Conclusie
R 99/143 HR Mr. Langemeijer
Parket, 31 maart 2000 Conclusie inzake:
[verzoeker]
tegen
de Raad voor Rechtsbijstand te Leeuwarden
Edelhoogachtbaar College,
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan m.i. van het volgende worden uitgegaan1:
1.1.1. Verzoeker tot cassatie heeft zich tweemaal gewend tot verweerder in cassatie (hierna: de RRb) met een verzoek om gefinancierde rechtsbijstand. Ingevolge de Wet op de rechtsbijstand komt een dergelijk verzoek alleen voor toewijzing in aanmerking indien de verzoeker voldoet aan bepaalde vereisten met betrekking tot zijn inkomen en vermogen.
1.1.2. De RRb heeft de verzochte gefinancierde rechtsbijstand geweigerd, bij welke weigering gebruik is gemaakt van informatie die de RRb van een derde verkregen heeft.
1.1.3. Verzoeker heeft de RRb inzage verzocht in het dossier en in het bijzonder in de correspondentie van deze derde2.
1.1.4. De RRb heeft verzoeker een uitdraai verschaft van de van hem geregistreerde gegevens en hem inzage in zijn dossier aangeboden en hem een kopie verstrekt van de verkregen bankafschriften en gegevens over de eigendom van een huis. De RRb heeft echter geweigerd de brief/brieven van de tipgever zelf ter inzage te geven vanwege het vertrouwelijk karakter daarvan.
1.2. Verzoeker heeft de rechtbank te Leeuwarden op de voet van art. 34 Wet Pro persoonsregistraties (WPR) verzocht de RRb te bevelen aan zijn verzoek om inzage van de correspondentie te voldoen. De RRb heeft verweer gevoerd. Dit verweer hield primair in dat de correspondentie van de tipgever geen deel uitmaakt van het dossier van verzoeker, maar afzonderlijk wordt bewaard. Subsidiair, voor het geval verzoeker op grond van art. 29 WPR Pro recht op inzage zou hebben, heeft de RRb een beroep gedaan op de uitzonderingsgronden van art. 30, aanhef en onder b en onder e, WPR.
1.3. Bij beschikking van 7 december 1998 heeft de rechtbank het verzoek afgewezen, daartoe overwegend dat verzoeker door de RRb is geconfronteerd met alle gegevens die de derde aan de RRb ter beschikking had gesteld, althans met die gegevens die de RRb heeft geregistreerd als voor de RRb relevant, en dat verzoeker de gelegenheid heeft gehad zijn standpunt terzake van die gegevens kenbaar te maken. De rechtbank was daarom van oordeel dat verzoeker geen belang heeft bij het gevraagde bevel tot inzage. De rechtbank voegde daaraan toe dat art. 29 WPR Pro geen recht geeft op inzage van dossiers, doch slechts op een schriftelijk overzicht van de in de registratie opgenomen persoonsgegevens.
1.4. Verzoeker heeft hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Leeuwarden. In appèl heeft de RRb uiteengezet dat hij een geautomatiseerde administratie voert (het zgn. GRAS-systeem), waarin de personalia van rechtzoekenden, die gefinancierde rechtsbijstand vragen, worden opgeslagen, alsmede de te hunnen aanzien getroffen besluiten m.b.t. de afgifte van toevoegingen en de bepaling van draagkracht en eigen bijdrage. De correspondentie van de tipgever wordt in dit systeem niet opgenomen. Voorts beriep de RRb zich op de geheimhoudingsplicht van art. 2:5 Awb Pro. Subsidiair beriep de RRb zich wederom op de uitzonderingsgronden van art. 30, aanhef en onder b en e, WPR.
