Conclusie
Mr Jörg
Nr. 01863/00 E
Zitting 15 mei 2001
Conclusie inzake:
[verdachte]
Edelhoogachtbaar College,
1. Verzoekster is door het gerechtshof te 's-Hertogenbosch bij uitspraak van 3 maart 2000 veroordeeld ter zake van "Overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 30 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, begaan door een rechtspersoon", tot een geldboete van tweeduizend gulden, geheel voorwaardelijk, met een proeftijd van één jaar. Deze zaak hangt samen met de zaken met de griffienummers 580/00 E, 2177/00 E, 02945/00 E, 2948/00 E en 2949/00 E.
2. Namens verzoekster heeft mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, bij schriftuur twee middelen van cassatie voorgesteld.
3. Het eerste middel klaagt erover dat het hof op het verweer van verzoekster dat de Regeling vervoersverbod vee Nederweert 1997 onverbindend is vanwege strijd met de Richtlijn van 22 januari 1980 inzake de bestrijding van klassieke varkenspest (80/217/EEG) en de Richtlijn van 17 december 1992 inzake de bestrijding bepaalde dierziekten en vesculaire varkensziekte (92/119/EEG) niet naar behoren heeft gerespondeerd. Voorzover ik uit het middel kan afleiden is 's hofs interpretatie van genoemde richtlijnen en daarmee het vervoersverbod in strijd met de artikelen 71 en 49 EG-verdrag, en had het hof de regeling van het vervoersverbod onverbindend moeten verklaren.
4. De relevante bepalingen van de Richtlijn van 22 januari 1980 inzake de bestrijding van klassieke varkenspest
(80/217/EEG) luiden als volgt:
"Artikel 9.
1. Zodra de diagnose van klassieke varkenspest bij varkens op een bedrijf officieel is bevestigd, stelt de bevoegde autoriteit een beschermingsgebied in met een straal van ten minste 3 km en een toezichtsgebied met een straal van ten minste 10 km rond de plaats waar de uitbraak zich heeft voorgedaan
2. Bij de instelling van de gebieden houdt de bevoegde autoriteit rekening met
a) de resultaten van de overeenkomstig artikel 7 verrichte Pro epidemiologische onderzoeken;
b) de beschikbare serologische gegevens;
c) de geografische situatie, met name de natuurlijke grenzen;
d) de ligging en nabijheid van de bedrijven;
e) bestaande handelsstromen in opfok- en slachtvarkens en de aanwezigheid van slachthuizen;
f) de aanwezige controlevoorzieningen alsmede de aard van de bestrijdingsmaatregelen die worden toegepast, ongeacht of het slachten al dan niet in de besmette ruimten plaatsvindt.
()
4. In het beschermingsgebied gelden de volgende maatregelen:
()
(b) verplaatsing en vervoer van varkens over openbare of particuliere wegen worden verboden;()
()
6. In de toezichtsgebieden gelden de volgende maatregelen:
()
(b) het verplaatsen en vervoeren van varkens over openbare of particuliere wegen, met uitzondering van de toegangswegen tot de bedrijven, is verboden, tenzij daartoe toestemming is gegeven door de bevoegde autoriteit;()
()
(d) dieren van een andere soort mogen in de eerste zeven dagen na de instelling van het gebied niet in of buiten een bedrijf worden gebracht zonder toestemming van de bevoegde autoriteit;"
5. De artikelen 29 en 30, eerste en vierde lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren luiden als volgt:
"Artikel 29.
1. Iedere houder van een ziek of verdacht dier is verplicht ervoor zorg te dragen, dat dit dier zijn verblijfplaats niet verlaat, tenzij met toestemming of krachtens bevel van een door Onze Minister aangewezen ambtenaar.
2. De toestemming kan onder beperkingen worden verleend en daaraan kunnen voorschriften worden verbonden.
Artikel 30.
