Conclusie
Nr. C 99/060 HR
Mr. Mok
Zitting 1 september 2000
Conclusie inzake
DE STAAT (Ministerie van VROM)
tegen
[Verweerster] (niet verschenen)
Edelhoogachtbaar college,
1. Korte beschrijving van de zaak
1.1. Op 25 januari 1988 heeft oliehandelaar [verweerster], niet verschenen verweerder in cassatie, de olietank van het flatgebouw van de [VvE] Vogelhof te [..], bijgevuld met 5.438 liter huisbrandolie.
Deze tank bevond zich ondergronds in het zand onder het bij het perceel behorende parkeerterrein().
1.2. Op 9 februari 1988 is geconstateerd dat de tank leeg was. Op die datum heeft [verweerster] de tank gevuld met 9.800 liter olie.
Tussen 9 februari 1988 en 5 oktober 1988 heeft [verweerster] regelmatig de tank gevuld en gepeild. Hierbij constateerde [verweerster] geen olieverlies.
1.3. Op 5 oktober 1988 heeft [verweerster] de tank bijgevuld met 5.518 liter olie, waarna er circa 9.500 liter olie in de tank aanwezig was.
Op 6 oktober 1988 heeft [verweerster] geconstateerd dat de tank leeg was. Op 5 of 6 oktober 1988 is circa 9.500 liter olie uit de tank in de bodem gestroomd.
1.4. Uit onderzoek is gebleken dat de bodem onder de olietank ernstig is verontreinigd.
1.5. Bij dagvaarding van 28 oktober 1994 heeft de Staat [verweerster] gedagvaard voor de rechtbank te Haarlem en gevorderd [verweerster] te veroordelen om aan hem te betalen de kosten van onderzoek en sanering(), ten bedrage van ƒ 655.910, na wijziging van eis bij repliek verhoogd tot ƒ 719.282, te vermeerderen met een nader bij staat op te maken bedrag, een en ander te vermeerderen met wettelijke rente.
De Staat heeft zich daarbij beroepen op art. 75, leden 1 en 2(), van de Wet bodembescherming (Wbb). Daarnaast heeft de Staat gewezen op een voorschrift IV.1.15 Supplement 1986 Richtlijn ondergrondse opslag vloeibare aardolieproducten (CPR 9-1)(), waarvan hij de tekst bij conclusie van eis heeft overgelegd.
1.6. Bij tussenvonnis van 3 oktober 1995 heeft de rechtbank de incidentele vordering van [verweerster] tot oproeping in vrijwaring van de provincie Noord-Holland en de Vogelhof afgewezen. Bij eindvonnis van 15 april 1997 heeft de rechtbank de vordering van de Staat afgewezen. Van dit laatste vonnis is de Staat in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof in Amsterdam.
1.7. Bij arrest van 12 november 1998 heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Tegen dit arrest heeft de Staat (tijdig) beroep in cassatie ingesteld. Het cassatiemiddel bestaat uit drie onderdelen. Tegen [verweerster] is verstek verleend.
2. Bespreking van het middel
2.1.1. Allereerst zal ik aandacht besteden aan onderdeel 2, dat betrekking heeft op de primaire grondslag van de vordering.
2.1.2. De Staat heeft de aansprakelijkstelling van [verweerster], zoals bleek, gebaseerd op art. 75 Wbb Pro. Ook in appel heeft de Staat uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat zijn vordering op deze bepaling berustte().
Deze wettelijke bepaling gold nog niet toen de feiten in de onderhavige zaak zich (in 1988) afspeelden(). Zij is echter, op grond van art. VI van de Overgangsbepalingen(), ook van toepassing in gevallen waarin de verontreiniging of aantasting van de bodem zich voor de inwerkingtreding van deze wet heeft voorgedaan. In art. 21 van Pro de Interimwet bodemsanering kwam trouwens al een inhoudelijk min of meer overeenkomstige bepaling voor().
