Conclusie
Nr. R00/103 HR
Mr. Mok
(nationaliteit)
Parket, 12 januari 2001
Conclusie inzake
[Verzoeker]
tegen
DE STAAT (Ministerie van Justitie)
Edelhoogachtbaar college,
1. KORTE BESCHRIJVING VAN DE ZAAK
1.1. [Verzoeker], verzoeker van cassatie, is op [geboortedatum] 1957 geboren in Indonesië, als zoon van [de vader] (vader [..]) en [de moeder] (moeder [..])(1).
1.2. Vader [..], een Nederlander, is op 14 mei 1947 vertrokken uit Nederland. Hij verbleef tot zijn demobilisatie, op 25 juni 1950, als dienstplichtig militair in Indonesië. Daarna is hij in Indonesië gebleven(2).
Op 6 oktober 1950 is hij in het huwelijk getreden met moeder [..](3). Op 24 december 1951 heeft vader [..] geopteerd voor de Indonesische nationaliteit(4).
1.3. Bij inleidend verzoekschrift, gericht tot de rechtbank in Den Haag en aldaar ingekomen op 3 mei 1999, heeft [verzoeker] o.g.v. art. 17 van Pro de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) primair verzocht vast te stellen dat hij de Nederlandse nationaliteit bezit en subsidiair dat hij de Nederlandse nationaliteit heeft bezeten, met vaststelling van het moment tot wanneer dit bezit heeft geduurd.
1.4. [Verzoeker] heeft aangevoerd dat hij in Indonesië is geboren als zoon van een Nederlandse vader en een van oorsprong Indonesische moeder. Hij zou o.g.v. art. 1, sub a, van de Wet op het Nederlanderschap en ingezetenschap 1892 (WNI), de Nederlandse nationaliteit hebben verkregen.
De optie van zijn vader voor de Indonesische nationaliteit, op 24 december 1951, is volgens hem niet geldig, omdat vader [..] niet voldeed aan de voorwaarden die art. 3 van Pro de Toescheidingsovereenkomst van staatsburgers(5) (OTSI) aan zo'n optie stelt. De vader zou namelijk, op het moment van de soevereiniteitsoverdracht, op 27 december 1949, nog geen zes maanden in Indonesië wonen.
Art. 3 OTSI Pro luidt:
"Meerderjarige Nederlanders behouden de Nederlandse nationaliteit, doch zijn bevoegd, indien zij in Indonesië geboren of aldaar tenminste zes maanden woonachtig zijn, binnen de gestelde termijn(6), te verklaren, dat zij de Indonesische nationaliteit verkiezen."
1.5. De Staat heeft aangevoerd dat de optie wel rechtsgeldig is, zodat het verzoek van [verzoeker] moet worden afgewezen.
1.6.1. Bij beschikking van 21 juni 2000 heeft de rechtbank beide bestanddelen van het verzoek van [verzoeker] afgewezen.
Zij heeft o.m. overwogen dat de zesmaandstermijn van art. 3, OTSI gezien moet worden als de periode voorafgaand aan het afleggen van de optie, en niet als de periode voorafgaand aan de soevereiniteitsoverdracht.
1.6.2. Aangezien voldoende aannemelijk was geworden dat vader [..] in elk geval zes maanden voorafgaand aan 24 december 1951 woonachtig was in Indonesië, was de optie rechtsgeldig, aldus de rechtbank.
Dientengevolge had vader [..] o.g.v. art. 7, aanhef, onder 3, WNI door vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit, het Nederlanderschap verloren.
1.6.3. Als gevolg daarvan is [verzoeker] in de opvatting van de rechtbank dus geboren als zoon van Indonesische ouders en heeft daarom vanaf zijn geboorte de Indonesische nationaliteit.
1.7. Van de beschikking van de rechtbank is [verzoeker] (tijdig) in cassatie gekomen.
Hij heeft twee cassatiemiddelen aangevoerd.
2. BESPREKING VAN DE CASSATIEMIDDELEN
2.1.1. Middel I is gericht tegen ro. 4.2. van de bestreden beschikking, waarin de rechtbank heeft geoordeeld dat vader [..] op 24 december 1951 rechtsgeldig heeft geopteerd voor de Indonesische nationaliteit.
Volgens het middel is de uitleg die de rechtbank heeft gegeven aan de zesmaandstermijn van art. 3 van Pro de OTSI niet juist.
