Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 1325
Derde Kamer B
Onteigening
Conclusie van 28 september 2001 inzake:
1. [Eiser 1]
2. [eiser 2]
tegen
DE GEMEENTE 'S-GRAVENHAGE
1. Feiten en procesverloop
1.1. Bij Koninklijk Besluit van 11 juni 1999, nr. 99.002693, Stcrt. 125 (hierna: het KB), is goedgekeurd het besluit van de raad van de gemeente 's-Gravenhage (hierna: de Gemeente) d.d. 26 november 1998, nr. 288, zoals aangevuld bij raadsbesluit d.d. 4 maart 1990, nr. 50, houdende de onteigening ingevolge art. 77, lid 1, aanhef en onder 1°, Onteigeningswet (hierna: de Ow) ten name van de Gemeente van de percelen kadastraal bekend gemeente [...], sectie [...] nr. [...] , ter grootte van 53 aren en 65 centiaren (grondplannr. 1), plaatselijk bekend als [...], staande ten name van[eiser 1](1) en sectie [...], nr. [...] ter grootte van 16 aren en 50 centiaren (grondplannr. 2), plaatselijk bekend als [...], staande ten name van [eiser 2] [...] ten behoeve van de uitvoering van de bestemmingsplannen 'Wateringse Veld' en 'Wateringse Veld, eerste herziening'.
1.2. Bij exploit van 13 oktober 2000 heeft de Gemeente [eiser 1] en [eiser 2] doen dagvaarden voor de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (hierna: de Rechtbank) en onder meer gevorderd te harer name vervroegd de onteigening uit te spreken van de onder 1.1. vermelde percelen.
1.3. Bij conclusie van antwoord d.d. 7 november 2000 hebben [eiser 1] en [eiser 2] geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van de Gemeente in haar vordering tot onteigening. [eiser 1] en [eiser 2] hebben hun conclusie onder meer doen steunen op de grond dat slechts van een gedeelte van de percelen de noodzaak tot onteigening zou vaststaan. Daarnaast steunt die conclusie op de grond dat de Gemeente bij het onteigeningsbesluit geen goedgekeurde stedenbouwkundige plannen zou hebben gevoegd.
1.4. [Eiser 2] heeft op 7 november 2000 een conclusie houdende verzoek tot interventie tevens van eis in interventie ingediend ten aanzien van het pand met grondplannr. 1. Hij stelt dat hij als huurder, althans gebruiker van de woning die deel uitmaakt van dit perceel, belang heeft bij de onteigening.
1.5. Bij vonnis van 31 januari 2001, nr. 00/3135, heeft de Rechtbank onder meer de onteigening uitgesproken en het voorschot op de schadeloosstelling voor [eiser 1] vastgesteld op ƒ 414.000 en voor [eiser 2] op ƒ 94.500. Deze bedragen zijn gelijk aan 90% van de door de Gemeente bij dagvaarding aangeboden bedragen. Voorts heeft de Rechtbank de vordering tot interventie van [eiser 2] aangaande het perceel met grondplannr. 1 afgewezen.
1.6. Tegen dit vonnis hebben [eiser 1] en [eiser 2] bij één dagvaarding tijdig en op de juiste wijze beroep in cassatie ingesteld onder aanvoering van één middel. Ter zitting van 7 maart 2001 heeft de Staat geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Partijen hebben hun standpunten ter zitting van 23 mei 2001 schriftelijk doen toelichten. De schriftelijke toelichting van [eiser 1] en [eiser 2] is nagenoeg gelijkluidend aan de dagvaarding. Bij conclusie van dupliek d.d. 6 juni 2001 heeft de Gemeente gesteld dat daarom niet op deze toelichting wordt gereageerd.
2. Het middel
2.1. [Eiser 1] en [eiser 2] bedienen zich in cassatie van hetzelfde middel. Ik ontwaar in het middel diverse klachten tegen het oordeel in rov. 12 dat onteigening van beide percelen in hun geheel noodzakelijk is.
2.2. [Eiser 1] en [eiser 2] betogen - evenals in de bestuurlijke voorprocedure en voor de Rechtbank - dat delen van de percelen niet onteigend behoeven te worden voor de uitvoering van het te realiseren project zodat voor die delen de noodzaak tot onteigening zou ontbreken. Zij voeren aan:
De woning en het tuincentrum zijn opgenomen in een brede groenstrook die ter hoogte van de percelen van [eiser 2] en [betrokkene] [(een van de exploitanten van het tuincentrum)] veel breder is dan elders in het betreffende plan.