2.1.3. Nadat het hof (ro. 4.5.) had overwogen dat de Wbb (waarmee het hof bedoeld zal hebben: de toepasselijke tekst van die wet) zich niet richt tot een leverancier van olie, heeft de Staat in cassatie (onderdeel 2 van het middel) een andere bepaling van die wet aangevoerd, nl. art. 13.
Het middel vermeldt daarbij als inhoud van dat artikel:
”Art. 13 Wbb Pro legt op ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artt. 6 t/m 11 Wbb (...) en die weet of redelijkerwijze had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, de verplichting alle maatregelen te nemen (...) teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen.”
Uit die verduidelijking blijkt dat het middel niet het destijds geldende, maar het huidige art. 13 op Pro het oog heeft. Die bepaling kwam echter ook in de oorspronkelijke tekst van de wet voor; zij bevond zich toen in art. 14. Dit was grotendeels gelijkluidend aan het huidige art. 13 Wbb Pro, dat op 15 mei 1994 in werking is getreden. Ook de bepalingen waarnaar art. 14 (oud) Wbb verwees (artt. 8 t/m 13 (oud) Wbb, waren grotendeels gelijkluidend aan die waarnaar art. 13 Wbb Pro verwijst (artt. 6 t/m 11 Wbb).
2.1.4. Het middel wijst op de verplichting van art. 6 Wbb Pro, waarnaar art. 13 (nieuw) Wbb zou verwijzen, dat zich richt op ‘handelingen waarbij stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, op of in de bodem worden gebracht’. Daarmee doelt het middel klaarblijkelijk op art. 6 (nieuw). In de oude (in 1988 geldende) wetstekst was dit art. 8.
Bij schriftelijke toelichting() heeft de gesproken landsadvocaat over art. 8. Uit de gegeven aanduiding van de strekking daarvan blijkt echter, dat art. 8 (nieuw) bedoeld is. Hieraan ga ik verder voorbij omdat de in dat artikel bedoelde handelingen (het uitvoeren van werken in de bodem) hier niet aan de orde zijn().
2.1.5. Het hof heeft (ro. 4.5., tweede alinea) geoordeeld dat de Wbb niet kan gelden als een door [verweerster] in acht te nemen veiligheidsnorm. Deze wet richt zich, aldus het hof niet tot een leverancier van olie, doch tot de eigenaar en/of gebruiker van onder meer olietanks.
Dit oordeel heeft niet slechts betrekking op het door de Staat ingeroepen art. 75 (nieuw), maar op de wet als geheel. Het hof mocht dit oordeel slechts geven nadat het zich er (ambtshalve) van overtuigd had dat de toepasselijke versie van de wet geen enkele bepaling bevatte die zich tot [verweerster] richtte.
Indien art. 13, io. art. 6 (nieuw, overeenkomend met art 14, io. art. 8, oud) wel een door [verweerster] in acht te nemen veiligheidsnorm behelst, zou het hof van een onjuiste rechtsopvatting zijn uitgegaan.
2.1.6.1. De artt. 6-11 (nieuw, overeenkomend met artt. 8-13, oud) bevatten op zichzelf alleen delegatiebepalingen. De verwijzing in art. 13 (nieuw, overeenkomend met 14, oud) heeft echter geen betrekking op de delegatie, maar op de omschrijving van de in de delegatiebepalingen bedoelde handelingen.
De tekst ”Ieder die op of in de bodem handelingen verricht (.....) en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging te voorkomen, dan wel (..) de directe gevolgen te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken” duidt niet op enige beperking van degenen tot wie die norm zich richt.
2.1.6.2. In dit verband vestig ik de aandacht op art. 23 (oud, art. 30, nieuw) Wbb, leden 2 en 3. Lid 2 spreekt van “degene die een handeling verricht” , terwijl lid 3 het heeft over “degene op wiens grondgebied de oorzaak van de verontreiniging of aantasting zich bevindt”. Ook dit is m.i. een aanwijzing dat de Wbb zich tot een grotere groep richt dan de eigenaars van verontreinigde bodem.