2.1.2. Het middel betoogt dat de zesmaandstermijn van art. 3, OTSI vooraf moest gaan aan de soevereiniteitsoverdracht, op 27 december 1949, zodat niet voldoende is dat de optant gedurende zes maanden voorafgaand aan de optie in Indonesië woonde.
De tekst van art. 3, OTSI zou voor tweeërlei uitleg vatbaar zijn, zodat de bepaling zou moeten worden geïnterpreteerd aan de hand van de bedoeling van de OTSI. Die bedoeling blijkt volgens het middel uit de considerans, waarin o.m. staat:
"(..) overwegende, dat, op het tijdstip van de soevereiniteitsoverdracht, ten aanzien van de personen, (..), dient te worden bepaald of zij de Nederlandse dan wel de Indonesische nationaliteit zullen bezitten, (..)."
Hieruit maakt het middel op dat het vanaf het moment van de soevereiniteitsoverdracht duidelijk moest worden wie de Nederlandse, en wie de Indonesische nationaliteit zou bezitten. Deze conclusie zou mede worden gedragen door de in het inleidend verzoekschrift aangehaalde literatuur. De rechtbank zou ten onrechte zonder nadere motivering aan deze argumenten zijn voorbijgegaan.
2.1.3.1. Ik stel voorop dat het in art. 3 van Pro de OTSI gaat om optie voor de Indonesische nationaliteit.
Dat zowel art. 7, onder 31, van de vroegere Nederlandse nationaliteitswet (WNI), als art. 15, onder a, van de huidige RWN, aan vrijwillige verkrijging van een vreemde (waaronder Indonesische) nationaliteit in beginsel verlies van het Nederlanderschap verbinden, is een relevant gegeven. Het is m.i. echter niet voldoende om de geldigheid van een optie op grond van de genoemde verdragsbepaling geheel of in de eerste plaats aan de hand van Nederlandse opvattingen en maatstaven te beoordelen
2.1.3.2. Het staat vast (zie de in noot 4 genoemde stukken) dat de Indonesische autoriteiten in 1951 de optie van vader [..] voor de Nederlandse nationaliteit hebben geaccepteerd en dat deze persoon verder als Indonesiër door het leven is gegaan.
Er zouden wel bijzonder krachtige gronden moeten zijn, wanneer de Nederlandse rechter later deze optie alsnog nietig zou kunnen verklaren. Dat geldt te sterker nu, sedert het opteren door vader [..], inmiddels bijna een halve eeuw verlopen is.
2.1.3.3. Aandacht verdient dat de door het middel verlangde nietigverklaring niet alleen de optie door vader [..], maar ook de aanvaarding daarvan door de Indonesische autoriteiten zou betreffen.
In de volkenrechtelijke verhouding tussen beide staten zou dat een vèrgaande ingreep zijn.
2.1.3.4. De verlangde nietigverklaring zou meebrengen dat vader [..] destijds geen Indonesiër is geworden, maar Nederlander is gebleven, terwijl moeder [..] Nederlandse zou zijn geworden(7). Niet alleen verzoeker, maar ook eventuele broers en zusters zouden Nederlander blijken te zijn. Een en ander kan belangrijke consequenties kan hebben voor door de nationaliteit beheerste rechtsverhoudingen, o.m. op het gebied van het erfrecht(8).
2.1.3.5. Het, in een situatie als hier aan de orde is, achteraf, zelfs na 50 jaar, door de Nederlandse rechter kunnen aantasten van de geldigheid van een optie voor een andere nationaliteit dan de Nederlandse en van de juistheid van de aanvaarding van die optie door de autoriteiten van de desbetreffende vreemde mogendheid zou, kortom, onoverzienbare rechtsgevolgen (kunnen) hebben en daardoor schadelijk voor de rechtszekerheid zijn.
2.1.4. De onderhavige zaak is, naar ik zou menen, geen zeer gelukkige aanleiding om het aangeduide meningsverschil over de uitleg van art. 3 OTSI Pro uit te vechten.
Ten tijde van de soevereiniteitsoverdracht in 1949 verbleef vader [..] al enkele jaren in Indonesië. [Verzoeker] heeft die hobbel proberen te nemen door te betogen dat zijn vader daar, als uitgezonden Nederlandse militair geen woonplaats had in de zin van het huidige art. 1:10, lid 1, BW(9). Dat betoog lijkt mij niet onaantastbaar, maar deze kwestie is thans niet aan de orde. Indien de Hoge Raad het middel gegrond zou achten, zou die kwestie vervolgens wel aan de orde moeten komen.