2.3. Daarnaast betogen zij dat het oordeel van de Rechtbank op dit punt onbegrijpelijk zou zijn.
3. Ontvankelijkheid
3.1. De Gemeente voert op blz. 3 van haar schriftelijke toelichting aan dat [eiser 2] niet ontvankelijk zou zijn in cassatie. In mijn conclusie van 13 augustus 1999 voor HR 3 november 1999, NJ 2000, 417 (Van Kester/'s-Gravenhage) betoogde ik ten aanzien van de ontvankelijkheid in een vergelijkbaar geval:
2.11. Op blz. 7 van haar schriftelijke toelichting heeft de gemeente voorts betoogd dat Van Kester c.s. geen belang hebben bij hun verweer ten aanzien van de onteigening (...).
2.12. Ik neem aan dat de gemeente met dit betoog heeft beoogd dat Van Kester c.s. in hun cassatieberoep niet-ontvankelijk worden verklaard wegens gebrek aan belang. Hoewel deze exceptie niet bij conclusie van antwoord is voorgedragen, zoals bij art. 411, tweede lid, Rv is voorgeschreven, moet Uw Raad de kwestie ambtshalve onderzoeken, omdat het hier een grond van niet-ontvankelijkheid betreft die van openbare orde is. (NOOT 8: Vgl. Veegens/Korthals Altes/Groen, Cassatie, derde druk (1989) § 129 en 143.)
De Hoge Raad heeft Van Kester vervolgens ontvangen zonder in te gaan op deze kwestie, maar dit wil geenszins zeggen dat hij niet ambtshalve heeft getoetst of de exceptie zich voordeed.
3.2. Het is mij niet geheel duidelijk geworden of rov. 12 van het vonnis van de Rechtbank en het cassatiemiddel slechts betrekking hebben op het perceel met grondplannr. 1, of dat zij tevens zien op het perceel met grondplannr. 2. De oorzaak hiervan is tweeërlei. Ten eerste gaat het in deze zaak om twee verwante belanghebbenden: een natuurlijk persoon en 'zijn' B.V., die elk eigenaar zijn van één van de te onteigenen percelen, en ten tweede heeft de Rechtbank (daarom?) de overwegingen ten aanzien van de beide te onteigenen percelen samengebundeld. De woning waarover de Rechtbank in rov. 12 spreekt, staat volgens het KB op het perceel met grondplannr. 1. Het tuincentrum lijkt op basis van de conclusie houdende verzoek tot interventie tevens van eis in interventie van 7 november 2000 echter te liggen op het perceel met grondplannr. 2, hoewel de schriftelijke toelichting van de Gemeente anders doet vermoeden. Het perceel met grondplannr. 1 omvat volgens het KB tot onteigening een loods, een kas, een erf en een garage; het perceel met grondplannr. 2 omvat een kas en een tuin.
3.3. Zoals onder 1.6. vermeld, is [eiser 2] door de Rechtbank niet als interveniënt in het geding toegelaten ten aanzien van het perceel met grondplannr. 1. Het middel van cassatie bevat hieromtrent echter geen klacht. Uit HR 9 februari 2000, NJ 2000, 418 (Strijpse Kampen/Eindhoven) volgt dat in zo'n geval in beginsel de niet ontvankelijkheid van [eiser 2] moet volgen ten aanzien van zijn klachten ten aanzien van het perceel met grondplannr. 1. De Hoge Raad overwoog:
3.1. De Rechtbank heeft het verzoek tot tussenkomst van deze eisers tot cassatie, hierna ook Rhee-Bra en Van Rhee te noemen, afgewezen op de grond, kort samengevat, dat gelet op de betwisting door de Gemeente niet vaststaat dat zij, zoals door hen gesteld, mede-eigenaar zijn geworden van de te onteigenen percelen, zodat zich de situatie van "tegenspraak der hoedanigheid" als bedoeld in artikel 3, lid 3, van de Onteigeningswet (hierna: de Wet) voordoet.
3.2. De aldus gemotiveerde afwijzing van het verzoek tot tussenkomst van Rhee-Bra en Van Rhee sluit niet uit dat zij, als de vervroegde onteigening wordt uitgesproken, later alsnog als derde belanghebbenden deelnemen aan het geding tot vaststelling van de schadeloosstelling. In het geding met betrekking tot de vervroegde onteigening zelf zijn zij echter na de afwijzing van hun verzoek tot tussenkomst geen partij. Het cassatieberoep is niet gericht tegen die afwijzing. Rhee-Bra en Van Rhee moeten dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard in hun cassatieberoep.