Art. 15 (oud) en art. 16 (nieuw) Wbb maken onderscheid tussen “degene die … handelingen verricht” en degene die zulke handelingen “doet verrichten”.
2.1.6.3. In de wetsgeschiedenis heb ik ook geen aanwijzingen kunnen vinden ter ondersteuning van de door het hof aangenomen beperking().
2.1.7. De algemene beperking die het hof in ro. 4.5. (tweede alinea) heeft gegevenberust derhalve op een onjuiste rechtsopvatting; deze beperking kan de afwijzing van de vordering niet dragen.
Onderdeel 2 is terecht voorgesteld.
2.2.1. Onderdeel 1 heeft betrekking op de hiervóór, in § 1.5. genoemde richtlijn ondergrondse opslag CPR 9-1 en bestrijdt de eerste alinea van ro. 4.5. van ‘s hofs arrest.
Het onderdeel betoogt dat de status van de richtlijn, anders dan het hof overweegt, wel voldoende duidelijk is en dat de daarin neergelegde veiligheidsnorm mede is geschreven voor olieleveranciers als [verweerster].
2.2.2. Uit het voorwoord bij richtlijn CPR 9-1() blijkt dat deze richtlijn is bedoeld als aanvulling op de a.m.v.b.’s die op grond van art. 2a Hinderwet terzake zijn vastgesteld(). Art. 2a Hinderwet bood de centrale overheid de mogelijkheid om houders van hinderwetplichtige inrichtingen te binden aan bepaalde regels().
De a.m.v.b.’s richten zich dus op deze houders, en niet op leveranciers zoals [verweerster].
2.2.3. Het door de landsadvocaat aangehaalde() Besluit van 28 september 1987, houdende regels voor woon- of kantoorgebouwen() is blijkens de considerans en de nota van toelichting (p. 25) gebaseerd op art. 2a Hinderwet.
Uit art. 2, lid 1, van dit besluit() blijkt dat het zich (inderdaad) richt tot “degene die een inrichting ten behoeve van een woon- of kantoorgebouw drijft”.
2.2.4. De laatstgenoemde persoon, en niet anderen zoals [verweerster], dient op grond van art. 2, lid 1 van dit besluit te voldoen aan de voorschriften, waaronder CPR 9-1, die zijn opgenomen in bijlage I bij het besluit.
Een en ander maakt duidelijk dat richtlijn CPR 9-1 niet kan gelden als een, tot [verweerster] gerichte, geschreven veiligheidsnorm, zoals het hof terecht overweegt in ro. 4.5.
2.2.5 Ten overvloede maak ik nog een tweetal opmerkingen.
In de eerste plaats meen ik, anders dan de steller van het middel(), dat ook art. 5 van Pro het Besluit woon- of kantoorgebouwen Hinderwet in de weg staat aan het aannemen van een geldende geschreven veiligheidsnorm. Op grond van het eerste lid van dit artikel waren de voorschriften van artt. 2 en 3 van het Besluit woon- of kantoorgebouwen Hinderwet tot 1 januari 1989 nog niet van toepassing. Dat gedurende het overgangsjaar nog de (oude) vergunningsvoorschriften golden(), maakt dit niet anders.
In de tweede plaats lijkt onderdeel 1 mij op twee gedachten te hinken door enerzijds te erkennen dat richtlijn CPR 9-1 “als zodanig niet is bedoeld om leveranciers van olie te verplichten tot de door de Staat bedoelde waarschuwing aan de eigenaar of beheerder van de olietank”, doch anderzijds te stellen dat “bedoelde veiligheidsnormen geacht kunnen worden mede te zijn geschreven voor een olieleverancier als [verweerster]”(). Het onderdeel onderbouwt de laatste stelling, overigens niet.