1.5. Het hof heeft op 9 juni 1999 de beschikking van de rechtbank bekrachtigd. Het hof is voor meer dan één anker gaan liggen. In rov. 5 besliste het hof dat de door de derde gevoerde correspondentie, welke verzoeker ter inzage wil krijgen, niet onder het bereik van de WPR valt. Het hof heeft mede gelet op het bepaalde in art. 29 WPR Pro, waarin staat dat slechts een overzicht van de geregistreerde persoonsgegevens met inlichtingen over de herkomst dient te worden verstrekt. In rov. 6 voegt het hof toe dat het door verzoeker opgegeven belang bij inzage - te weten: aangifte van laster kunnen doen tegen de tipgever - niet een door de WPR beschermd belang is. In rov. 7 beslist het hof, subsidiair, dat de RRb op grond van art. 30 onder Pro e WPR aan verzoeker de kennisneming van de correspondentie van de derde heeft mogen weigeren.
1.6. Verzoeker heeft tijdig cassatieberoep ingesteld3. De RRb heeft het beroep tegengesproken.
2. Bespreking van de cassatiemiddelen
2.1. Middel I (blz. 2) richt zich tegen een overweging die in de bestreden beschikking niet is terug te vinden. De tekst wekt de indruk dat het middel is gericht tegen overweging 6 uit de beschikking van dezelfde datum in de parallelzaak R 99/142. In zoverre mist de klacht feitelijke grondslag.
2.2. Voor zover het middel zich richt tegen rov. 6 van de thans bestreden beschikking, welke woordelijk gelijk is aan rov. 7 van de beschikking in de parallelzaak, acht ik de klacht gegrond. De WPR strekt blijkens de considerans tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Zonder nadere toelichting valt niet in te zien waarom het belang gevrijwaard te blijven van laster, resp. het belang in staat gesteld te worden op te treden tegen laster (art. 268 Sr Pro), niet gerekend zou mogen worden onder de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De MvT vermeldt hierover4:
“De geregistreerde kan met gebruikmaking van zijn recht op kennisneming van hem betreffende gegevens, aangevuld met informatie over de herkomst en over de verstrekking, de bron van bepaalde onjuiste gegevens nagaan. Op deze wijze kan hij mogelijke ongerechtigheden op het spoor komen. Degene die onrechtmatig handelde kan hij in rechte aanspreken. Door dit systeem beschikken de geregistreerden over een krachtig middel om hun belangen te beschermen.” 5.
Daarenboven veronderstelt de aangevallen overweging dat bij een verzoek als bedoeld in art. 29 WPR Pro de verzoeker steeds een bepaald belang zou moeten stellen bij het verkrijgen van de gevraagde gegevens. Die rechtsopvatting lijkt mij onjuist. Verzoeker is geen willekeurige derde. Het belang is gegeven met de omstandigheid dat de opgevraagde persoonsgegevens betrekking hebben op de verzoeker zelf6. Volledigheidshalve merk ik op dat het concrete belang van de verzoeker bij een verzoek ex art. 29 WPR Pro wel een rol kan spelen, maar dan als onderdeel van de belangenafweging bedoeld in art. 30 onder Pro e WPR; die kwestie zal in het kader van middel 2 worden besproken.
2.3. Een gegrondbevinding van deze klacht baat verzoeker echter niet, wanneer de beschikking stand houdt op de door het hof in rov. 5 gebezigde primaire grond dat de correspondentie, waarvan inzage is gevraagd, niet behoort tot de persoonsregistratie (in de zin van art. 1 WPR Pro) of stand houdt op de in rov. 7 gebezigde subsidiaire grond. Voor beschouwingen over de reikwijdte van de verplichting, inlichtingen te verschaffen over de herkomst van geregistreerde gegevens (art. 29 WPR Pro), en over de mogelijkheden om via het algemene burgerlijk recht inzage in dossiers te verkrijgen, moge ik verwijzen naar mijn heden genomen conclusie in de parallelzaak.