1. Onze Minister kan het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen soort, van deze diersoort afkomstige produkten, diervoeder alsmede andere produkten en voorwerpen welke dragers van smetstof kunnen zijn, uit, naar of binnen Nederland of bepaalde gedeelten van Nederland verbieden dan wel verbieden indien niet wordt voldaan aan door hem te stellen regelen.
()
4. Onze Minister kan voor het krachtens het eerste lid aangewezen gebied het bij artikel 29 bepaalde Pro van overeenkomstige toepassing verklaren ten aanzien van gezonde dieren."
6. De in art. 30, eerste en vierde lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren bedoelde regeling is de Regeling vervoersverbod vee Nederweert 1997. Ingevolge artikel 1 van Pro de Regeling vervoersverbod vee Nederweert 1997 is het verboden varkens te vervoeren binnen en vanuit het gebied, waarvan de grenzen eveneens in dat artikel zijn bepaald.
7. Het hof heeft bewezenverklaard dat verzoekster:
"Op 8 oktober 1997 in de gemeenten Venlo en Maasbree en Kessel en Roggel en Neer en Haelen, als transporteur, vee, te weten 130 varkens, zijnde dieren van een door de Minister van landbouw, Natuurbeheer en visserij op grond van artikel 30 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren bepaalde soort, heeft vervoerd, door middel van een door [bestuurder] bestuurde vrachtwagen, die was ingericht voor het vervoer van varkens, voorzien van het kenteken [a-00-bb] over de N 273, gelegen binnen het gedeelte van Nederland waarvoor ingevolge de regeling vervoersverbod Nederweert 1997 toen een vervoersverbod van kracht was."
8. Het hof heeft in zijn arrest van 3 maart 2000 het in het middel bedoelde verweer van verzoekster als volgt samengevat:
"Van de zijde van de verdediging is ter terechtzitting in hoger beroep aangevoerd, dat de Regeling vervoersverbod vee Nederweert 1997 onverbindend zou zijn wegens strijd met de Richtlijnen 80/217/EEG d.d. 22 januari 1980 en 92/119/ EEG d.d. 17 december 1992. Dit verweer heeft de raadsman als volgt toegelicht.
De richtlijnen bevatten een aantal uitputtend en dwingend voorgeschreven maatregelen in geval van de uitbraak van klassieke varkenspest, alsmede -in artikel 14 ter Pro van de Richtlijn 80/217/EEG - het voorschrift dat een rampenplan dient te worden opgesteld.
Dit rampenplan dient te worden goedgekeurd door de Europese Commissie volgens de procedure, omschreven in artikel 16 van Pro die Richtlijn, terwijl eventuele wijzigingen en aanvullingen volgens diezelfde procedure kunnen worden doorgevoerd.
Volgens de raadsman zijn met name twee onderdelen van de Regeling vervoersverbod vee in strijd met de Richtlijn respectievelijk het goedgekeurde rampenplan, te weten:
a. een vervoersverbod voor andere dieren dan varkens, en
b. de omvang van het gebied waarvoor het vervoersverbod gold, daar het een gebied betrof met een straal, groter dan 8 kilometer rond het besmette bedrijf."
9. Het hof heeft hieromtrent als volgt geoordeeld:
"De Richtlijn 92/119/EEG heeft betrekking -voor zover hier van belang- op de vesiculaire varkensziekte en niet op de klassieke varkenspest, zodat deze Richtlijn buiten beschouwing kan blijven. Ook de inhoud van het rampenplan laat het hof buiten beschouwing, daar toetsing van of aan de inhoud van het plan niet op de weg van het hof ligt.
