Conclusie
C 99/098 HR
Mr. Langemeijer
Zitting 22 september 2000
Conclusie inzake:
Philips International B.V.
tegen
de Ambtenaar der gemeente Eindhoven
als bedoeld in artikel 212 lid Pro 2
jo 231, lid 2 onder c, Gemeentewet.
Edelhoogachtbaar College,
Kan verzoekster tot cassatie bij de burgerlijke rechter opkomen tegen het niet beslissen, respectievelijk negatief beslissen, op een verzoek tot uitstel van betaling met betrekking tot een opgelegde aanslag rioolrechten?
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan:(1)
1.1.1. Aan verzoekster tot cassatie (hierna te noemen: Philips) zijn vanwege de gemeente Eindhoven aanslagen “rioolrecht gebruik” opgelegd over de jaren 1994, 1995 en 1996, telkens te betalen in drie termijnen. Op de aanslagbiljetten is vermeld binnen welke termijn bezwaarschriften en/of verzoeken om ontheffing ingediend kunnen worden en is tevens vermeld dat het indienen hiervan niet ontheft van de betalingsverplichting(2).
1.1.2. Philips heeft tegen deze aanslagen bezwaar aangetekend en daarbij telkens verzocht “om ontheffing van de verplichting tot betaling van de tijdvakken 2 en 3”. Philips heeft niettemin alle termijnen van deze aanslagen voldaan(3).
1.1.3. Op 13 maart 1997 is het bezwaar tegen de aanslag over 1994 verworpen. Tegen die beslissing heeft Philips op 22 april 1997 beroep ingesteld bij de belastingkamer van het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch.
1.1.4. Bij brief van 29 mei 1997 is namens Philips verzocht haar alsnog algeheel uitstel van betaling (van de aanslag over 1994) te verlenen totdat op het beroepschrift zal zijn beslist. Met betrekking tot de aanslagen over 1995 en 1996 wordt in deze brief verzocht uitstel van betaling te verlenen totdat op het bezwaarschrift en, in eventueel beroep, op het beroepschrift zal zijn beslist. Tevens wordt in deze brief verzocht de reeds betaalde bedragen te restitueren.
1.1.5. Bij brief van 24 juni 1997 heeft het Hoofd Invordering van de gemeente hierop geantwoord:
“Uitstel van betaling voor de aanslagen rioolrecht 1994, 1995 en 1996 is ondanks de door u ingediende bezwaarschriften en beroep niet relevant nu deze inmiddels betaald zijn.”
Ook het verzoek om terugbetaling werd niet gehonoreerd:
“Geen sprake is i.c. van een onverschuldigde betaling. Wanneer de door u ingediende bezwaarschriften en beroep ertoe mochten leiden dat de (materiële) verschuldigdheid geheel dan wel gedeeltelijk onjuist blijken te zijn zal terugbetaling plaatsvinden. Ingevolge artikel 28 van Pro de Invorderingswet 1990 zal dan invorderingsrente worden vergoed.”
1.1.6. Het bezwaar tegen de aanslagen over 1995 en 1996 is op 9 september 1997 afgewezen. Philips is ook van die beslissingen in beroep gekomen bij de belastingkamer van het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch.
1.1.7. Bij brief van 2 oktober 1997(4) is namens Philips het verzoek gedaan om met betrekking tot de drie aanslagen over 1994, 1995 en 1996 algeheel uitstel te verlenen “totdat het Gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch op de terzake ingestelde beroepen zal hebben beslist”.
1.1.8. Bij brief van 12 november 1997 zijn door het Hoofd Invordering drie afzonderlijke beschikkingen, gedateerd 12 oktober 1997, aan Philips toegezonden waarbij het verzoek om uitstel van betaling, respectievelijk over de jaren 1994, 1995 en 1996, werd afgewezen, telkens om de reden dat betaling op de aanslag had plaatsgevonden. Aan de voet van deze beschikkingen is telkens vermeld dat tegen de beschikking een beroepschrift kan worden ingediend bij het College van Burgemeesters en Wethouders van de gemeente Eindhoven. Philips heeft geen beroep bij B en W ingesteld.