2.3. Het eerste onderdeel Is derhalve vergeefs voorgesteld.
Het aldaar over de status van richtlijn CPR 9-1 gestelde, kan verder buiten beschouwing blijven.
3.1. Onderdeel 3 voert aan dat de Staat, anders dan het hof heeft overwogen, voldoende heeft aangevoerd om aan te nemen dat [verweerster] door te handelen zoals zij vanaf 9 februari 1988 heeft gedaan, een ongeschreven veiligheidsnorm heeft overtreden, althans heeft gehandeld in strijd met de zorgvuldigheid die haar betaamde.
Het onderdeel betoogt dat de Staat heeft aangevoerd dat [verweerster], als professionele olieleverancier, vanaf 9 februari 1988 een redelijk vermoeden moet hebben gehad dat de tank lek was of in slechte staat verkeerde en dat [verweerster] desondanks geen behoorlijke maatregelen heeft genomen.
Het onderdeel bevat twee componenten():
S 1. het bestaan van een ongeschreven veiligheidsnorm
S 2. de stelling dat de Staat daartoe voldoende gesteld heeft.
3.2. Het gaat hier om een gemengde beslissing, die in cassatie slechts beperkt toetsbaar is().
Bij een actie uit onrechtmatige daad wegens schending van een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm moet geoordeeld worden naar de kennis en stand van de wetenschap, ofwel de technische en maatschappelijke inzichten, die destijds aanwezig was of behoorde te zijn over het gevaar() .
3.3.1. De norm waarop de Staat zich in deze procedure veelvuldig heeft beroepen houdt in dat de tank in februari 1988, gelet op de toenmalige inzichten, terstond op dichtheid had moeten worden onderzocht door middel van inwendige inspectie, als aangegeven in richtlijn CPR 9-1().
Niet duidelijk is of de Staat zich op het standpunt stelt dat op [verweerster] slechts de plicht rustte om de Vogelhof te waarschuwen dat deze een dergelijke inspectie moest (laten) uitvoeren of dat op [verweerster] ook de plicht rustte zelf een dergelijke inspectie te (laten) uitvoeren().
3.3.2. Of het een dan wel het ander bedoeld is, is niet van belang wanneer vaststaat dat [verweerster] geen van beide gedaan heeft.
In dit verband merk ik evenwel op dat [verweerster] in feitelijke aanleg heeft gesteld dat zij de Vogelhof heeft geadviseerd een onderzoek in te stellen().
3.3.3.1. Ter staving van de in § 3.3.1. bedoelde ongeschreven norm heeft de Staat zich op (het huidige) art. 13 Wbb Pro en op richtlijn CPR 9-1 beroepen. Kennelijk beroept de Staat zich op “doorwerking” van de in art. 13 (nieuw) Wbb en in de richtlijn CPR 9-1 neergelegde regels in de relatie Staat-[verweerster]().
De geschreven normen zouden objectieve aanknopingspunten zijn voor de (ongeschreven) zorgvuldigheidsnorm. Inderdaad kunnen geschreven normen van belang zijn voor de invulling van vage normen().
3.3.3.2. Het is echter nog maar de vraag of een dergelijke doorwerking ook hier mag worden aangenomen.
Uit een van de ook door de landsadvocaat genoemde arresten van uw Raad() blijkt m.i. juist dat ingeval van een geschreven norm terughoudendheid op haar plaats is bij het aannemen van een ongeschreven norm.
3.3.3.3. Art. 13 (nieuw) Wbb bevat, zoals al aan de orde kwam, een algemene zorgvuldigheidsnorm.
Niet aanstonds valt in te zien hoe uit deze, algemeen geformuleerde, norm de specifieke norm, waarop de Staat zich beroept, valt af te leiden.