De Richtlijn 80/217/EEG bevat een aantal, in het nationale recht te implementeren maatregelen ter bestrijding van de klassieke varkenspest. In artikel 9 van Pro de Richtlijn is bepaald, dat de bevoegde autoriteit, zodra de diagnose varkenspest is bevestigd, een beschermingsgebied met een straal van tenminste 3 km en een toezichtsgebied met een straal van tenminste 10 km rond de plaats van de uitbraak vaststelt, waarbij rekening gehouden wordt met o.a. de geografische situatie, met name de natuurlijke grenzen. Voorts is in dat artikel bepaald, dat in het toezichtsgebied dieren van een andere soort dan varkens, de eerste zeven dagen na de instelling van het gebied niet in of buiten een bedrijf mogen worden gebracht zonder toestemming van de bevoegde autoriteit. Deze maatregelen -alsook de maatregelen ten aanzien van andere besmettelijke dierziekten, zijn geïmplementeerd in artikel 30, eerste en vierde lid van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, op grond waarvan de Regeling vervoersverbod vee Nederweert 1997 is uitgevaardigd. Het in die Regeling vastgestelde toezichtsgebied voldoet aan de in artikel 9 gestelde Pro eis. Het verbod heeft betrekking op vee, id est herkauwende en eenhoevige dieren en varkens en is in zoverre een aanvulling op de Richtlijn, dat geen beperking van zeven dagen voor andere dieren dan varkens is opgenomen. Het hof meent dat dit een toelaatbare aanvulling is, gerechtvaardigd door de zorg voor de gezondheid van personen.
Hetgeen overigens hieromtrent door de raadsman is aangevoerd, ook in onderling verband en samenhang bezien, vermag het hof niet tot een ander oordeel leiden."
10. De kern van het verweer is dat de betreffende EG-richtlijnen, welke maatregelen bevatten ter bestrijding van veeziekten, geen mogelijkheden bieden op nationaal niveau verdergaande maatregelen te implementeren dan in die Richtlijnen zijn voorgeschreven, en dat in strijd hiermee de Regeling vervoersverbod vee Nederweert 1997 (hierna: 'Regeling vervoersverbod Nederweert') wel aanvullende maatregelen bevat, te weten: a. een beschermings- of toezichtsgebied groter dan 8 km en b. een vervoersverbod ook voor andere dieren dan varkens.
11. Ten aanzien van beide klachten onder a en b genoemd geldt, zoals het hof in zijn verwerping van het verweer van verzoekster heeft overwogen, dat de Richtlijn 80/217/EEG een aantal, in het nationale recht te implementeren maatregelen ter bestrijding van de klassieke varkenspest bevat. Een van deze maatregelen is neergelegd in artikel 9, welke de bevoegde autoriteit zodra de diagnose varkenspest is bevestigd, verplicht tot het instellen van een beschermingsgebied met een straal van tenminste 3 km en een toezichtsgebied met een straal van tenminste 10 km. Bij het instellen van de gebieden dient de bevoegde autoriteit rekening te houden met een aantal gegevens, zoals onder meer de bestaande geografische situatie. De mogelijkheid tot het nemen van deze maatregelen - alsook maatregelen ten aanzien van andere besmettelijke dierziekten - is geïmplementeerd in bovengeciteerd artikel 30, eerste en vierde lid van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren. Op grond van deze artikelen is de Regeling vervoersverbod Nederweert uitgevaardigd.
12. Klacht a stelt dat in strijd met de EG-richtlijnen een beschermings- of toezichtsgebied is vastgesteld groter dan 8 km. Uit de Richtlijn 80/217/EEG blijkt echter niet van een beperking van het beschermings- en toezichtsgebied tot een straal van 8 km. Deze Richtlijn bepaalt in artikel 9 enkel Pro dat de bevoegde autoriteit een beschermings- en een toezichtsgebied met stralen van tenminste 3 km resp. 10 km rond de plaats waar de uitbraak zich heeft voorgedaan dient vast te stellen, waarbij tevens rekening gehouden dient te worden met de in artikel 9, tweede lid opgenomen criteria. De klacht is dan ook tevergeefs voorgesteld.