1.2. Philips heeft op 2 december 1997 de Ambtenaar gedagvaard(5) voor de rechtbank te ‘s-Hertogenbosch en gevorderd de Ambtenaar te veroordelen om aan Philips (i) met betrekking tot de aanslagen over 1994, 1995 en 1996 alsnog algeheel uitstel van betaling te verlenen totdat de belastingkamer van het hof te ‘s-Hertogenbosch zal hebben beslist op de ingestelde beroepen en (ii) hetgeen door Philips is betaald terug te betalen (iii) met vergoeding van wettelijke rente daarover. Aan haar vordering heeft Philips onrechtmatig handelen van de Ambtenaar ten grondslag gelegd(6).
1.3. Bij verstekvonnis d.d. 6 maart 1998 heeft de rechtbank Philips in haar vordering niet-ontvankelijk verklaard. Van dit vonnis is Philips in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch.
1.4. Bij arrest d.d. 17 december 1998 heeft het hof, met verbetering van gronden, het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
1.5. Philips heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld. Tegen de Ambtenaar is in cassatie verstek verleend. Philips heeft haar standpunt schriftelijk doen toelichten.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. Het middel richt zich met vier klachten tegen rov. 4.5 van de bestreden beslissing, waar het hof overweegt:
“(..) Gezien de beschikkingen van 12 oktober 1997 is de stelling van Philips dat niet op de verzoeken om uitstel is beslist, feitelijk onjuist, zodat in het midden kan blijven of de Ambtenaar de verzoeken om ontheffing uit 1994, 1995 en 1996 had moeten opvatten als verzoeken om uitstel van betaling. Philips heeft geen gebruik gemaakt van de door de Ambtenaar aangegeven beroepsmogelijkheid bij het College van Burgemeester en Wethouders.
Het is niet aan de burgerlijke rechter om ten aanzien van deze beschikkingen als beroepsinstantie op te treden dan wel in de plaats van de Ambtenaar over het al dan niet verlenen van uitstel te beslissen. De kern van de vordering van Philips komt daar wel op neer, zodat hetgeen gevorderd wordt niet voor toewijzing in aanmerking kan komen. (..)”
Onderdeel 2 van het middel klaagt dat het hof miskent, dat de door de Ambtenaar aangegeven mogelijkheid bij het college van B en W beroep in te stellen tegen de weigering uitstel van betaling te verlenen niet gegrond is op een wet of een gemeentelijke verordening, noch op een daarop gebaseerde regeling. Ik zal eerst deze klacht bespreken.
2.2. Op grond van art. 231 lid Pro 1 (oud) Gemeentewet geschiedden de heffing en de invordering van de gemeentelijke belastingen met toepassing van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de Invorderingswet 1990 (IW 1990) als waren die belastingen rijksbelastingen. Voor “de ontvanger” moet volgens art. 231 lid 2 sub c Gem Pro.w. (oud) dan worden gelezen: “de betrokken in artikel 212, tweede lid bedoelde gemeenteambtenaar”(7).
2.3. Op grond van art. 25 IW Pro 1990 kan de ontvanger, onder door hem te stellen voorwaarden, bij beschikking aan een belastingschuldige voor een bepaalde tijd uitstel van betaling verlenen. Die bevoegdheid komt in dit geval dus toe aan de in art. 212, tweede lid, Gem.w. (oud) bedoelde ambtenaar.
2.4. De toepasselijkverklaring in art. 231 Gem Pro.w. van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de Invorderingswet 1990 blijft beperkt tot deze wetten in formele zin zelf. Zij geldt derhalve niet voor de op grond van die wetten uitgevaardigde en nog uit te vaardigen regelen. Uitvoeringsvoorschriften, waaraan met betrekking tot de gemeentelijke belastingen behoefte bestaat, kunnen op grond van de desbetreffende bepalingen in de Algemene wet en de Invorderingswet 1990 door de gemeenten zelf worden uitgevaardigd(8). De gemeente Eindhoven heeft te dezer zake geen uitvoeringsvoorschriften vastgesteld(9).