3.3.4.1. De richtlijn CPR 9-1 bevat, anders dan art. 13 (nieuw) Wbb, wel specifieke voorschriften. Het kennelijke oordeel van het hof dat ook deze richtlijn geen objectief aanknopingspunt biedt voor de door [verweerster] in 1988 in acht te nemen zorgvuldigheid, is evenwel, in het licht van de gedingstukken en gezien de verwevenheid van dit oordeel met de feiten, niet onbegrijpelijk.
3.3.4.2. [Verweerster] heeft gemotiveerd betwist dat haar handelen aan de richtlijn CPR 9-1 kan worden getoetst().
Zij heeft onder meer aangevoerd:
1) dat de richtlijn niet algemeen bekend is
2) dat het door de Staat bedoeld voorschrift zich tot de gebruiker van een olietank richt.
Kortom, [verweerster] heeft gemotiveerd betwist dat de voorschriften uit de richtlijn CPR 9-1 tot de destijds geldende inzichten m.b.t. de door [verweerster] in acht te nemen veiligheidsmaatregelen behoorden.
3.3.4.3. Hiertegen heeft de Staat, zonder nadere onderbouwing, aangevoerd dat [verweerster] ongetwijfeld ook in het bezit was van de laatste versies van de richtlijnen().
De Staat heeft steeds, passief, gesproken van een veiligheidsnorm die in acht moet worden genomen. Hij is daarbij niet ingegaan op de vraag tot wie de norm zich richt, m.a.w. wie de norm in acht moet nemen().
3.3.4.4. In het licht van deze stellingen is het oordeel van het hof niet onjuist of onbegrijpelijk. Daarop loopt het onderdeel vast.
3.5. Wegens het slagen van onderdeel 2 kan het bestreden arrest niet in stand blijven. Hieruit blijkt echter geenszins dat [verweerster] een overtreding van de normen van de Wbb kan worden verweten, maar slechts dat onderzocht moet worden of dit het geval is.
Verwijzing zal daartoe moeten volgen
4. Conclusie
Ik concludeer tot vernietiging van het bestreden arrest, tot verwijzing van de zaak naar het gerechtshof in Den Haag en tot veroordeling van de niet verschenen verweerster in de kosten.
De procureur-generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
plv.
1. In de incidentele conclusie houdende verzoek tot oproeping in vrijwaring, van 18 april 1995, staat dat de tank
gelegen was in het perceel onder het flatgebouw (nr. 3, p. 2). In de conclusie van repliek tevens tot
vermeerdering van eis, van 10 september 1996, staat dat de tank zich bij het flatgebouw bevond (nr. 2, p. 2). Ook
uit prod. 2, p. 2 bij deze conclusie lijkt te volgen dat de tank zich niet onder, maar bij het flatgebouw bevond; er
wordt immers gesproken van een gat in de bodem van de tank aan de flatzijde. De rechtbank (eindvonnis, ro. 2,
sub b) heeft onbestreden vastgesteld dat de tank niet onder het gebouw lag.
2. De Staat heeft, in een eerder stadium, ook Vogelhof aangesproken (vgl. prod bij c.v.e. in incident d.d. 2 mei
1995.
3. De inleidende dagvaarding (sub 15) spreekt slechts van lid 1; de c.v.r. en de m.v.gr. noemen ook lid 2.
4. Inleidende dagvaarding sub 7.
5. M.v.gr., § 2.1., p. 2.
6. De Wet bodembescherming (Wet van 3 juli 1986, Stb. 374) is in werking getreden op 1 januari 1987. Art. 75 is Pro
ingevoegd bij de Wet van 10 mei 1994, Stb. 332 (toen nog art. 47; bij een tekstplaatsing (Stb. 1994, 374) werd het
art. 75. Het is per 15 mei 1994 in werking getreden. Het artikel is per 1 augustus 1997 gewijzigd, doch de leden 1
en 2 zijn ongewijzigd gebleven.
7. S & J 147-VIa (Milieuwetgeving), 1997, p. 159-160
8. Vgl. HR 9 februari 1990, NJ 1991, 462 (Staat/Van Amersfoort), m.nt. C.J.H. Brunner.
9. § 2.7., p. 7.