2.4. Middel 2 richt zich tegen een overweging 8 die zó niet voorkomt in de bestreden beschikking. Ik zal het middel lezen, als ware het gericht tegen rov. 7 van de beschikking in de zaak tegen de RRb. De klacht heeft betrekking op de uitzonderingsgronden van art. 30 WPR Pro, op grond waarvan de houder van een persoonsregistratie kan weigeren aan een verzoek om inzage van de geregistreerde te voldoen. Het gaat in dit geval om de uitzonderingsgrond onder e: gewichtige belangen van anderen dan de verzoeker, de houder daaronder begrepen. Het middel klaagt dat het hof bij de afweging van het belang van verzoeker enerzijds en het belang van de tipgever anderzijds verkeerde criteria heeft aangelegd. Dat roept de vraag op, wat de wettelijke criteria zijn.
2.5. De memorie van toelichting op art. 30 WPR Pro is op dit punt summier7:
“Daarnaast kunnen gewichtige belangen van derden, alsmede van de houder zelf, noodzaken iemand de op hem betrekking hebbende gegevens te onthouden. Deze gronden komen overeen met die van de Wet openbaarheid van bestuur en voldoen aan de bepalingen van het meergenoemde Verdrag van Straatsburg. Deze gronden gelden niet absoluut, maar dienen van geval tot geval te worden afgewogen tegen het belang van de geregistreerde op kennisneming van de hem betreffende persoonsgegevens.”
Het Verdrag van Straatsburg8 bepaalt in art. 9 dat Pro van het bepaalde in art. 8 (het inzagerecht) kan worden afgeweken indien de nationale wet in een dergelijke afwijking voorziet en het een maatregel betreft die in een democratische samenleving noodzakelijk is ten behoeve van (onder meer): de bescherming van de betrokkene en van de rechten en vrijheden van anderen.
2.6. De verwijzing naar de WOB biedt iets meer houvast. De geciteerde memorie van toelichting had nog het oog op de vroegere Wet openbaarheid van bestuur (Wet van 9 november 1978, Stb. 581). Deze is inmiddels vervangen door de Wet openbaarheid van bestuur van 31 oktober 1991, Stb. 703. Art. 10 lid 2 onder Pro e van de huidige WOB bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het criterium is niet helemaal hetzelfde als in de WPR, omdat in de WOB iedereen van een bestuursorgaan informatie kan vragen. Het algemene belang bij het verstrekken van informatie wordt afgewogen tegen het individuele belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer9. Volgens art. 30 WPR Pro dient een afweging plaats te vinden tussen het belang van degene, op wie de geregistreerde persoonsgegevens betrekking hebben, en de (gewichtige) belangen van anderen. In de rechtspraak op art. 10 lid 2 onder Pro e WOB en zijn voorganger (art. 4, aanhef en onder h, WOB-oud) is de vraag of inzage in gegevens, zoals de personalia van tipgevers in een rechercherapport, geweigerd mag worden op grond van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die derden enkele malen aan de orde geweest10.
2.7. De problematiek van de inzage in brieven van tipgevers heeft geleid tot een debatje in de Gemeentestem n.a.v. een uitspraak van de Vz. ARRS van 27 juni 199111. Het ging daar om een burgemeester die een bijstandsgerechtigde de inzage in haar cliëntdossier, met name in een brief van een tipgever, had geweigerd: enerzijds op de grond dat de opsporing van steunfraude zal worden belemmerd door de gevraagde openbaarmaking van de brief. Die grond achtte de voorzitter onder de bijzondere omstandigheden van dat geval ontoereikend. Daarnaast werd de inzage geweigerd vanwege de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de briefschrijver. Diens belang achtte de voorzitter in dat geval van minder gewicht dan het belang van de verzoekster bij kennisneming van de identiteit van de briefschrijver om maatregelen te kunnen treffen om de “ingrijpende en voortgaande inbreuk op haar levenssfeer een halt toe te roepen”. Beers wijst in zijn noot erop dat het verstrekken van persoonsgegevens van de tipgever uitsluitend geoorloofd is indien is voldaan aan de voorwaarden van art. 11 WPR Pro (verstrekking van gegevens aan een derde). In de reactie van Berkvens wordt in twijfel getrokken of het wel gaat om persoonsgegevens van de tipgever in de zin van de WPR. De regering houdt het voor mogelijk dat de persoonsgegevens van de aangever van een strafbaar feit beschermd zijn12.