2.5. De wet voorziet wel in de mogelijkheid van bezwaar tegen de aanslag zelf en beroep tegen de beslissing op het bezwaar, maar voorziet niet in een bezwaar- of beroepsmogelijkheid tegen de beslissing tot weigering van een verzoek om uitstel van betaling. Ten aanzien van de weigering van uitstel van betaling bij de invordering van rijksbelastingen voorzag de Leidraad Invordering destijds in een beroepsmogelijkheid op de bevoegde directeur van =s Rijks belastingen(10). De Leidraad is evenwel niet van toepassing op de invordering van gemeentelijke belastingen; daarover zijn partijen het eens(11). In zijn aangehaalde brief van 12 november 1997 heeft de Ambtenaar doen weten dat de Leidraad Invordering 1990 “analoog” door hem wordt toegepast. In de pleitnotities zijdens de Ambtenaar in appèl (blz. 3) is bovendien sprake van het “creëren” door de Ambtenaar van een adequate voorziening. De slotsom is, dat geen wettelijke bezwaar- of beroepsmogelijkheid bestond tegen de onderhavige weigering van uitstel van betaling en dat de beroepsgang, door de Ambtenaar genoemd aan de voet van de beschikkingen van 12 november 1997, dus buitenwettelijk is.
2.6. Was Philips, op straffe van niet-ontvankelijkverklaring door de burgerlijke rechter, verplicht gebruik te maken van deze buitenwettelijke beroepsmogelijkheid alvorens de burgerlijke rechter te adiëren met een vordering uit hoofde van onrechtmatige daad? N.m.m. kan deze vraag ontkennend worden beantwoord. Voor een niet-ontvankelijkverklaring is naar vaste rechtspraak aanleiding, kort gezegd, indien een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang voor de betrokkene heeft opengestaan en deze niet of niet met succes is benut. De buitenwettelijke beroepsmogelijkheid op het college van B en W kan m.i. niet worden aangemerkt als een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang(12). Nu heeft de Hoge Raad in enkele gevallen, waarin wel een administratieve rechtsgang bestond doch deze niet met voldoende waarborgen was omkleed, geoordeeld dat de burgerlijke rechter om een beslissing kan worden gevraagd, maar niet dan nadat eerst de desbetreffende (met onvoldoende waarborgen omklede) rechtsgang is doorlopen(13). De burgerlijke rechter komt in deze redenering als laatste aan de beurt. De ratio is uiteengezet in rov. 3.5 van het aangehaalde arrest van 23 januari 1998: “Het recht van de belanghebbende om zijn geschil door een rechter die aan de maatstaven van art. 6 lid 1 EVRM Pro voldoet, te doen beoordelen noopt er echter in beginsel niet toe om, in afwijking van de bedoelingen van de wetgever, de gehele [in dat geval, noot A-G] door de Wet Arbo voorgeschreven beroepsgang buiten toepassing te laten”. In de onderhavige casus echter, wordt geen bedoeling van enige (nationale of gemeentelijke) wetgever doorkruist, indien de aangeboden buitenwettelijke rechtsgang bij het college van B en W wordt overgeslagen.
2.7. Volledigheidshalve kan de vraag worden gesteld of de Algemene wet bestuursrecht wellicht een beroepsmogelijkheid biedt. Art. 1 lid 2 IW Pro 1990 bepaalt dat op de Invorderingswet o.m. de hoofdstukken 6 (Algemene bepalingen over bezwaar en beroep) en 7 (Bijzondere bepalingen over bezwaar en administratief beroep) van de Awb niet van toepassing zijn. Art. 8:4, aanhef en onder g, Awb bepaalt bovendien dat geen beroep kan worden ingesteld tegen besluiten genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen. De strekking van deze laatste bepaling is, aldus G.P. Kleijn(14), dat, zonder deze uitzondering, van beschikkingen waartegen geen beroep is opengesteld bij de belastingrechter, op grond van de Awb alsnog beroep open zou staan bij de rechtbank, terwijl bij de totstandkoming van belastingwetgeving nu juist met zorg is overwogen, voor welke beschikkingen wel een beroepsmogelijkheid gewenst is en voor welke niet. Aangenomen dat art. 25 IW Pro 1990 kan worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift inzake belastingen, betekent dit dat voor Philips ook geen beroepsmogelijkheid op grond van de Awb openstond.
2.8. De klacht van onderdeel 2 acht ik dan ook gegrond. De onderdelen 3 en 4, welke subsidiair aan onderdeel 2 zijn, behoeven geen behandeling meer.
