het appelverzoekschrift en bij brief van de gemeente. Een verklaring van de desbetreffende functionaris bevindt zich als prod. 8 bij de brief van de gemeente aan de rechtbank d.d. 28 november 2000.
9 Pleitaantekeningen d.d. 1 februari 2000 nrs. 4, 6 en 12; in gelijke zin de memorie na enquete namens appellanten nr. 20.
10 Cursivering telkens van mij, A-G.
11 Impliciet, in het bezwaarschrift tegen de stopzetting van de ABW-uitkering.
12 In het dossier van verzoekers tot cassatie bevindt zich een brief d.d. 21 december 2000 van de griffier van de rechtbank aan hun procureur waarmee een concept-akte, inhoudende een reactie op de verklaring van Van Wijk, werd geweigerd.
13 HR 24 maart 2000, NJ 2000, 355, rov. 3.5.
14 Vgl. HR 7 april 2000, NJ 2000, 498 m.nt. JBMV onder nr. 499.