2.1.5.1. Uit de tekst van de OTSI is m.i. niet af te leiden dat de zesmaandstermijn vooraf moest gaan aan de soevereiniteitsoverdracht.
2.1.5.2. In de considerans van die overeenkomst staat dat op het tijdstip van de soevereiniteitsoverdracht diende te worden bepaald of de betrokken personen de Nederlandse dan wel de Indonesische nationaliteit zullen bezitten.
Doordat meerderjarige Nederlanders o.g.v. art. 3 io Pro. art. 13, OTSI evenwel twee jaar na de datum van de soevereiniteitsoverdracht hun optierecht konden uitoefenen, kon voor deze personen toch niet reeds op de datum van de soevereiniteitsoverdracht worden vastgesteld of zij de Nederlandse dan wel de Indonesische nationaliteit zouden bezitten.
Daarom kon het desideratum uit de considerans toch niet worden vervuld zodat het ook geen argument oplevert ten gunste van de hier bedoelde stelling van [verzoeker]..
2.1.5.3. Ettelijke artikelen uit de OTSI, m.n. de artt. 5-9 vereisen dat een bepaalde situatie bestond "onmiddellijk voor de soevereiniteitsoverdracht". In art. 3 wordt Pro dit m.b.t. de zesmaandstermijn niet vereist. Hierin kan men een aanwijzing vinden dat niet bedoeld was dat de zesmaandstermijn van art. 3 OTSI Pro vooraf moest zijn gegaan aan de soevereiniteitsoverdracht.
In de andere artikelen was "bedoeld aan te geven, dat de souvereiniteitsoverdracht zelve de wijziging aanbrengt en dat daarom in geval uit wordt gegaan van een bestaande toestand een moment zal moeten worden genomen, dat onmiddellijk voorafgaat aan die overdracht."(10)
In het geval van art. 3 bracht Pro niet de soevereiniteitsoverdracht, doch het uitbrengen vande optie de wijziging aan(11).
2.1.5.4. De m.v.t. bij het in noot 8 genoemde wetsontwerp heeft een beschrijving gegeven van de algemene richtlijnen die de Nationaliteitscommissie(12) heeft opgesteld en die de basis vormden voor de ontwerp-OTSI. M.b.t. het optierecht van art. 3, vermeldt de m.v.t.:
"De mate van verbondenheid tot elk der beide souvereine staten binnen de Unie zou nader kunnen worden bepaald zowel door woonplaats als door geboorte, terwijl verder rekening zou dienen te worden gehouden met de eigen wil van de betrokkenen waarbij binnen de algemene indeling de gevoelens van de grootste groepen vertegenwoordigers, als geheel genomen, de doorslag zouden moeten geven.
Voor de Nederlanders meende de commissie aldus te kunnen volstaan met een bepaling, dat het Nederlanderschap zou worden behouden, doch dat aan Nederlanders, die in Indonesië woonachtig waren, een recht tot optie van het Indonesisch staatsburgerschap zou moeten worden gegeven. Voor de groep, die daarnevens nog door geboorte binnen Indonesië daarmede waren verbonden, werd het toekennen van een optierecht niet nodig geacht, omdat de betrokkenen binnen de termijn, waarbinnen zodanig recht zou moeten worden uitgeoefend, zich nog metterwoon in Indonesië zouden kunnen vestigen, terwijl ook de weg van de naturalisatie in individuele gevallen open zou staan." (13)
Hoewel uiteindelijk ook het geboortecriterium een plaats heeft gekregen in art. 3, blijkt uit dit citaat dat men volgens de richtlijnen van de Nationaliteitscommissie ook aan het woonplaatscriterium kon gaan voldoen door zich na de datum van soevereiniteitsoverdracht in Indonesië te vestigen.
2.1.6.1. In de literatuur bestaat geen eenstemmigheid over de interpretatie van art. 3, OTSI.
Volgens De Haas-Engel(14) wordt nergens de eis gesteld dat de zesmaandstermijn aan de soevereiniteitsoverdracht vooraf is gegaan. Daarom is naar haar oordeel voldoende dat deze periode vóór de gestelde termijn (d.w.z. vóór 27 december 1951, art. 13 OTSI Pro) was verstreken. Dit was h.i. bedoeld om verlofgangers die op het tijdstip der soevereiniteitsoverdracht in het buitenland vertoefden, na terugkeer in Indonesië alsnog de gelegenheid te geven voor de Indonesische nationaliteit te opteren.