2.8. In het komend recht - ter uitvoering van een Europese Richtlijn13 - zal art. 29 WPR Pro worden vervangen door art. 35 ontwerp Pro Wet bescherming persoonsgegevens. Het derde lid daarvan bevat een regeling voor het geval dat belangen van een derde zijn betrokken bij de kennisneming. Het luidt:
“Voordat een verantwoordelijke een mededeling doet als bedoeld in het eerste lid, waartegen een derde naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt hij die derde in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien de mededeling gegevens bevat die hem betreffen, tenzij dit onmogelijk blijkt of een onevenredige inspanning kost.”
De houder van de persoonsregistratie (in het wetsontwerp: “de verantwoordelijke”) dient, waar nodig na kennis te hebben genomen van de bezwaren van de derde, een belangenafweging te maken14. Zowel de Richtlijn (art. 13 lid 1 onder Pro g) als het wetsontwerp (art. 43 onder Pro e) erkennen als uitzonderingsgrond de noodzaak van bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
2.9. Voor de afweging in concreto van het belang van de geregistreerde die inzage verlangt en het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de briefschrijver biedt de wetgever de rechter geen geijkte weegschaal. Ook de Registratiekamer, die in dit geval heeft bemiddeld15, concludeert dat de weigeringsgronden van geval tot geval dienen te worden afgewogen tegen het belang van de geregistreerde op kennisneming van de hem betreffende gegevens. Dat biedt de feitenrechter veel ruimte.
2.10. Het hof heeft in rov. 7 een belangenafweging gemaakt:
“De Raad heeft belang bij het verkrijgen van voor zijn werkzaamheden relevante informatie via derden. Deze derden, en daarmee ook de Raad, zullen er veelal belang bij hebben dat door hen verstrekte informatie vertrouwelijk wordt behandeld.
Tegenover genoemde belangen van de Raad en de derden staan de belangen van [lees: verzoeker]. [Verzoeker] heeft weliswaar geen inzage verkregen in de onderhavige correspondentie, maar is wel geïnformeerd over de, in het kader van de uitvoering van de taken van de Raad, door de informant verstrekte relevante gegevens. Dat brengt het hof tot het oordeel dat genoemde belangen van de Raad en de derden in de gegeven omstandigheden zwaarder dienen te wegen dan die van [verzoeker]. De Raad heeft derhalve, op grond van het gestelde in art. 30 aanhef Pro en onder e van de Wet, [verzoeker] terecht de kennisneming van bedoelde correspondentie kunnen weigeren.”
2.11. Het middel (blz. 5) voert hiertegen twee bezwaren aan. Het eerste bezwaar houdt in dat, als blijkt dat wat de tipgever geschreven heeft niet waar is, de informatie niet relevant is en de tipgever dus geen bescherming behoeft te krijgen. Dat lijkt me te algemeen gesteld: voor de behoefte van de briefschrijver aan bescherming is niet bepalend of de getipte informatie al dan niet juist blijkt te zijn. Ook ervan uitgaande dat verzoeker er belang bij heeft, gevrijwaard te blijven van laster, is de uiteindelijke afweging van dat belang tegenover de belangen van de briefschrijver aan de feitenrechter voorbehouden. Bovendien heeft de RRb de gegevens gebruikt (zie alinea 1.1.2 hierboven); bij de rechtbank heeft de RRb gesteld dat verzoeker de feitelijke juistheid van de door de derde verschafte gegevens niet heeft betwist (pleitnota RRb blz. 1). Het tweede bezwaar luidt dat het hof eraan voorbij gaat dat verzoeker belang heeft bij de gevraagde informatie tot het verkrijgen van gefinancierde rechtsbijstand en om in rechte te kunnen optreden tegen de tipgever. Dit bezwaar mist feitelijke grondslag in zoverre, dat het hof onbestreden constateert dat verzoeker is ingelicht over de door de informant aan de RRb verstrekte gegevens. Verzoeker heeft zijn verzoek om gefinancierde rechtsbijstand dus kunnen verdedigen. Verzoeker wordt hoogstens bemoeilijkt in het optreden tegen de tipgever, omdat de RRb diens identiteit en de exacte bewoordingen waarin de tipbrief is gesteld niet aan verzoeker bekend wil maken. Dat belang heeft het hof in de afweging betrokken. Het resultaat van die afweging hangt m.i. te nauw samen met een waardering van de feiten om in cassatie te kunnen worden getoetst.
2.12. Het voorgaande voert tot de slotsom dat, indien Uw Raad aan het tweede middel zou toekomen, ook dit niet tot cassatie leidt. Voor zover nodig, breng ik de griffier art. 34 lid 8 WPR Pro (toezending van de uitspraak aan de Registratiekamer) in herinnering.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
In de bestreden beschikking ontbreekt een afzonderlijke feitenvaststelling.
2 Verzoeker stelt te weten wie de tipgever is. Als in cassatie niet relevant, kan de identiteit
thans onbesproken blijven.
3Op een verzoek als bedoeld in art. 34 WPR Pro zijn de regels voor de gewone
verzoekschriftprocedure (de art. 429a e.v. Rv.) toepasselijk, behoudens een thans niet
relevante uitzondering; zie art. 34 lid 6 WPR Pro. De cassatietermijn bedraagt 2 maanden (art.
426 lid 1 Rv).
4TK 1984/85, 19 095, nr. 3 blz. 28.
5Ter vergelijking: in HR 2 december 1988, NJ 1989, 752, werd overwogen dat het
inzagerecht ook geldt wanneer het de betrokkene te doen is om het verkrijgen van
gegevens in verband met een aanhangige of nog aan te spannen procedure.
6MvA I, EK 1987/88, 19 095, nr. 2b, blz. 11. In gelijke zin: Reg.kamer 8 april 1993 nr.
91.C.109, opgenomen in: B.M.A. van Eck, U. van de Pol en C.G. Zandee (red.),
Persoonsgegevens beschermd (1999), blz. 67 e.v. en blz. 23.
7TK 1984/85, 19 095, nr. 3 blz. 46.
8Verdrag van 28 januari 1981, Trb. 1988, 7, tot bescherming van personen met betrekking
tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens; ook in S&J 199.
9Vgl. ABRS 13 mei 1996, AB 1999, 189.
10ARRS 19 januari 1988, R 01.85.1315, S&J 174 (1997) blz. 179: belang politie-informanten
bij behoud van hun anonimiteit gaat vóór. ARRS 27 september 1990, R 03.88.3247, S&J
174 blz. 193 (idem).
11Vz. ARRS 27 juni 1991, Gst. 6961 m.nt. A.A.L. Beers; J.M.A. Berkvens,
Persoonsgegevens als tweekoppig monster, Gst. 6968 (1993) blz. 340; reactie van A.A.L.
Beers in Gst 6975 (1993) blz. 546.
12MvT, TK 1997/98, 25 892, nr. 3 blz. 47.
13Richtlijn nr. 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995, Pb
EG L 281, betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de
verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens; ook
in S&J 199.
14MvT, TK 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 158.
15De brief van de Registratiekamer d.d. 25 augustus 1998 is in eerste aanleg door de RRb
overgelegd (bijlage bij de brief van de RRb d.d. 4 december 1998).