13. Klacht b. stelt dat de Regeling vervoersverbod Nederweert in strijd met de EG-richtlijnen een (niet in dagen beperkt) vervoersverbod ook voor andere dieren dan varkens omvat. Ook deze klacht faalt. Verzoekster heeft bij deze klacht geen belang, omdat hij immers veroordeeld is wegens het vervoer van varkens.
14. Het middel faalt.
15. Het tweede middel richt zich met een drietal klachten tegen het oordeel van het hof dat verzoekster strafbaar is.
16. Onder het kopje "De strafbaarheid van de verdachte" heeft het hof het in het middel bedoelde verweer van verzoekster als volgt samengevat:
"Voorts heeft de raadsman van verdachte betoogd, dat verdachte dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging vanwege het feit, dat verdachte er vanuit mocht gaan dat er ter plaatse geen vervoersverbod gold."
Het hof heeft dienaangaand overwogen:
"De gezondheids- en welzijnswet voor dieren biedt de Minister van LNV in artikel 31 de Pro gelegenheid om in noodgevallen regelingen te treffen die onmiddellijk kunnen ingaan. Een van die maatregelen is het treffen van een verbod als bedoeld in artikel 30 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, het verplaatsingsverbod. Dit systeem van wetgeving is in de branche van verdachte bekend en dus mag ook verdachte geacht worden ermee bekend te zijn.
De overtreding vond plaats op 8 oktober 1997, reeds geruime tijd na de afkondiging van dit vervoersverbod. Dat er vervoersverboden waren en dat daar plotseling vervoersverboden bij konden komen en veranderingen in konden optreden was derhalve algemeen bekend.
De publiciteit over het uitbreken van de klassieke varkenspest, over de gevolgen daarvan voor de branche zowel op korte alsook lange termijn en over het instellen van verplaatsingsverboden, om de uitbreiding van de varkenspest tegen te gaan, is vanaf het begin februari 1997 zeer intensief geweest en heeft op grote schaal in een breed verband plaatsgevonden.
De van de vervoerders te verwachten zorgvuldigheid houdt ook naar het oordeel van het hof tevens in dat een transporteur, voorafgaande aan elk transport, verifieert of de geplande route niet door een gebied voert waarvoor (inmiddels) een vervoersverbod geldt. In geval van twijfel dient vervoer achterwege te blijven.
Het ontbreken of op een beweerdelijk voor de chauffeurs slecht zichtbare plaats bevestigen van borden langs de wegen die aangaven dat een gebied werd betreden waar varkenspest heerste kan niet tot straffeloosheid van verdachte leiden. De plaatsing van deze borden is geen constitutief vereiste voor het gelden van een vervoersverbod.
Gelet op het vorenstaande is het hof -met de eerste rechter- van oordeel dat verdachte strafbaar is aan het bewezen verklaarde, zijnde ook overigens niet gebleken van enige omstandigheid die de strafbaarheid uitsluit.
De vertegenwoordiger van verdachte heeft in dit kader ter terechtzitting in hoger beroep nog aangevoerd, dat, nu de borden in het midden van de rijbaan waren geplaatst en de grenzen van het pestgebied steeds veranderden niet duidelijk was dat de betreffende weg tot het verboden gebied behoorde.
Het hof overweegt hieromtrent, dat blijkens artikel 1 van Pro de Regeling vervoersverbod Nederweert 1997 het verboden was varkens te vervoeren binnen en vanuit het gebied dat als volgt wordt begrensd:..."N273 volgend in zuidwestelijke richting tot Brugstraat"... Het hof is van oordeel, dat de betreffende grenswegen in zijn algemeenheid moeten worden begrepen te behoren tot de verboden gebieden; dat een bord tussen de rijbanen en haaks op de rijrichting was geplaatst en niet in de bij de weg behorende berm duidt er naar het oordeel van het hof bovendien al op dat de betreffende weg vanaf die plaats in z'n geheel (beide rijbanen) bij het gebied behoort."