2.1.6.2. De opvatting van De Haas-Engel past bij die van Barentsen(15). Deze betoogde in 1962 dat opties van personen die niet in Indonesië waren geboren en die op de datum van de soevereiniteitsoverdracht niet, doch op die van de optie wel gedurende zes maanden in Indonesië woonachtig waren, geldig zijn.
Dit standpunt volgt volgens hem uit het loslaten van het standpunt dat opties terugwerkende kracht hebben. Bovendien zou het steun vinden in de betreffende voorstukken. Ook Barentsen heeft, evenals later De Haas-Engel, gewezen op verlofgangers, die op het tijdstip van de soevereiniteitsoverdracht buiten Indonesië verbleven.
Mannoury(16) was in 1954 eveneens van mening dat het voldoende is dat de zes maanden zijn verstreken vóór 27 december 1951. Hij lijkt dit hierop te baseren dat nergens de eis wordt gesteld dat de zes maanden aan de soevereiniteitsoverdracht zijn voorafgegaan.
2.1.6.3. Septer c.s.(17) hebben daarentegen, in 1954, betoogd dat het redelijk is de bevoegdheid om de Indonesische nationaliteit te verkiezen alleen toe te kennen aan hen die op de datum van de soevereiniteitsoverdracht, 27 december 1949, zes maanden in Indonesië woonachtig waren. Zij hebben dit gegrond op het feit dat de bevolking van Indonesië op 27 december 1949 werd toegescheiden en vonden steun voor hun opvatting in de considerans.
Ook Heijs(18) lijkt er van uit te zijn gegaan dat de zesmaandstermijn moest zijn verstreken vóór de datum van de soevereiniteitsoverdracht::
"De Nederlanders die op het moment van onafhankelijkheid in Indonesië wonen, wordt het recht verleend om binnen twee jaar na onafhankelijkheid de Nederlandse nationaliteit te verruilen voor de Indonesische mits zij in Indonesië zijn geboren of daar minimaal zes maanden wonen."
2.1.7. De aan het middel ten grondslag liggende opvatting vindt dus in de literatuur wel enige steun, maar zeker niet méér dan de tegenovergestelde, waarop de rechtbank zich heeft gebaseerd.
Er zijn m.i. niet zodanig sterke argumenten ten gunste van de door het middel verdedigde zienswijze te vinden dat die zienswijze, tegen de in afdeling 2.1.3. van deze conclusie aangestipte algemene bezwaren, zou moeten worden aanvaard.
Het middel treft derhalve geen doel.
2.2.1. Middel II is eveneens gericht tegen de conclusie die de rechtbank in ro. 4.2. van haar beschikking heeft getrokken.
2.2.2.1. Het middel betoogt dat de vraag of vader [..] zijn Nederlandse nationaliteit heeft verloren door een optieverklaring voor de Indonesische nationaliteit af te leggen, moet worden beoordeeld aan de hand van de OTSI.
2.2.2.2. Dat de verwerving van de Indonesische nationaliteit het verlies van de Nederlandse tot gevolg had, is buiten discussie. De bedoeling van het middel zal zijn dat de vraag of een optie voor de Indonesische nationaliteit rechtsgeldig is gedaan, moet worden beoordeeld aan de hand van de OTSI.
Met die stelling ben ik het eens. Het gaat er echter om hoe men dit verdrag, i.h.b. art. 3 daarvan Pro, moet uitleggen.
2.2.3.1. Het middel stoort zich in het bijzonder aan de overweging van de rechtbank in ro. 4.2. dat
"vaststaat dat zowel de Indonesische als de Nederlandse regering ervan uitgaan dat voldoende is dat de optant op het moment van de optie zes maanden woonachtig was in Indonesië."
2.2.3.2. De mening van de verdragsluitende partijen is wel degelijk van belang voor de uitleg van en overeenkomst: "A special meaning shall be given to a term if it is established that the parties so intended."(19)
In het licht van de bestreden beschikking is dit overigens van beperkt belang. De rechtbank heeft zelfstandig vastgesteld dat de in art. 3 van Pro de OTSI bedoelde termijn van zes maanden "gezien moet worden als de periode voorafgaand aan het afleggen van de optie" en dat de tekst van de OTSI niet dwingt "tot de conclusie dat de zes-maanden-termijn diende vooraf te gaan aan de soevereiniteitsoverdracht (...)".