Omdat voor [eiser 1] hetzelfde geldt ten aanzien van haar klachten met betrekking tot het perceel met grondplannr. 2, lijkt het mij het meest praktisch om de dagvaarding als het ware te splitsen in twee delen: één met betrekking tot het perceel met grondplannr. 1 met [eiser 1] als eiser en één met betrekking tot het perceel met grondplannr. 2 met [eiser 2] als eiser. Beiden zouden dan in cassatie kunnen worden ontvangen. Een andere oplossing is zowel [eiser 2] als [eiser 1] gedeeltelijk niet-ontvankelijk te verklaren ten aanzien van respectievelijk de percelen met grondplannrs. 1 en 2. Deze theoretisch wellicht meest correcte oplossing acht ik echter overdreven formeel. Daarbij komt dan nog dat ik, zoals aanstonds zal worden uiteengezet, het middel ongegrond acht en dus tot verwerping van het beroep concludeer. Ontvankelijkheidskwesties als deze zijn dan niet echt relevant meer.
4. Bespreking van het middel
4.1. De Rechtbank overweegt in rov. 12, waartegen alle klachten zich richten:
De rechtbank is van oordeel dat de handhaving van de woning en een deel van het tuincentrum niet goed mogelijk is, nu in aanmerking genomen de nagestreefde optische symmetrie aan beide zijden van de openbare weg, de Centrale As, groenvoorzieningen van - optisch - min of meer gelijke omvang gesitueerd moeten zijn[. I]n(2) de thans voorgestane plannen is zulks gesitueerd. Voorts is direct aan de Centrale As grenzende bebouwing niet mogelijk en ongewenst. Het is de rechtbank in dat verband niet duidelijk geworden dat de afstand van het pand van [eiser 2] tot aan de openbare weg voldoende is, zodat het perceel behouden [zou kunnen](3) worden. Daarnaast moeten de normen van geluidshinder mede in aanmerking worden genomen.
4.2. In dit citaat heb ik de rechtsoverweging weergegeven zoals de Rechtbank die kennelijk heeft bedoeld. Bij eerste lezing leek een aantal zinnen wat krom geformuleerd; vandaar dat ik enkele kleine wijzigingen heb aangebracht die ik in voetnoten heb toegelicht. Hoewel bovenstaande overweging - ook na de door mij aangebrachte kleine wijzigingen - niet uitmunt door helderheid, is het oordeel van de Rechtbank toereikend gemotiveerd en niet onbegrijpelijk, zoals ik hieronder uiteen zal zetten.
4.3. De Kroon overweegt in het KB onder meer:
De in het onteigeningsplan begrepen gronden zijn in de bestemmingsplannen 'Wateringse Veld' en 'Wateringse Veld, eerste herziening' naast de bestemming 'Stadsuitbreiding (SU-2Uw)) (deelgebied stadsuitbreiding uit te werken)' aangewezen voor 'Verkeersdoeleinden', 'Stadsuitbreiding (SU2)', 'Linten (L-2)' en 'Rioolwaterpersleiding'. Laatste vier genoemde bestemmingen betreffen globale bestemmingen, welke door burgemeester en wethouders van 's-Gravenhage niet nader overeenkomstig artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening behoeven te worden uitgewerkt. De eerstgenoemde bestemming 'Stadsuitbreiding (SU-2Uw)' dient wel door burgemeester en wethouders van 's-Gravenhage overeenkomstig artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening en met inachtneming van bij het plan nader omschreven regelen te worden uitgewerkt.
(...)