17. De eerste in het middel vervatte klacht stelt dat verzoekster het vervoersverbod niet heeft kunnen kennen aangezien deze niet tijdig en regelmatig was gepubliceerd. Weliswaar blijkt niet dat in hoger beroep dienaangaande verweer is gevoerd, maar aangezien het niet op juiste wijze publiceren van een rechtsnorm, waarvan overtreding strafbaar is, een rechtsklacht betreft, kan deze klacht ook voor het eerst in cassatie worden voorgesteld. De klacht is echter ten onrechte geformuleerd. Het per 5 september 1997 gewijzigde art. 1 van Pro de Regeling vervoersverbod Nederweert met toelichting is overeenkomstig art. 4 Bekendmakingswet Pro en art. 31 Gezondheids Pro- en welzijnswet voor dieren geplaatst in de Staatscourant 1997, d.d. 9 september 1997. Overeenkomstig art. 31 Gezondheids Pro- en welzijnswet voor dieren, is art. 1 van Pro de Regeling vervoersverbod Nederweert onmiddellijk na bekendmaking daarvan, te weten op 5 september 1997 om 18.00 uur, in werking getreden. Nu de Regeling vervoersverbod Nederweert op de juiste wijze is bekendgemaakt heeft verzoekster het vervoersverbod kunnen kennen toen hij een maand later, te weten 8 oktober 1997, varkens door het verboden gebied transporteerde. De eerste klacht faalt.
18. De tweede klacht stelt dat het hof heeft miskend dat strafrechtelijke verboden slechts verbindend kunnen zijn indien zij op algemeen toegankelijke wijze kenbaar zijn gemaakt, door met betrekking tot het verweer van verzoekster - dat hij de actieradius van het plaatsingsverbod in redelijkheid niet heeft kunnen kennen, omdat de overheid heeft nagelaten op toegankelijke wijze kenbaar te maken waar het vervoersverbod precies gold - te overwegen dat het op de weg van requirante lag zich de juiste informatie te verschaffen. Het hof heeft daarbij volgens de steller van de klacht ten onrechte niet aangegeven hoe requirante die kennis had kunnen verwerven, mede gelet op de voortdurende wijzigingen van de reikwijdte van de verschillende vervoersverboden, en welke redelijke inspanningen daarbij van requirante gevergd hadden kunnen worden.
Deze klacht faalt, aangezien het een eis stelt die het recht niet kent. Ingevolge de artikelen 88 en 89 van de Grondwet regelt de wet, de Bekendmakingswet, de bekendmaking en inwerkingtreding van wetten en algemeen verbindende voorschriften. Zoals in punt 17 reeds is uiteengezet, is de Regeling vervoersverbod Nederweert conform artikel 4 van Pro de Bekendmakingswet en daarmee op afdoende wijze op 5 september 1997 bekendgemaakt, waarna deze in werking is getreden.
19. De derde in het middel vervatte klacht dat het hof ten onrechte niet is ingegaan op het beroep op verontschuldigbare dwaling, faalt wegens gebrek aan feitelijke grondslag, aangezien de onder punt 15 opgenomen overweging van het hof geheel gewijd is aan de verwerping van het beroep op de diverse vormen van verontschuldigbare dwaling.
20. Voor zover het middel de klacht mocht bevatten dat de overweging van het hof dat de plaatsing van varkenspestborden geen constitutief vereiste is voor het gelden van een vervoersverbod, langs het aangevoerde punt van de gebrekkige plaatsing van die borden heen gaat, miskent deze klacht dat het niet-opmerken van waarschuwingsborden slechts één aspect is van de handelwijze van verzoekster die volgens het hof beneden het in dezen vereiste niveau van zorgvuldigheid is gebleven, en dus een beroep op dwaling niet ten volle kan dragen.
21. Het middel kan niet tot cassatie leiden.
22. De middelen falen en kunnen worden afgedaan met de aan art. 101a RO ontleende overweging. Ambtshalve gronden waarop Uw Raad de aangevallen beslissing zou moeten vernietigen heb ik niet aangetroffen.
23. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden