Conclusie
Mr Wortel
Nr. 01745/00 E
Zitting 5 september 2000
Conclusie inzake:
[verdachte]
Edelhoogachtbaar College,
1. Verdachte is door de economische kamer van het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter zake van het te koop aanbieden en in voorraad hebben van krulsla met een te hoog nitraat-iongehalte ontslagen van alle rechtsvervolging.
2. Tegen die uitspraak heeft de advocaat-generaal bij dat Hof beroep in cassatie ingesteld. In een - tijdig - bij de Hoge Raad ingediende schriftuur komt de advocaat-generaal met een rechts- en een motiveringsklacht op tegen ‘s Hofs oordeel inzake de strafbaarheid van het bewezenverklaarde feit.
3. Het bestreden arrest houdt op dit punt in:
“Aan de verdachte wordt verweten dat hij artikel 1 van Pro de Warenwetregeling Nitraatgehalte groenten heeft overtreden. Dit voorschrift luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
Het gehalte aan nitraat-ion van de hieronder opgenomen groenten mag niet hoger zijn dan:
Groente Geoogst in de periode tussen Norm (in mg/kg)
Sla 1 mei en 1 november 3500
1 november en 1 mei 4500
Ter terechtzitting in hoger beroep heeft de deskundige M. Blom-Zandstra, wetenschappelijk onderzoekster planten fysiologie bij het Instituut voor AGO biologie en bodemvruchtbaarheid te Wageningen, ten aanzien van de groente krulandijvie verklaard dat deze groente qua uiterlijke verschijningsvorm en fysiologische eigenschappen wezenlijk verschilt van de groente andijvie in die zin dat de bladeren van krulandijvie meer nerven hebben dan andijvie, waardoor bij krulandijvie meer nitraat door de plant wordt opgenomen dan bij andijvie het geval is.
Verdachte heeft zich er ter terechtzitting op beroepen dat deze verklaring van de deskundige ook geldt voor de groente krulsla ten opzichte van sla. Krulsla onderscheidt zich van sla op vergelijkbare wijze door meer nerven en dus meer nitraat te bevatten, aldus verdachte.
Uit het onderzoek ter terechtzitting is aannemelijk geworden dat inderdaad sla en krulsla qua structuur aanmerkelijk verschillend zijn.
Gelet hierop en voorts in aanmerking genomen dat het in dit geding aan de orde zijnde voorschrift in zijn opsomming is beperkt tot de groente sla zonder enig nadere specificering, en niet duidelijk is aangegeven dat hieronder ook de qua structuur van sla sterk afwijkende (meer nerven bevattende) krulsla moet worden verstaan, is het Hof van oordeel dat dit voorschrift te onbepaald is en in dit geval toepassing mist.
Het bepaalde in het eerste lid van artikel 1 van Pro het Wetboek van Strafrecht brengt dan mee dat het bewezenverklaarde niet strafbaar is en mitsdien de verdachte moet worden ontslagen van alle rechtsvervolging.”
4. De ‘Warenwetregeling Nitraatgehalte groenten’ (Regeling van de Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur van 25 februari 1993, Stcrt 40, gewijzigd bij Besluiten van 21 april 1995, Stcrt 85, en van 3 juni 1996, Stcrt 107, en - na de bewezenverklaarde gedragingen en voorafgaande aan het tijdstip waarop deze Regeling werd ingetrokken en vervangen door een ander voorschrift, waaromtrent hieronder nader - wederom gewijzigd bij Besluiten van 17 september 1997, Stcrt 182, en 31 juli 1998, Stcrt 147) berustte blijkens de considerans en de toelichting op de Regeling zoals zij werd vastgesteld op 25 februari 1993 op art. 13 ‘Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen’ (oorspronkelijk vastgesteld op 10 december 1992, S. 1992, 678 en ten tijde van de bewezenverklaarde gedragingen geldend zoals vastgesteld op 15 januari 1997, S. 20). Daarin is de minister van (thans) Volksgezondheid, Welzijn en Sport de bevoegdheid toegekend te bepalen dat door hem aan te wijzen verontreinigingen die uit een oogpunt van gezondheid schadelijk kunnen zijn niet in een grotere hoeveelheid in eet- en drinkwaren aanwezig mogen zijn dan door de minister, in overeenstemming met de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, voor de betrokken stof is vastgesteld. Daarbij is ook bepaald dat de hoeveelheid (van die als verontreiniging aan te merken stof) voor de onderscheiden eet- of drinkwaren verschillend kan worden bepaald.
5. Op haar beurt strekt het ‘Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen’ tot uitvoering van onder meer art. 4, eerste lid, en art. 6 onder Pro a van de Warenwet.
In art. 3 Warenwet Pro is bepaald dat op de voet van hetgeen in de artikelen 4 tot en met 9 van die wet is geregeld nadere voorschriften kunnen worden gesteld in het belang van onder meer de volksgezondheid.
6. Deze bepalingen, in onderling verband beschouwd, wijzen uit dat de minister (staatssecretaris) van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de ‘Warenwetregeling Nitraatgehalte groenten’ tot stand heeft gebracht op grond van de hem wettelijk toegekende bevoegdheid het verhandelen van voor menselijke consumptie bestemde waren die uit een oogpunt van gezondheid schadelijk kunnen zijn te verbieden voor zover die waren niet voldoen aan door hem gestelde eisen.
7. Ook in de toelichting op de ‘Warenwetregeling Nitraatgehalte groenten’, zoals die Regeling aanvankelijk werd vastgesteld en nadien gewijzigd, is telkenmale benadrukt dat de voor de gezondheid mogelijk schadelijke effecten van nitraatinname de reden vormde een maximaal toelaatbare hoeveelheid nitraat-ion in diverse groentesoorten vast te stellen. In de toelichting op die Regeling, zoals zij gold ten tijde van het bewezenverklaarde handelen, is dienaangaande gesteld:
“Uit onderzoek is gebleken dat het nitraatgehalte van groenten zodanig hoog kan worden dat vermindering ervan uit oogpunt van de bescherming van de volksgezondheid noodzakelijk is. Derhalve zijn voor bepaalde groenten maximaal toelaatbare nitraatgehalten vastgelegd in deze regeling. Bij vaststelling van deze regeling (...) werd uitgegaan van een streefwaarde voor de nitraatnormen van 2500 mg/kg; te bereiken via jaarlijkse verlagingen van de normen. Op grond van de huidige toxicologische inzichten en de nog steeds voorkomende hoge nitraatinnamen wordt bovengenoemde streefwaarde vooralsnog gehandhaafd.”
8. Door te verwijzen naar art.1, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht heeft het Hof tot uitdrukking gebracht dat het de wettelijke norm, waarvan de niet-naleving verdachte wordt verweten, te vaag omschreven acht. Het zogenaamde ‘lex certa-vereiste’, inhoudend dat geen gedraging strafbaar geoordeeld zal mogen worden indien ten tijde van het begaan daarvan niet uit een gepubliceerd wettelijk voorschrift kon worden opgemaakt dat die gedraging als zodanig werd aangemerkt, wordt inderdaad algemeen geacht in art. 1 lid 1 Sr Pro besloten te liggen. Met zoveel woorden is dat vereiste opgenomen in art. 16 Gr Pro en art. 7 EVRM Pro.
9. Onder omstandigheden kan een strafrechter zich gehouden achten te onderzoeken of - aan een beschuldiging van strafbaar handelen ten grondslag liggende - wettelijke bepalingen een in die mate vage aanduiding van dat handelen geven dat een veroordeling in strijd zou komen met het ‘lex certa’-beginsel. De grenzen waarbinnen de rechter bevoegd zal zijn te oordelen dat een wettelijke bepaling een zo inadequate omschrijving van het strafbare handelen inhoudt dat op basis daarvan geen strafbaarheid kan worden aangenomen zullen evenwel zeer nauw getrokken moeten worden. De grondwettigheid van wettelijke bepalingen staat immers niet ter beoordeling van de rechter (art. 120 Gr Pro), terwijl de rechter evenmin een oordeel zal mogen geven over de innerlijke waarde of billijkheid van een wettelijke bepaling (art. 11 Wet Pro algemene bepalingen). Laatstgenoemde beperking zal zich met name kunnen doen gevoelen indien bij de rechter de vraag rijst of een gedraging onder zo veel omstandigheden strafbaarheid oplevert dat het bereik van de strafbaarstelling onredelijk groot en niet door de beschermde belangen gerechtvaardigd genoemd zou kunnen worden.
10. De rechter zal in die situatie voor ogen moeten houden dat zijn oordeel over de toepasselijkheid van het wettelijk voorschrift waarin de tot de verdachte gerichte norm is opgenomen nimmer bepaald mag worden door inzichten aangaande een wenselijk of redelijk effect van die norm - dat is het perspectief van waaruit alleen de wetgever de kwestie mag bezien - maar alleen door de mate waarin de verdachte kon beseffen dat hij die norm zou gaan overschrijden.
Slechts indien niet gezegd kan worden dat die verdachte in redelijkheid kan hebben geweten dat zijn handelen in strijd met de wet zou komen kan de rechter zich bevoegd achten het te vage wettelijk voorschrift de betekenis van toepasselijke strafbaarstelling te ontzeggen.
Gelet op de art. 120 en Pro 94 Gr. zal art. 7 EVRM Pro dan als toetsingsnorm kunnen fungeren. Wèl zal de rechter zich er rekenschap van moeten geven dat de wetgever zich genoodzaakt kan zien in een delictsomschrijving te volstaan met betrekkelijk algemene termen. In de woorden van het EHRM:
“(…) the wording of many statutes is not absolutely precise. The need to avoid excessive rigidity and to keep pace with changing circumstances means that many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague (…) The interpretation and application of such enactments depend on practice.”
Met het oog daarop neemt het EHRM niet spoedig aan dat een strafbaarstelling te vaag of onbepaald is om aan het bepaalde in art. 7 EVRM Pro te kunnen voldoen, EHRM 25 mei 1993, Kokkinakis vs Griekenland, Publications ECHR, Series A, vol. 260-A, overwegingen 40 en 52. In dezelfde zin HR NJ 1994, 412.
11. In het onderhavige geval was evenwel niet aan de orde dat de wetgever de strafbaar gestelde handeling in zodanig algemene (slechts een resultaat of kwalificatie aanduidende) bewoordingen heeft omschreven dat interpretatie moet uitwijzen of de tenlastegelegde gedragingen daaronder vallen.
In de mate waarin in het hedendaagse ordeningsrecht door strafbaarstellingen ondersteunde gedragsnormen, die veelal (zoals in dit geval) slechts kenbaar zijn door diverse algemeen verbindende voorschriften, die naar elkaar verwijzen en elkaar aanvullen, met elkaar in verband te brengen, nog helder en toegankelijk te noemen zijn, is het tot de verdachte gerichte gedragsvoorschrift duidelijk genoeg, waaraan niet af behoeft te doen dat de verdachte wellicht deskundig advies zou hebben moeten inwinnen om er zeker van te zijn of de door hem gekweekte en aan een veiling aangeboden ‘krulsla’ al dan niet onder de in de ‘Warenwetregeling Nitraatgehalte groenten’ voor ‘sla’ in het algemeen gestelde norm zou vallen. In dit verband kan nog worden gewezen op EHRM 15 november 1996, Cantoni vs Frankrijk (Reports of Judgments and Decisions No 20, 1996-V, p. 1614 e.v.), r.o. 35.
12. Het oordeel van het Hof komt er op neer dat het bereik van de verbodsnorm, in het licht van het door de verdachte aangevoerde, onredelijk groot is bevonden. Door dat oordeel te geven heeft het Hof naar mijn inzicht de in art. 120 Gr Pro en art. 11 Wet Pro algemene bepalingen uitgedrukte grens overschreden. Aangezien het verbod sla te verhandelen (in de zin van art. 1 lid 1 Warenwet Pro) waarin méér dan een bepaalde hoeveelheid nitraat aanwezig is onmiskenbaar is ingegeven door de zorg voor de gezondheid van personen, en dat verbod is uitgevaardigd krachtens de wettelijke bevoegdheid die gezondheid te dienen door nadere regels te stellen, had het Hof als te respecteren standpunt van de regelgever moeten aannemen dat het verbod betrekking heeft op het verhandelen van alle voor menselijke consumptie bestemde sla, ongeacht de variëteit of (onder)soort. Dat klemt temeer omdat het van algemene bekendheid is dat er reeds geruime tijd verschillende soorten sla voor de consumptie worden aangeboden. Dat wijst er op dat het kweken en te koop aanbieden van ‘krulsla’ niet een door de regelgever niet voorziene of ten onrechte genegeerde ontwikkeling is, maar dat de minister het met het oog op een juiste behartiging van de gezondheid niet aangewezen heeft geacht gebruik te maken van de hem in art. 13 ‘Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen’ toegekende bevoegdheid de maximaal toelaatbare hoeveelheid (als verontreiniging aangemerkte) nitraat voor bepaalde slasoorten anders vast te stellen.
13. Het middel is derhalve terecht voorgesteld. De bestreden uitspraak berust ten aanzien van de beslissing omtrent de strafbaarheid van het bewezenverklaarde op een verkeerde toepassing van het recht en kan niet in stand blijven.
14. Voor de goede orde ben ik nog nagegaan of het bewezenverklaarde handelen ook thans nog strafbaar is, en (ten minste) straffen van dezelfde zwaarte kan meebrengen. Dat is het geval.
Weliswaar is de ‘Warenwetregeling Nitraatgehalte groenten’ ingetrokken bij het in werking treden van de ‘Warenwetregeling Verontreinigingen in levensmiddelen’ op 1 februari 1999 (art. 11 van Pro laatstbedoelde Regeling, die is vastgesteld op 8 februari 1999 - en dus met terugwerkende kracht in werking is getreden - en gepubliceerd in Stcrt 30). De ten hoogste toegelaten hoeveelheid nitraat in sla vloeit thans voort uit art. 8 lid 1 van Pro deze ‘Warenwetregeling Verontreinigingen in levensmiddelen’, dat verwijst naar Verordening (EG) 194/97 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen. De maximaal toelaatbare hoeveelheid nitraat in sla is bepaald in art. 2 van Pro, en de Bijlage bij, deze Verordening, die is gepubliceerd in PB nr L 031, p. 48 en gewijzigd - maar niet ten aanzien van het onderhavige punt - bij Verordening (EG) 864/1999 van de Commissie, PB nr L 108, p. 16.
Ook de ‘Warenwetregeling Verontreinigingen in levensmiddelen’ berust op art. 13 ‘Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen’, zodat handelen in strijd met deze Regeling nog steeds verboden is krachtens art. 2 lid 4 van Pro dat Warenwetbesluit in verband met art. 4 lid 1 Warenwet Pro (zou ik menen; in eerste is gekwalificeerd overeenkomstig art. 5 Warenwet Pro, maar dat lijkt mij op een verkeerd begrip van de verhouding tussen de art. 4 en Pro 5 Warenwet te wijzen), terwijl handelen in strijd met het verbod nog steeds strafbaar is gesteld in art. 1, 4o WED.
15. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak, doch uitsluitend voor wat betreft de beslissing dat het feit niet strafbaar is en dat de verdachte is ontslagen van alle rechtsvervolging, met terugwijzing van de zaak naar de economische kamer van het Gerechtshof te ‘s-Gravenhage, teneinde in zoverre, met inachtneming van het arrest van de Hoge Raad, op het bestaande hoger beroep opnieuw te worden berecht en afgedaan.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,