2.2.3.3. Vervolgens vermeldt de rechtbank ter versterking van die slotsom dat de Indonesische en de Nederlandse regering zich op hetzelfde standpunt stellen. Dat maakt de al getrokken slotsom - nog afgezien van de geciteerde bepaling in de Weense verdragenconventie - geenszins onjuist of onbegrijpelijk.
2.2.4. Ook dit middel is derhalve vruchteloos voorgesteld.
3. CONCLUSIE
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De procureur-generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
plv.
1. Verzoekers geboorteakte en een Nederlandse vertaling daarvan zijn overgelegd als prod. 1 bij inl. verzoekschr. en als bijlage 1 bij de brief van de Staat van 25 januari 2000.
2. Vgl. de verklaring van de Minister van Oorlog van 26 juni 1950, prod. 5 bij inl. verzoekschr. en bijlage 2 bij de brief van de Staat van 25 januari 2000. Uit de optieverklaring (zie noot 4) blijkt dat vader [..] sinds 10 juni 1947 in Indonesië woonde. De rechtbank heeft hiervan in haar beschikking geen gewag gemaakt.
3. Vgl. het uittreksel uit het register van huwelijken en echtscheidingen en de Nederlandse vertaling daarvan, prod. 7 bij inl. verzoekschr. en bijlage 3 bij de brief van de Staat van 25 mei 2000.
4. De optieverklaring en een Nederlandse vertaling daarvan zijn overgelegd als prod. 4 bij inl. verzoekschr. en als bijlage 4 bij de brief van de Staat van 25 mei 2000.
5. Overeenkomst betreffende de toescheiding van staatsburgers tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië, opgenomen in de Wet souvereiniteitsoverdracht Indonesië van 21 december 1949, Stb. J 570, p. 45, S & J 209, 1994, p. 197.
6. Met de gestelde termijn wordt, zo blijkt uit art. 13 OTSI Pro, bedoeld een tijdvak van twee jaar na de soevereiniteitsoverdracht.
7. Art. 8 WNI Pro, zoals dit vóór 1 maart 1964 luidde.
8. HR 16 maart 1990, NJ 1991, 575, m.nt. J.C. Schultsz en de c.p.g. (Strikwerda) voor dit arrest, nr. 6, met verdere gegevens.
9. Inl. verzoekschr., nrs. 16-18, p. 4.
10. M.v.a. II, kamerst. [II 1949-1950], 1478, nr. 18, p.4) bij het ontwerp van de wet van 21 december 1949 (Wet Souvereiniteitsoverdracht Indonesië).
11. Dit zou ook kunnen verklaren waarom art. 3 niet Pro de aanduiding "onmiddellijk voor de souvereiniteitsoverdracht" gebruikt.
12. Zie over deze commissie, m.v.t., kamerst. [II 1949-1950], 1478, nr. 6, p. 34.
13. M.v.t., kamerst. [II 1949-1950], 1478, nr. 6, p. 35.
14. R.H. de Haas-Engel, Het Indonesisch nationaliteitsrecht, diss. RULiM,1993, p. 128 en 130 (zie aldaar ook noot 459).
15. W.A. Barentsen, Overzicht van de huidige interpretatie van de overeenkomst betreffende de toescheiding van staatsburgers, Het Personeel Statuut 1962, p. 54.
16. J. Mannoury, Het Nederlandse nationaliteitsrecht, 1954, p. 144-145.
17. A.J.G.P. Septer, J.C. Schouten en L.J.A. de Groot, Nationaliteitsrecht, 1954, § 6.1., p.2.
18. E. Heijs, Nederlanderschap in de Nederlandse koloniën: Regulering van immigratie vanuit de koloniën door nationaliteitsbeleid in Nederland, Recht der werkelijkheid, 1991, p. 27.
19. Art. 31, lid 4 van de Verdrag over het Verdragenrecht, Wenen, 1969 (in werking getreden un 1980, Trb. 1985, 79; vgl. I. Brownlie, Principles of Public International Law, 1998, p. 631 e.v.; I. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, 1997, nr. 332 e.v., p. 8 e.v., i.h.b. nr. 340, p. 79.