2.9. Onderdeel 1 richt motiveringsklachten tegen de eerste volzin van rov. 4.5. De klachten komen erop neer dat Philips niet heeft bedoeld dat de Ambtenaar in het geheel niet zou hebben beslist omtrent uitstel van betaling B op het in oktober 1997 gedane verzoek is immers op 12 november 1997 beslist -, maar heeft bedoeld dat de Ambtenaar op de eerdere uitstelverzoeken (rubriek 1.1.2 hierboven) een beslissing had moeten nemen.
2.10. In de redenering van het hof is de eerste volzin van rov. 4.5 niet onbegrijpelijk: indien een bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan tegen de weigering van uitstel d.d. 12 november 1997, is de vordering niet toewijsbaar en kan in het midden blijven of de Ambtenaar de eerdere verzoeken om “ontheffing” had moeten opvatten als verzoeken om uitstel. Indien onderdeel 2 gegrond wordt bevonden, kan echter niet langer in het midden blijven of de Ambtenaar de eerdere verzoeken had behoren op te vatten als uitstelverzoek en deze had behoren in te willigen.
2.11. Philips heeft voorgesteld dat Uw Raad de zaak zelf ten principale zal afdoen; volgens Philips staat niet alleen de ontvankelijkheid van haar vordering maar ook de onrechtmatigheid van het handelen van de Ambtenaar vast. Dit voorstel lijkt mij iets te voortvarend. Veronderstellenderwijs aannemend dat het feit van de betaling niet in de weg staat aan het alsnog verlenen van uitstel van betaling, staat nog niet vast dat de Ambtenaar de verzoeken om “ontheffing” van de tweede en derde termijn van de aanslag telkens had behoren op te vatten als verzoeken om uitstel van betaling ten aanzien van alle termijnen van de aanslag(15). Evenmin staat in dit stadium van het geding vast dat de Ambtenaar geen beleidsvrijheid zou hebben gehad het uitstelverzoek te weigeren; op dat punt zijn de meningen verdeeld(16) en zal de feitenrechter zich nog moeten uitspreken. Om deze reden strekt de conclusie tot verwijzing van de zaak.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Zie rov. 4.3 van de bestreden beslissing.
2 Vgl. art. 9 lid 11 Invorderingswet Pro 1990. De aanslagen bedroegen resp. f 1.766.192,- (1994); f 2.528.526,- (1995) en f 2.943.215,- (1996).
3 Volgens Philips (inl. dagv. onder 26) werd zij door de Ambtenaar genoodzaakt de aanslagen te voldoen.
4 Overgelegd bij MvA.
5 Ingevolge art. 3 lid 3 IW Pro 1990 treedt de ontvanger als zodanig in rechte op. Zie alinea 2.2 hieronder.
6 Zie voor een volledige omschrijving van de grondslag: blz. 4-5 MvG. De vordering is uitdrukkelijk niet gebaseerd op onverschuldigde betaling.
7 De huidige tekst van art. 231 Gem Pro.w. verwijst naar: de gemeenteambtenaar belast met de invordering van gemeentelijke belastingen. Over de vraag, welke Ambtenaar gedagvaard had moeten worden is in hoger beroep het nodige te doen geweest. Ter terechtzitting heeft het hof dit punt kort gesloten (zie rov. 4.1) en in cassatie wordt op die kwestie niet meer teruggekomen.
8 Toelichting bij art. 231 Gemeentewet Pro, S&J (1994), blz. 864.
9 Vgl. inl. dgv. onder 18; MvA blz. 7.
10 Par. 20 ad art. 25 IW Pro 1990 (Algemene uitgangspunten uitstelbeleid).
11 Inl. dagv. blz. 4 onder 17, MvA blz. 6; pleitnotitie van de Ambtenaar in appel blz. 3, pleitnot. Philips in appel, blz. 5.
12 Ter vergelijking: in art. 1:5 Awb Pro wordt onder het maken van bezwaar verstaan: het gebruik maken van de ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid enz. Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor het instellen van administratief beroep.
13 HR 12 december 1986, NJ 1987, 381 m.nt. MS; HR 23 januari 1998, NJ 1998, 525 m.nt. MS.
14 Handboek Algemene wet bestuursrecht, artikelsgewijs commentaar bij artikel 8:4 sub Pro g.
15 De Ambtenaar betwist dat; zie pleitnota Ambtenaar in appel, blz. 4 slot.
16 MvA blz. 7; pleitnota Ambtenaar in appel, blz. 3 onderaan.