10. De s.t. noemt zelf als voorbeeld het aanwezig hebben van een olietank. Daargelaten of dit een goed voorbeeld
is (het woordgebruik van de wet duidt eerder op het aanbrengen van een olietank), heeft [verweerster] blijkens
de vastgestelde feiten zulke handelingen niet verricht.
11. Vgl. m.v.t. kamerst. [II 1980-1981], 16 529, nr. 3, p. 20-21, 27-29 (op p. 29 wordt als voorbeeld van een
bodembedreiging een door corrosie aangetaste tank genoemd), 52; m.v.a .II [kamerst. [1983-1984], nr. 7, p. 51-
52; nota n.a.v. eindverslag, kamerst. [1984-1985], 16 529, nr. 10, p. 35-36.
12. Prod. bij c.v.e.
13. Vgl. p. 1 richtlijn CPR 9-1.
14. Vgl. S&J 30 (Hinderwet), 1988, p. 14.
15. S.t., § 2.2., p. 5.
16. Besluit woon- of kantoorgebouwen Hinderwet, Stb. 1987, 473.
17. En uit de n.v.t. bij dit besluit, p. 26.
18. S.t., nr. 2.5, p. 6-7.
19. Vgl. n.v.t. p. 33 en s.t. landsadvocaat, § 2.5, p. 6-7.
20. Cassatiedagvaarding nr. 1, p. 3. Vgl. s.t. nr. 2.5, p. 6 en nr. 2.6, p. 7.
21. S.t., § 2.10, p. 8.
22. Veegens, Cassatie, 1989, nrs. 103-104, p. 201-207.
23. Asser-Hartkamp, 4-111, 1998, nr. 51g, p. 61-62, Onrechtmatige daad 6.3., losbl., art. 163, nrs. 50-51 (G.E. van
Maanen); voorts: Wbb, losbl. (Vermande) Toelichting Algemeen (B-1), p. 69 en Artikelsgewijze toelichting (B-2.7),
p. 31; en R.J.J. van Acht en E. Bauw, Milieuprivaatrecht, 1996, p. 61.
24. Inleidende dagvaarding, nr. 7-8, p. 3, c.v.r., nr. 4, p. 4 en 5 en m.v.g., nrs. 3.1 en 3.2, p. 4. Vgl. s.t. nr. 2.14, p.
11.
25. Uit de inleidende dagvaarding (nr, 12, p. 3) en uit de c.v.r., nr. 4, p. 6 lijkt te volgen dat de Staat zich slechts op
een waarschuwingsplicht van [verweerster] beroept. Uit de pleitnotities van de landsadvocaat in eerste aanleg
(nr. 2, p. 1), lijkt evenwel te volgen dat op [verweerster] volgens de Staat behalve een waarschuwingsplicht ook
een onderzoeksplicht rustte.
26. C.v.d., nr. 3.3, p. 2 en pleitnota raadsman [verweerster] d.d. 24 maart 1997, nr. 3.3, p. 2.
27. Vgl. E. Bauw, Buiten-contractuele aansprakelijkheid voor bodemverontreiniging, 1994, p. 142.
28. Vgl. de door de landsadvocaat in § 2.11, p. 9, van zijn s.t. aangehaalde rechtspraak en literatuur.
29. HR 27 juni 1986, NJ 1987, 191, m.nt. E.H. van Nieuwenhoven Helbach, over ”eenlijnsprestaties”.
30. C.v.a, nr. 13, p. 8-9.
31. C.v.r., nr. 4, p. 6.
32. In appel voegt de Staat in dit verband niets toe aan hetgeen hij in eerste aanleg heeft gesteld. In appel heeft
[verweerster] haar verweer dat de richtlijn CPR 9-1 geen weergave van de in 1988 voor [verweerster] geldende
veiligheidsnormen was, herhaald (m.v.a., nr. 14, p. 4).