De door de gemeente 's-Gravenhage ter plaatse voorgestane wijze van planuitvoering strekt tot (verdere) realisering van de VINEX-locatie 'Wateringse Veld'. In de wijze van planuitvoering is onder meer inzicht verschaft door middel van overlegging van de bij voornoemd bestemmingsplan 'Wateringse Veld' behorende kaart, toelichting en voorschriften met de daarin opgenomen beschrijving in hoofdlijnen. Voorts zijn van gemeentewege overgelegd het 'Integraal ontwikkelingsplan Wateringse Veld', gedateerd januari 1997, welk plan onder meer is gebaseerd op de 'Structuurschets Wateringse Veld', gedateerd december 1994, de 'Stedebouwkundige Visie Wateringse Veld', gedateerd februari 1995, het 'MER Wateringse Veld', gedateerd mei 1995. Verder is overgelegd een stedenbouwkundig plan, gedateerd september 1995, dat betrekking heeft op het deelplan 'Parkbuurt-Oosteinde' en een verkavelingstekening, gedateerd 3 november 1998, betrekking hebbende op het deelplan 'Hoge Veld/Boezemland'. Het onderwerpelijke onteigeningsplan betreft met name de aanleg van een hoofdontsluitingsweg, de zogenaamde 'Centrale As', met aan weerszijden groenvoorzieningen, te weten het gedeelte ten noorden van het Oosteinde.
(...)
Het meergenoemde onderzoek heeft uitgewezen, dat de gemeente de onderwerpelijke gronden wenst te verwerven ten einde te kunnen overgaan tot realisering van met name de zogenaamde 'Centrale As' met groenvoorzieningen en een waterpartij. In deze door de gemeente ter plaatse voorgestane wijze van planuitvoering is in eerste instantie (globaal) inzicht verschaft door de bij voornoemde bestemmingsplannen behorende kaart, toelichting en voorschriften met de daarin opgenomen beschrijving in hoofdlijnen en in tweede instantie (nader concreet) inzicht verschaft door overlegging van het stedenbouwkundig plan, gedateerd september 1995, betrekking hebbende op het deelplan 'Parkbuurt-Oosteinde', en de verkavelingstekening, gedateerd 3 november 1998, betrekking hebbende op het deelplan 'Hoge Veld/Boezemland'. Het onderzoek heeft verder uitgewezen, dat zich op het perceel kadastraal bekend gemeente 's-Gravenhage, sectie [...], no. [...], een gebouw bevindt waarin enkele bedrijfjes zijn gehuisvest. Dit perceel zal behalve voor de 'Centrale As' grotendeels benut worden voor de aldaar gedachte waterpartij. De reclamanten zouden, zo is bij het onderzoek gebleken, daarmede wel kunnen instemmen. Waar het de reclamanten om gaat, zo is verder gebleken, is het handhaven van het tuincentrum (bloemencentrum) van de reclamant onder c. [([betrokkene])] en de woning met aanbouwsel van de reclamant onder a. [([eiser 2])], welke woning zich bevindt op het perceel kadastraal bekend gemeente 's-Gravenhage, sectie [...], no. [...].
Op laatstgenoemd perceel bevinden zich ook nog een garage voor touringcars alsmede enkele (verwaarloosde) opstallen De reclamanten zijn van mening, dat de 'Centrale As' ook aangelegd kan worden indien alleen genoemde garage met opstallen afgebroken wordt. Zij zijn van mening, dat er geen noodzaak tot onteigening bestaat voor het gedeelte van het perceel, no. [...], dat is gelegen direct ten oosten van die garage, zoals zij nog eens hebben benadrukt tijdens het horen ingevolge artikel 86 van Pro de onteigeningswet. Uit [de] bij het onderzoek door de gemeente overgelegde tekening, genaamd 'Centrale As ten noorden van het Oosteinde' en gedateerd 4 februari 1999, is gebleken, dat anders dan reclamanten stellen de 'Centrale As' wel degelijk gedeeltelijk door (de bebouwing van) het tuincentrum is geprojecteerd en niet er langs, zoals dit overigens ook blijkt uit het stedenbouwkundig plan, gedateerd september 1995, betrekking hebbende op het deelplan 'Parkbuurt-Oosteinde'. Bovendien is de gemeente voornemens aldaar de groenstrook met een fietspad en een voetpad aan te leggen. Aan de oostzijde van deze groenstrook zullen tevens circa 20 parkeerplaatsen aangelegd worden ten behoeve van een bestaand garagebedrijf aan het Oosteinde 70/70a en een fitnesscentrum aan het Oosteinde 70b. Wij zijn van oordeel, dat bij de door de gemeente voorgestane wijze van planuitvoering ter plaatse het meergenoemde tuincentrum met de woning en bijgebouwen daarachter, bezwaarlijk kunnen worden ingepast [(mijn cursivering, JWI)]. In ieder geval is het blijkens het eveneens overgelegde stedenbouwkundig plan 'Parkbuurt Oosteinde' en de verkavelingstekening 'Hoge Veld/Boezemland' van meet af aan de bedoeling geweest om aldaar de 'Centrale As' en een groene toegang naar het Vlietpark te creëren. De in het groen gesitueerde wandel- en fietspaden aan weerszijden van de centrale as spelen daarbij een belangrijke rol. Voor zover de bedenkingen van de reclamanten dan ook zijn gericht tegen de bestemmingsplannen en het daarop te baseren uitwerkingsplan als zodanig, zijn zij van planologische aard [(mijn cursivering, JWI)].Bedenkingen van planologische aard dienen naar voren te worden gebracht in het kader van de in de Wet op de Ruimtelijke Ordening voorgeschreven bestemmingsplan- en uitwerkingsplanprocedure. Dergelijke bedenkingen dienen hier derhalve thans buiten beschouwing te blijven en kunnen er bijgevolg niet toe leiden, dat aan het raadsbesluit tot onteigening de goedkeuring wordt onthouden. Uit het onderzoek is gebleken dat de reclamanten bezwaren hebben ingediend tegen meergenoemde bestemmingsplannen. Het hiervoor aangehaalde voorbehoud in het onteigeningsbesluit [dat het besluit vervalt indien en voor zover goedkeuring wordt onthouden aan delen van het bestemmingsplan] waarborgt de belangen van de reclamanten terzake.
Uit de door mij in het KB gecursiveerde passages blijkt dat de bezwaren van belanghebbende deels van planologische aard zijn en deels de planuitvoering betreffen. Zoals in het KB wordt aangegeven, dienen de bezwaren van de eerstgenoemde soort naar voren te worden gebracht in een bestemmingsplanprocedure. In het onteigeningsgeding is hiervoor geen plaats meer.
4.4. Bezwaren ten aanzien van de planuitvoering, meer in het bijzonder de noodzaak tot onteigening van een deel van de percelen, behoeft de Rechtbank slechts marginaal te toetsen. Ik verwijs bijvoorbeeld naar HR 29 juni 1988, NJ 1989, 52 (Van Beurden/Tilburg), HR 3 november 1999, NJ 2000, 417 (Van Kester/'s-Gravenhage) en HR 27 oktober 1999, NJ 1999, 819 (Overkerk/Dordrecht). In het laatstgenoemde arrest ging het om een aanbod tot zelfrealisatie dat door de Kroon gemotiveerd was afgewezen. De rechter had volgens de Hoge Raad vervolgens slechts als taak
(...) de vraag te beantwoorden of de Kroon in redelijkheid tot de desbetreffende oordelen heeft kunnen komen.
Naar mijn mening is de toets die de Rechtbank in rov. 12 van haar vonnis aanlegt een toets die ruim aan deze maatstaf voldoet en zelfs verder gaat dan waartoe de Rechtbank bevoegd is op basis van de bovenstaande jurisprudentie. De Rechtbank lijkt namelijk een inhoudelijke toets aan te leggen en het oordeel van de Kroon op die manier tot het hare te maken. Wat daarvan overigens zij, het oordeel van de Rechtbank komt mij niet onbegrijpelijk voor. Het behoefde ook geen nadere motivering.
4.5. [eiser 1] en [eiser 2] klagen voorts erover dat de Rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun verweer dat de Gemeente zonder te overleggen hun bezwaar tegen de onteigening van een deel van de percelen terzijde heeft gelegd. Deze klacht ligt in het verlengde van de hierboven besproken klacht en snijdt evenmin hout.
4.6. De klacht van [eiser 1] en [eiser 2] dat de groenstrook ter hoogte van het tuincentrum en de woning veel breder is dan elders in het project, is eveneens verwant aan de eerder besproken klachten en kan om dezelfde redenen niet tot cassatie leiden.
4.7. Het beroep moet dus worden verworpen en wel, dunkt mij, op de voet van art. 101a Wet RO.
5. Conclusie
Ik concludeer tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 In het dossier wordt met enige regelmaat gesproken van [...] N.V. Uit de dagvaarding voor de Rechtbank blijkt echter dat [...] N.V. bij akte van 21 februari 1973 is omgezet in een B.V.
2 Mijn noot: in het vonnis van de Rechtbank is hier - mijns inziens - ten onrechte geen punt opgenomen.
3 Mijn noot: in het vonnis van de Rechtbank staat hier het woord 'kan' opgenomen in plaats van de mijns inziens bedoelde irrealis.